장기요양급여비용환수처분취소 청구

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2019구합86433 장기요양급여비용환수처분취소 청구 원고 A조합 소송대리인 변호사 강을영 소송대리인 법무법인 이안 담당변호사 송도인 피고 국민건강보험공단 변론종결 2020. 10. 15. 판결선고 2021. 1. 14.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 9. 20. 원고에 대하여 한 24,857,850원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 은평구 B에서 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호에 따른 주·야간보호를 제공하는 A조합(이하 '이 사건 기관')을 설치·운영하고 있다. 나. 은평구청장은 피고로부터 조사인력을 제공받아 2019. 6. 10.부터 2019. 6. 13.까지 이 사건 기관의 급여비용 적정 청구 여부에 대한 현지조사를 실시하였다(조사대상기간 2016. 5.부터 2019. 4.까지, 총 36개월. 이하 '이 사건 현지조사'). 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과 원고가 아래와 같이 노인장기요양보험법령을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하였다는 이유로, 2019. 7. 16. 원고에 대하여 24,857,850원의 장기요양급여비용 환수에 대한 예정통보를 하였고, 2019. 9. 20. 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항에 따라 위 금액을 환수하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 1) 절차적 위법 가) 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관은 조사개시 7일 전까지 현장출입조사서를 서면으로 통지하여야 한다. 그러나 피고는 행정조사기본법을 위반하여 서면 사전통지 절차를 전혀 거치지 않은 채 이 사건 현지조사를 실시하였다. 나) 이 사건 처분서(갑 제3호증)에는 '노인장기요양보험법 제43조의 규정에 따라 과다 지급된 장기요양급여비용을 차기 장기요양급여비용 지급시 전산상계로 차감하여 환수한다'는 내용이 기재되어 있을 뿐이고, 처분사유에 관하여도 'H13, H15'라는 기재 외에 구체적인 이유를 파악하고 방어를 준비할 수 있는 원인사실이 전혀 기재되어 있지 않다. 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항이 규정한 처분의 이유제시 의무를 위반하였다. 다) 이 사건 현지조사의 조사대상기간은 2016. 5.부터 2019. 4.까지이다. 그러나 이 사건 처분사유 중 요양보호사 I에 관한 부분은 조사대상기간보다 몇 년이 앞선 2014. 9.부터 2015. 3.까지의 기간을 환수대상기간으로 포함하고 있다. 현장조사시 조사대상기간을 정하도록 하는 취지, 조사의 범위를 정하는 이유, 원고는 조사대상기간을 위와 같이 인식하고 있었던 점 등을 고려하면, 현지조사의 조사대상기간이 아닌 기간의 행위는 처분사유로 삼을 수 없다. 이 사건 처분 중 적어도 조사대상기간이 아닌 기 기간을 처분범위로 삼고 있는 7,884,460원의 환수처분 부분은 위법하여 취소되 어야 한다. 2) 근거 고시의 위법성 가) 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」 제49조 제1항, 제51조 제1항, 제4항에 따르면 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간에 포함하는 것으로 보게 된다. 그 위임에 따른 세부사항 제12조는 근로기준법상 강행규정 중 연차유급휴가에 대해서는 근무시간을 인정하고 있으나, 그 밖의 강행규정인 보상휴가(제57조), 생리휴가(제73조), 육아기근로시간 단축(제74조) 등에 대해서는 이를 전혀 근무시간으로 규정하고 있지 않고 그 외 근로자의 건강권을 보장하기 위해 단체협약 등에서 보장하고 있는 휴가 제도에 대해서도 근무시간으로 인정하는 근거 규정을 두지 않고 있다. 즉, 사용자는 강행규정에 따라 근로기준, 단체협약 등에 따라 근로자에게 유급으로 휴가 등을 부여하고 해당 시간을 '근로한 시간'으로 포함시켜야 함에도, 그러한 시간이 이 사건 고시 및 세부사항에 따른 '근무시간'으로는 인정되지 않는 것이다. 따라서 이러한 내용의 이 사건 고시 및 세부사항은 법률에 저촉되고, 요양기관 종사자들의 근로기준법상 권리, 건강권, 행복추구권을 침해하며, 요양기관 사용자의 영업의 자유를 침해한다. 나) 이 사건 고시 제51조 제4항 및 세부사항 제12조는 요양기관 사용자와 근로자의 헌법적 권리를 침해하여 위법하고, 위법한 규정에 근거하여 근무시간 해당 여부를 판단한 이 사건 처분 역시 위법 하다. 피고 역시 이러한 문제점을 인정하여 고시 및 세부사항 개정시마다 일부 내용을 반영하고 있다는 점 또한 고려되어야 한다. 3) 처분사유 부존재 이 사건 처분사유 중 아래 종사자와 관련된 내용은 위법하여 정당한 처분사유로 인정될 수 없다. 가) 사회복지사 D과 관련하여, D은 2016. 2. 입사하였고, 2017. 2.까지 총 8일의 연차휴가를 사 용했으며 2017. 2.에는 5일의 연차휴가를 입력하였다. 그런데 D은 2017. 2. 대상포진으로 진단받 아 근무가 불가능했고, 입원치료를 받아 병가를 사용하고자 하였으나 통원치료를 권유한 담당 의사의 진단에 따라 '연차휴가'를 입력하고 자택에서 치료를 받았다. 위 기간에 적용되는 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(이하 '이 사건 공고'라 하고 그중 2018. 5. 23. 국민건강보험공단 공고 제2018-1호로 개정되기 전의 것을 이하 '구 세부사항'이라 한다) 제12조 제1항 제1호(라)목은 입원 치료임을 전제로 유급병가 기간을 연간 7일에 한정하고 있어서, 통원치료를 받은 D은 병가가 아닌 연차휴가를 등록할 수밖에 없었다. 그런데 구 세부사항의 규정에 따르면 병가 요건이 지나치게 제한적이고 근무일수 부여 일수도 상대적으로 적다는 문제점 이 있었고, 이에 이 사건 공고가 2018. 5. 23. 국민건강보험공단 공고 제2018-1호로 개정되면서 제12조 제1호 (라)목에서 입원 치료 요건도 삭제하고 근무일수에 포함될 연간 병가 일수도 30일로 확대하는 내용을 마련하게 되었다. 이러한 반성적 개정 취지를 고려하면, 실제 병가에 해당하는 질병을 앓아 휴가를 사용한 경우는 인력기준위반으로 보지 않음이 타당하다. 나) 사회복지사 H와 관련하여, H는 2018. 12. 이전까지 3일의 연차휴가를 사용하고 2018. 12. 에 2일을 연차휴가로 입력하였으며 2019. 1.에는 1. 1.부터 1. 3.까지 3일을 연차휴가로 등록하였 다. H는 남편이 교도소에 복역 중이어서 혼자 어린 자녀를 양육하고 있는데, 2018. 12. 28. 자녀 가 A형 독감에 걸려 병원에 격리입원되었다. H는 달리 자녀를 돌볼 사람이 전혀 없어서 원고에게 휴가를 부여해 줄 것을 요청하였고, 원고는 사용자로서 자녀의 질병으로 돌봄이 필요한 근로자에게 휴가를 부여해 준 것이다. 남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률(이하 '남녀고용평등법') 제22조의2는 사업주가 근로자의 가족돌봄을 위한 지원을 하는 것을 의무화하는 강행규정이고, 원고는 강행적 성격을 지닌 법률이 규정하는 내용에 따라 휴가를 부여한 것이므로, 해당 휴가기간도 근무시간으로 인정되는 연차휴가로 보아야 한다. 더구나 이처럼 부득이하게 연차휴가를 당겨쓰는 경우, 근속기간이 늘어남에 따라 연차휴가가 늘어나고 결과적으로 연차휴가의 총 사용일수에는 변 동이 없으므로, 요양기관 종사자가 근무를 제공하는 총시간에 있어서 결과적으로 인력공백이 발생하지 않는다는 점도 고려되어야 한다. 다) 요양보호사 F와 관련하여, F는 2016년 8월에 근무일을 조정하여 3일(수요일)에 휴무하는 대 신 휴일인 6일(토요일)에 근무하였고, 기록상 2016. 8. 3. 이 연차휴가로 입력된 것은 행정업무 담 당자의 단순 착오이다. 피고는 사실관계를 오인하여 잘못된 전제를 바탕으로 이 부분 처분을 하였 다. 나. 관련 법령 [별지] 기재와 같다. 다. 인정사실 1) 은평구청장은 피고로부터 조사인력을 지원받아 이 사건 기관의 장기요양급여에 대한 사실관계 및 부당청구 여부를 확인하기로 하고, 현지조사 당일인 2019. 6. 10. 이 사건 기관을 방문하여 현장조사서, 현지조사 안내문, 장기요양급여 관계서류 제출요구서를 제시하였다. 이 사건 기관의 시설장은 위 안내문 하단에 '조사에 응하겠다'는 취지로 기재하였다. 2) 근무내역과 관련하여, 사회복지사 D은 2017. 2. 13., 2017. 2. 15.부터 2017. 2. 17.까지, 2017. 2. 20. 각 연차휴가를 입력하였다(합계 5일). D은 2018. 3. 31. 이후 이 사건 기관을 퇴직 한 상태였고 이 사건 현지조사시 조사자들이 2019. 6. 12. 3차례에 걸쳐 통화를 시도하였으나 착신정지로 통화가 이루어지지 못하였다. 3) 사회복지사 H는 2018. 12. 연차휴가 합계 2일, 2019. 1. 1.부터 2019. 1. 3.까지 연차휴가 합계 3일을 입력하였다. H의 자녀 J은 2013년생이고 소아청소년과에서 '계절성 인플루엔자바이러 스가 확인된 인플루엔자 위장염, 재발성으로 명시되어 있지 않은 급성 상악동염' 등의 상병을 진단 받아, 2018. 12. 31.부터 2019. 1. 3.까지 고양시 덕양구 소재 K병원에 입원하여 치료를 받았다. 4) 요양보호사 F는 2016. 7. 21.부터 이 사건 기관에서 근무하기 시작하였다. 전산입력내역에 의하면, '근무신고 일별 근무내역'상 F는 2016. 8. 3.은 '연차'를 이유로, '실근무'는 0시간이지만 8 시간이 근로인정되었고, 2016. 8. 6.은 '실근무 8시간'을 한 것으로 등록되어 있다. 5) 이 사건 기관이 수기로 근태내역을 작성하도록 하는 '직원 근태현황'에 의하면, F는 2016년 8월 3일에는 출근 여부란에 서명하지 않았고 6일에는 서명하였으며 2016년 8월 F가 근무한 일수는 21 일이다. 수급자 L은 2016년 8월경 이 사건 기관에서 주·야간보호 급여를 제공받았는데 F는 2016 년 8월 1일, 2일, 4일, 5일, 6일, 8일에 L에 대한 주·야간보호 급여제공기록지를 작성하였다. 2016. 8. 3.에는 F가 아닌 요양보호사 M이 급여제공기록지를 작성하였다. 6) 한편 2016년 8월의 근무가능일수는 22일이고 월 기준 근무시간은 176시간이고, 피고는 원고의 의견제출에 대한 검토내역을 송부하면서 '원고는 요양보호사 F의 대해 2016. 8. 31. 의 연차휴가를 착오 기재하였다고 주장하지만, 2016. 8. 3.로 표시되어 있으므로 받아들일 수 없다'는 취지로 답변하였다. 7) I은 2014. 9.부터 2014. 11.까지, 2015. 1.부터 2015. 3.까지 모두 요양보호사로 등록된 종 사자이다. 피고는 현지조사시 이 사건 기관의 종사자 등이 진술한 내용을 바탕으로 I을 요양보호사 근무인원으로 산정할 수 없다고 보았고, I의 위 기간 근무와 관련된 7,884,460원을 부당청구로 인정하였다. 8) 이 사건 기관의 시설장 N은 현지조사 마지막 날인 2019. 6. 13. 이 사건 처분사유를 모두 인정하는 내용의 확인서에 서명하였다. 위 확인서는 붙임 문서로 '현원 및 근무인력 현황표'와 각 종사자들이 작성한 사실확인서 및 문답서 등이 첨부되어 있었다. 9) 사회복지사 D과 함께 근무하였던 종사자 O, N, P, Q은 2020. 10.경 'D이 2017. 2.경에 대상포진으로 극심한 통증을 겪어 치료차 휴가를 냈다. 휴가 이후에도 통증으로 책상을 내려치거나 복 합기를 내리치는 등의 행동을 했다'는 사실확인서를 작성하였다. 10) 피고는 2019. 7. 16. '장기요양급여비용 환수예정 통보' 및 붙임 자료를 통해, 코드별 환수사 유를 안내하였고, 원고는 환수예정 통보 내용에 대한 의견서를 제출하였다. 피고는 2019. 9. 5. 이 사건 처분사유를 구체적으로 기재하면서 원고가 제출한 의견에 대한 검토내역을 더해 송부하였다. 위 환수예정 통보 상의 처분예정금액과 이 사건 처분의 환수금액은 동일하다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 17호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 절차적 위법 여부 1) 사전통지의무 위반 여부 가) 이 사건 현지조사는 노인장기요양보험법 제61조, 행정조사기본법 제10조 제2항, 제17조 제 1항에 따라 장기요양급여비용 등에 대한 사실관계 및 관련 법령 위반 여부를 확인하기 위하여 이루어 졌다. 앞서 인정한 사실에 의하면 피고의 조사자들은 이 사건 현지조사 개시일에 조사대상기관명, 조사기간, 조사범위와 내용, 조사대상기간, 조사자의 소속 및 성명, 조사거부에 대한 제재, 조사자 가 관계 서류에 대하여 검사, 질문, 자료제출 요구를 할 수 있다는 내용과 현지조사결과에 따른 처분에 관한 권리구제제도에 대한 내용을 안내하였고, 이 사건 기관의 시설장은 그러한 내용을 확인하고 조사에 성실히 응하겠다는 취지를 기재한 바 있다. 나) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 의하면, 행정조사를 실시하기 전에 행정조사에 관한 내용 이 기재된 출석요구서(제9조 제1항), 보고요구서(제10조 제1항)와 자료제출요구서(제10조 제2항) 를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만 행정조사기본법 제17조 단서는 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 규정하고 있다. 장기요양기관에 대한 현지조사는 해당 장기요양기관 이 보관하는 자료를 바탕으로 행정조사가 이루어지고, 종사자 등 관계인들의 진술에 의존하여 사실관계를 파악하게 된다는 특성이 있다. 사전통지가 있을 경우 장기요양기관이 보관하던 자료를 수정 하거나 미리 종사자들의 진술을 맞추는 등 현지조사를 통해 얻고자 하는 자료를 확보하지 못할 가능 성을 간과할 수 없다. 따라서 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 단서의 요건을 충족한다 고 보아야 하고, 피고의 조사자들이 이 사건 현지조사를 개시하면서 현지조사에 관한 구체적 사항 이 기재된 현장조사서 등을 교부한 점, 이 사건 기관의 시설장이 그 현장조사서 등을 확인하고 직접 서명한 점 등을 종합할 때, 사전통지의무와 관련된 절차적 위법을 인정할 수 없다. 2) 이유제시의무 위반 여부 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 현지조사에 행정절차법 제23조 제1항이 정한 처분의 근거 및 이유제시 의무 위반을 인정할 수 없고, 원고는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었으며 권리구제의 기회를 충분히 보장받았다고 봄이 타당하다. ① 앞서 보았듯이 피고는 이 사건 처분에 앞서 2019. 7. 16. 장기요양급여비용 24,857,850원을 환수할 예정임을 통보하였고 그 통보서에는 근거규정이 '노인장기요양보험법 제43조'라는 점 및 환 수사유가 'H13', 'H15'라는 점이 각 기재되어 있다. 위 통보서에는 급여제공월, 해당 월별 환수사 유 및 환수예정금액이 각 기재된 '장기요양급여비용 환수예정 월별 내역서'가 첨부되어 있고, 붙임 서류의 기재에 비추어 각 위반코드에 대한 설명 등이 기재된 '환수예정 내역서' 또한 첨부되어 있었던 것으로 보인다. ② 원고는 위 통보서를 바탕으로 장기요양급여비용 환수예정금액에 대한 의견서를 제출하여 개별 처분사유에 관한 의견을 제출하였다. 피고는 원고의 각 의견제출에 대하여 구체적 처분사유를 설명 하면서 그에 대해 세부적인 검토 내역을 덧붙여 원고에게 통보하였다. 위와 같은 통보 과정에서 설명이 이루어졌던 처분예정금액과 이 사건 처분의 환수금액은 서로 동일하다. ③ 행정절차법 제23조 제1항의 취지에 비추어 이유제시 여부 및 정도는 처분서의 기재뿐만 아니라 당해 처분이 이루어진 전체적인 과정을 종합적으로 고려하여 평가함이 타당하다. 원고는 위와 같은 피고의 답변을 바탕으로 구체적 처분사유를 다투며 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 3) 조사대상기간과 환수대상기간의 차이로 인한 위법 여부 가) 장기요양급여 청구에 관한 구 노인장기요양보험법 제61조 제2항에 의하면, 보건복지부장관, 구 청장 등은 장기요양기관 등에 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. 같은 법 제60조 제1항에 의하면 피고는 위 현장조사와 별개로 장기요양급여 제공내용 확인, 장기요양급여의 관리·평가 등 장기요양사업 수행에 필요하다고 인정할 때 장기요양기관 등에게 자료의 제출을 요구하여 행정조사를 할 수 있다. 위 규정의 체계와 내용에 비추어 피고의 행정조사 내용이 위 제61조에 따른 현지조사로 제한된다고 볼 수 없고, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 따른 환수처분의 근거자료가 같은 법 제61조에 따른 61조에 따른 현지조사의 범위 내의 자료로 한정되어 있다고 볼 근거도 없다. 나) 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 피고가 가지는 장기요양급여비용 징수권의 소멸시효기 간은 민법 제162조 제1항에 의한 10년이라고 봄이 상당하다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두 7467 판결 취지 참조), 따라서 문제되는 급여제공월이 현지조사 시점으로부터 3년의 범위를 초과 한 경우여서 은평구청장이 실시하는 현지조사(현장조사)의 조사대상기간에서 제외되어야 하는 범 위라고 하더라도, 피고는 그와 무관하게 위 징수권이 존재하는 기간의 범위 내에서는 장기요양급여비용의 부당청구 여부를 확인하여 환수할 수 있다고 봄이 타당하다. 이와 같이 해석하지 않는다면 부당이득의 징수에 관하여 법령이 소멸시효를 특별히 정한 바 없음에도 일반채권의 소멸시효에 관 한 규정을 명시적인 근거 없이 단축시키는 결과가 된다. 다) 환수처분은 관련 법령에 따라 지급받을 수 없는 급여를 지급받았기 때문에 그에 상당하는 금액을 반환하도록 하는 것이다. 이는 업무정지처분의 경우 노인장기요양보험법령에 따라 '조사대상기 간'을 기준으로 하여 '월평균 부당금액'과 '부당금액의 비율'을 산정하고 그에 따라 구체적인 제재 (업무정지) 기간을 산출하는 것과 비교할 때, 처분의 의미나 조사대상기간의 의미 등에 상당한 차이가 있다. 장기요양기관에 대한 조사대상기간은 업무정지처분의 기간 산정에 직접적인 영향을 미치 고, 원고가 주장하는 '장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침'(갑 제9호증)은 이러한 점을 고려하여 현지조사의 조사대상기간 선정시 '최근 지급된 장기요양급여 제공분을 기준으로 최대 3년 범위 내에서 발생 시점까지 소급하여 조사할 수 있다'는 등으로 전국에 걸쳐 반복적·통일적으로 시행될 행정지침을 예정하고 있다. 해당 지침은 '조사대상기간'의 산정기준을 제시할 뿐 피고가 해당 조사를 바탕으로 환수를 실시할 때 환수대상으로 삼을 수 있는 기간을 제한하고 있지 않고, 위와 같은 차이를 고려할 때 해당 지침의 기준을 환수처분에 곧바로 적용하여 환수대상기간에 동일한 제한을 가하는 것도 타당하지 않다. 라) 이 사건 처분 중 현지조사시의 조사대상기간 외의 기간을 환수대상으로 삼은 요양보호사 I과 관련된 7,884,460원의 환수 부분 또한 절차적 위법을 인정할 수 없다. 마. 처분 근거 법령 등의 위법성 여부 1) 관련 규정의 내용 가) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 "장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다."라 규정하고, 제23조 제3항은 "장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."라고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노 인복지시설의 시설 및 인력 요건에 관하여 '노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력'이 라고 규정하고 있는데, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제665호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다) [별표 9]는 주·야간 보호를 제공하는 장기요양기관의 인력배치기준에 대하여 사회복지사 1명 이상, 요양보호사는 이용사 7명 당 1명 이상, 조리원은 1 등의 인력기준을 준수하여 - 1 0 - 야 한다고 규정하고 있다. 2) 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 "재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."라고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 「장기요양급여 제공 기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(조사대상기간에는 보건복지부고시 제2016-121호, 171호, 242호 등이 적용되나, 이하 규정 내용의 변경을 명시할 필요가 없는 한 '이 사건 고시'라고 만 한다)는 장기요양급여의 세부적인 산정기준을 정하고 있고, 이 사건 처분사유와 관련하여 장기요양급여 제공에 요구되는 인력배치기준과 위반시의 급여비용 감액비율 등을 규정하고 있다. 주·야 간보호기관의 인력 추가배치가산과 관련하여 이 사건 고시 제55조는 제48조의 인력 배치기준을 초 과하여 가산직종(요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종을 추가로 배치할 경우 급여비용을 가산하도록 정하고, 제56조에서 구체적인 추가배치한 종사자의 직종과 입소자 수 의 규모에 따라 인력추가배치가산 금액에 대해 규정하고 있다. 3) 인력배치기준을 충족하는 '근무인원 1인'으로 계산하기 위한 기준에 관한 이 사건 고시 제49조, 제51조의 내용은 다음과 같다. ① 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근 무하여야 한다. ② 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간으로 한다. ③ 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다. 4) 위 규정의 위임에 따라 국민건강보험공단 이사장은 이 사건 공고를 통해 어떠한 경우를 월 기준근무시간으로 포함할지 여부에 관한 구체적인 기준을 정하고 있는데, 구 세부사항은 다음과 같이 규정하고 있었다. ① 근로기준법 제60조 제1항에서 제5항에 의한 연차유급휴가, 근로기준법 제74조에 의한 출산전후 휴가 또는 유산·사산휴가 중 유급으로 하는 최초 60일, 본인의 결혼 등 유급인 경조사의 해당 기간, - 1 1 - 직원의 질병 또는 부상으로 의료기관에 입원하여 유급병가인 경우 연간 7일 이내에서 1일 최대 8시간까지 인정한다(제12조 제1항 제1호). ② 근로기준법 제75조에 의한 수유시간, 제74조 제7항에 의한 임산부근로단축시간, 제10조에 의 한 공민권 등의 행사, 모자보건법 제10조에 의한 임산부의 건강진단의 경우 1일 2시간에서 8시간까 지 인정한다(제12조 제1항 제2호). ③ 자격증소지자에 대한 보수교육 등 근로시간 중에 참여한 교육 및 출장에 해당하는 경우 1일 8시간에서 실제 소요된 시간을 근무시간으로 인정한다(제12조 제1항 제3호). 5) 한편 구 세부사항이 2018. 5. 23. 제2018-1호로 개정되면서, 제12조 제1항 제1호 (라)목은 '직원의 질병 또는 부상으로 인한 병가를 연간 30일 이내'에서 인정하는 내용으로 완화되어 개정되 었다. 공고 제2018-1호의 시행일은 2018. 6. 1.부터이고 별도의 경과 규정은 없다. 2) 판단 가) 이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙이 보건복지부장관에게 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 고시하도록 권한을 부여함에 따라 보건복지부장관이 정한 것이고, 피고의 이사장은 이 사건 고시의 위임에 따라 이 사건 공고를 통해 더욱 세부적인 기준을 정하고 있다. 이 사건 고시는 각 상위의 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 지니고, 이 사건 공고는 각 상위 법령 및 이 사건 고시의 취지를 해석하는 구체적인 기준으로서 법원이 충분히 존중하여야 한다. 장기요양급여비용은 한정된 재원으로 집행되어 유효·적절한 지급을 확보할 필요성이 있고, 인력 배치기준은 장기요양기관을 이용하는 수급자가 최적의 급여를 제공받을 수 있도록 장기요양기관의 질을 담보하는 하나의 기준이다. 보험재정에 관한 사실관계는 수시로 변화할 것이 예상되므로 보험재정 상황에 따라 매년 적정한 장기요양급여의 기준과 비용이 다르게 산정될 가 능성 또한 예정되어 있다고 보아야 한다. 피고는 장기요양보험 사업의 보험자로서(구 노인장기요양보험법 제7조 제2항) 사회·경제적 제반 여건에 탄력적으로 대응하여 구체적인 급여비용 기준을 정하고 있으므로, 이러한 위임 취지와 인력 배치기준의 의미 등을 고려할 때, 월 기준근무시간을 정하고 해당 기준근무시간을 충족하였는지 여부에 따라 급여비용 산정의 전제가 되는 '근무인원'을 산정하고, 근무인원이 인력배치기준을 충족하는지 여부에 따라 가산·감산을 적용하는 이 사건 고시 및 - 1 2 - 이 사건 공고의 각 관련 규정(이하 원고가 주장하는 근무인원과 관련된 해당 규정을 '이 사건 규정'이라 한다)은 모두 상위 법령의 위임범위 내에 있고 법률에 저촉되지 않는다. 나) 이 사건 규정은 '근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유'를 정하고 있고 그 내용이 근로기준법과 동일하게 규정되어 있는 것은 아니다. 앞서 보았듯이 노인장기요양보험법령은 장기요양급여비용을 청구하기 위한 조건으로 인력배치기준의 준수를 규정하여 이 사건 규정에 따른 기준근무시간이 인정되지 않으면 인력배치기준을 충족하는 '근무인원'으로 산정되지 않고, 구체적인 단체협약 등의 내용에 따라 근로자에게는 근무일로 인정되는 날이지만 노인장기요양보험법령상 '근무인원'이 되기 위한 기준근무일수에는 해당하지 않는 경우도 발생할 수 있다. 이 사건 규정은 장기요양기관의 운영자가 원하는 운영방식대로 장기요양기관을 운 영할 직업의 자유 및 영업의 자유를 제한하고 있다. 그러나 장기요양보험제도는 고령이나 노인성 질병 등으로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여를 제공하고 그 가족의 부담을 덜어주기 위 하여 마련된 사회보험제도이다. 장기요양보험은 보험가입자의 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하여 운영되고(제8조, 제58조), 장기요양급여비용의 가산·감산규정은 수급자에게 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 장기요양기관의 서비스 향상을 유도하기 위한 것으로서, 근로기준법 및 남녀고용평등법에서 정한 임금지급 및 유급휴가 등에 관한 규정과는 그 제도의 취지를 달리한다. 특히 장기요양급여 비용은 사용자가 근로자에게 지급하는 임금과는 그 성격을 전혀 달리 하므로, 근로기준법에 따른 근로자와 사용자 관계와 장기요양기관 개설자와 보험자(피고)에 대한 관계를 동일선상에서 비교할 수는 없다. 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하고 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 따라서 국가 및 지방자치단체가 급여 제공의 투명성과 공공성을 담보하기 위하여 이 사건 고시를 통해 급여제공 형태를 관리·감독할 필요가 크고, 장기요양급여비용을 결정하는 데에 있어서도 급여제공에 투입 된 인적·물적 설비 등이 고려되어야 한다. 노인장기요양보험법령이 장기요양급여제공에 있어 시설 및 인력배치기준의 준수를 요구하고, 인력배치기준 위반을 감액 또는 가산금 제외 대상으로 규정하 - 1 3 - 는 것은 장기요양기관의 운영자가 요양급여를 실행하는 인력을 충분히 확보하고 관련 규정을 준수 할 강한 유인을 제공하여 위와 같은 목적을 달성하는 데 효과적으로 기여하므로 이 사건 규정의 목적의 정당성과 수단의 적합성을 인정할 수 있다. 또한 인력 배치기준을 엄격하게 규정하여 월 기준 근무시간 이상으로 근무하는 종사자들을 확보함으로써 수급자에게 양질의 장기요양급여를 제공할 필요성이 있고 이 사건 공고에서 정한 월 법정 근무시간은 근로기준법상 표준근로시간을 기준으로 하고 있다. 법규명령적 효력을 지니는 이 사건 고시와 달리 이 사건 공고는 법원이 존중하여야 할 하나의 기준이므로 구체적으로 구 세부사항의 근무인원을 해석하고, 병가 여부를 판단하는 과정에서 근로기준법 등의 관련 규정 취지가 상당 부분 반영될 수 있다. 이러한 점을 고려할 때 침해의 최 소성 및 법익의 균형성 역시 인정된다. 따라서 이 사건 규정이 근로기준법과 배치되거나 강행규정에 위반된다고 보기 어렵고, 원고의 장기요양기관 영업의 자유 등을 과잉금지의 원칙을 위반하여 침해하여 위법하다고 볼 수도 없다. 다) 원고는 이 사건 규정으로 인하여 근로자의 건강권, 행복추구권 등이 제한되고 근로기준법에 배 치된다는 취지의 주장도 한다. 그러나 앞서 보았듯이 이 사건 규정은 장기요양기관이 사회보험으로 서의 급여비용 및 가산금을 지급받기 위해 충족시켜야 하는 인력기준을 정하는 것으로서, 근로자와 사용자가 근로관계를 형성하는 데에 있어 기준을 제시하는 근로기준법과는 작용국면이 다르다. 라) 처분의 근거 법령 등의 위법성에 관한 원고의 주장은 모두 받아들이지 않는다. 바. 처분사유의 존부 1) 관련 법리 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 장기요양기관이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'에는 '그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 정하고 있다. 이 때 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제 출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 2) 사회복지사 D 관련 - 1 4 - 가) 원고가 사회복지사 D에게 통원치료를 이유로 휴가를 부여하고, 2017. 2. 13.부터 2017. 2. 20.까지 위 기간을 '연차유급휴가'로 등록한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 위 기간에 적용되는 세부사항 공고 제2016-347호는 제12조 제1항 제1호 (라)목에서 직원의 질병 또는 부상으로 의료기관에 입원하여 유급병가인 경우 연간 7일 이내로 1일 최대 8시간을 직원의 근무시간으로 인정 한다고 규정하고 있었다. 나) 장기요양급여비용 청구권의 기준을 설정하는 데에는 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관에게 상대적으로 광범위한 재량이 있는 것으로 봄이 타당하고(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 취지 참조), 부당청구에 해당하는지 여부는 해당 장기요양급여비용이 '발생한 시점'을 기준으로 관계 법령의 내용에 비추어 판단하여야 한다. 구 세부사항 이 개정되어 2018. 6. 1.부터 시행되는 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 (라)목은 '직원의 질병 또는 부상으로 인한 병가'를 다소 완화하게 되었으나 앞서 본 노인장기요양보험법의 입법 취지, 개정 세부사항 부칙은 2018. 6. 1.부터 적용한다는 내용을 정할 뿐 근무시간 관련 규정의 적용에 대하여 별다른 경과조치를 두고 있지 않은 점 등을 고려하면, 근무시간에 포함되는 병가의 범위가 확 대된 것은 노인장기요양기관의 수요가 급격히 확대되고 그에 따른 적정인력 수급의 필요성이 커지는 등 사회·경제적 여건이 변화함에 따라 종전에 형성한 인력배치기준을 합리적으로 조정한 정책적 결과로 해석함이 타당하고, 구 세부사항에 따른 병가 산입의 엄격한 운용이 부당하다는 반성적 고 려에서 비롯되었다고 보이지 않는다. 따라서 D과 관련하여서는 구 세부사항 제12조 제1항 제1호 (라)목이 적용되고, 개정 세부사항 제12조 제1항 제1호 (라)목이 적용되거나, 개정 세부사항과 같 이 병가요건을 완화한 취지를 반영하여 해석하여야 한다는 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다. 다) 한편 장기요양기관의 대표자 또한 종사자와 근로계약을 체결하였다면 근로기준법을 준수하여 근로관계를 형성할 의무를 부담할 것이다. 그러나 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여비용은, 법령이 정한 인력배치기준에 상응하여 양적·질적으로 예정된 수준 이상의 장기요양급여의 제공 이 실제로 이루어짐을 전제로 하고 있다. 근로자가 연차 유급휴가를 사용하였거나, 원고가 소속 근로자(종사자)를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하였다면 그 종사자는 실제로 근무하지 않은 근무인원이므로, 실질적인 장기요양급여 제공의 측면에서는 급여의 양적·질적 하락이 발생하게 된 다. 인력배치기준의 준수를 전제로 하는 장기요양급여비용의 지급 취지를 고려할 때, 이처럼 실제 - 1 5 - 근무가 발생하지 않은 경우에도 예외적으로 근무시간, 근무인원으로 인정하는 것은(이하 '인정 근무시간') 엄격하게 해석하여야 하고, 관련 규정을 해석하는 데에 있어서도 최대한 문언의 취지에 부 합하게 해석함이 타당하다. 구 세부사항은 질병 또는 부상으로 인한 인정 근무시간의 요건으로서 의료기관에 '입원'하여 유급병가인 경우로 규정하고 있으므로, D의 통원치료 기간을 인정 근무시간으로 보기 위해서는, 가사 입원 여부의 형식만을 기준으로 할 것은 아니라고 하더라도, 적어도 문제된 기간 전부가 의료기관에 입원하여 치료받아야 하는 정도의 질병 또는 부상으로 인한 기간으로 서, 근로기준법에 따라 부여된 휴가임이 인정되어야 한다. 또한 구 세부사항 하에서 일응의 기준은 '입원'인 이상, 실질적으로 입원에 상응하는 질병을 앓아 해당 조항을 충족하고 있다는 등의 주장은, 예외적 사정에 대한 주장으로서 원고에게 증명책임이 있다고 봄이 타당하다. 라) 위와 같은 내용을 바탕으로 보건대, 앞서 인정한 사실과 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 입원은 환자의 질병에 대한 저항력이 매우 낮거나 투여되는 약물이 가져오는 부작용 혹은 부 수효과와 관련하여 의료진의 지속적인 관찰이 필요한 경우, 약물투여 처치 등이 계속적으로 이루어 질 필요가 있거나 환자의 상태가 통원을 감당할 수 없는 상태에 있는 경우나 감염의 위험이 있는 경우 등에 환자가 병원 내에 체류하면서 치료를 받는 것으로서 그 필요성은 의료인이 판단하게 될 것인데, D은 통원치료를 받았고, D의 질병과 관련하여 함께 근무한 종사자들이 'D이 대상포진으로 극심한 통증을 겪었고 휴가 이후에도 고통스러워했다'는 확인서를 제출한 외에 의료인이 D의 상병 이나 입원 필요성 등을 판단한 자료가 없는 점, 이 사건 현지조사 당시에도 조사자들이 D에 대해 통화를 시도하였으나 착신정지로 통화가 이루어지지 못한 점 등을 종합할 때, D이 위 요건을 충족하고 있었다고 보기 부족하다. 마) D을 인력 배치기준 위반, 인력추가배치 가산기준 위반으로 본 이 부분 처분사유는 인정된다. 원고의 해당 주장은 이유 없다. 3) 사회복지사 H 관련 가) 남녀고용평등법 제22조의2 제2항은 "사업주는 근로자가 가족(조부모 또는 손자녀의 경우 근로자 본인 외에도 직계비속 또는 직계존속이 있는 등 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 질병, 사고, 노령 또는 자녀의 양육으로 인하여 긴급하게 그 가족을 돌보기 위한 휴가(이하 "가족돌봄휴가"라 한다)를 신청하는 경우 이를 허용하여야 한다. 다만, 근로자가 청구한 시기에 가족돌봄휴가 - 1 6 - 를 주는 것이 정상적인 사업운영에 중대한 지장을 초래하는 경우에는 근로자와 협의하여 그 시기를 변경할 수 있다."고 규정하고 있다(이하 '이 사건 조항'), 이 사건 조항은 2019. 8. 27. 남녀고용평등법이 법률 제16558호로 개정되면서 근로자가 가족의 질병, 자녀의 양육 등으로 인하여 긴급하게 그 가족을 돌보기 위하여 필요한 경우 연간 10일의 범위에서 휴가를 사용할 수 있도록 하는 제도의 근거를 마련하기 위해 신설된 조항이다. 이 사건 조항은 부칙<제16558호, 2019. 8. 27.> 제1조 단서에 의하여 2020. 1. 1.부터 시행되므로, 사회복지사 H 관련 청구가 문제된 2018. 12. 및 2019. 1. 이후에 효력이 발생하였다. 앞서 보았듯이 노인장기요양보험법상 부당청구에 해당하는지 여부는 해당 장기요양급여비용이 '발생한 시점'을 기준으로 판단하여야 하고, 장기요양급여비용 기준 설정에 관한 광범위한 재량권, 장기요양급여비용 청구와 관련된 근무기준은 보험 재원과 사회· 경제적 변화를 반영하여 변경되는 것인 점 등을 고려할 때 다른 법령에서 근로자를 배려하는 규정 이 신설되었다고 하여 부당청구 여부를 판단하면서 가족돌봄휴가에 관한 이 사건 조항의 취지를 소급하여 반영하는 해석이 필요한 것도 아니다. 나) 급여비용은 대상 월의 근무인원과 인력 배치기준 충족여부를 기초로 하고, 이는 앞서 보았듯이 지급대상기간 인력배치기준에 따른 양적·질적 서비스가 제공되었는지를 전제로 하고 있다. 현행 규정은 월 단위로 기준 충족여부를 평가하고 있고 수급자의 수 또한 계속하여 변동되므로, 기준 근무시간 및 인력 배치기준 충족 여부 역시 급여비용 청구가 이루어진 대상 월별로 판단되어야 한다. 따라서 '종사자가 계속 근무함에 따라 연차휴가도 계속 생성될 것이므로 장래의 연차휴가를 미리 사용 한 것에 불과하다'거나 '결과적으로 연 단위 또는 종사자의 근무기간 단위로 평가하였을 때 총 사용 한 연차휴가와 근무일수에는 차이가 없다'는 취지의 원고의 주장 또한 받아들일 수 없다. 4) 요양보호사 F 관련 이 사건 고시 제49조는 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위해 근무인원 1인당 월 기준 근무시간을 정하고 있고, 요양보호사 F의 근무내역이 문제된 2016. 8. 의 월 기준 근무시간은 176 시간이었 다. 앞서 인정한 사실관계에 의하면 요양보호사 F는 2016. 8. 3.에는 출근하지 않았고 2016. 8. 6.(토요일) 출근하여 요양보호사 업무를 수행하였다. 피고는 F의 2016. 8. 6.자 근무는 '실근무 8 시간'으로 인정하고, 2016. 8. 3.자 근무는 '연차'를 이유로 실근무는 0시간이지만 인정 근로시간을 8시간으로 보았다가, F가 2016. 7. 21. 입사하여 2016. 8. 3. 에는 아직 1개월 동안 개근한 상 - 1 7 - 태가 아니어서 근로기준법상 연차 유급휴가가 발생하지 않았다는 이유로 2016. 8. 3.자 인정 근무시간을 '0시간'으로 인정하였다. 이처럼 피고는 이미 2016. 8. 6.자 근무는 반영하였고, 다만 F가 2016년 8월에 21일만 근무하고 다른 종사자들과 달리 연차휴가 등으로 인정되는 근무시간이 없어서, F의 월 근무시간은 기준 근무시간에 미달하는 168시간으로 평가된 것이다. 원고 또한 사전통지 에 대해 의견을 제출할 무렵에는 인정근무시간 1일(8시간)을 다투면서, 'F가 2016. 8. 3. 연차휴가를 쓴 것이 아니라 (입사 후 1개월이 지나 근로기준법상 연차휴가 1일이 발생하는) 2016. 8. 31. 에 연차휴가를 쓴 것인데 2016. 8. 3.으로 기재된 것이다'라는 취지로 주장한 것으로 보인다. 이처럼 F의 2016. 8. 6.자 근무를 반영하였을 때 월 기준 근무시간에 미달하고 있으므로, 이 부분 처분사유도 인정된다. 사. 소결론 이 사건 처분에 원고가 주장하는 절차적 위법을 인정할 수 없고, 처분의 근거 법령 등이 위법하다고 볼 수 없으며, 종사자들이 이 사건 규정 등을 위반하여 인력배치기준, 인력 추가배치 가산기준을 충 족하지 못하고 있음에도 해당 급여비용을 지급받은 것은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따른 징수사유에 해당한다. 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이상훈(재판장) 이강호 김효진

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