업무정지처분취소

청주지방법원 2021. 5. 20. 선고 2019구합5187 판결 [업무정지처분취소] 청주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2019구합5187 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 음성군수 변론종결 2021. 3. 11. 판결선고 2021. 5. 20.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2019. 1. 9. 원고에게 한 업무정지 10일(B요양원) 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 충북 음성군 C에서 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 정한 '재가급여(방문요양, 방문목욕, 주·야간보호)'를 제공하는 재가장기요양기관인 'D센터(이하 '이 사건 센터'라 한다)'와 같은 법이 정한 '시설급여'를 제공하는 정원 9명의 노인요양공동생활가정인 'B요양원(이하 '이 사건 요양원'이 라 한다)'을 각 설치·운영하고 있다. 나. 피고와 국민건강보험공단은 2018. 4. 9.부터 2018. 4. 13.까지 조사대상 기간을 2015. 3.부터 2018. 2.까지로 정하여 이 사건 센터와 요양원에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 기초로 2019. 1. 9. 원고에게, 원고가 이 사건 요양원과 관련하여 아래와 같이 거짓으로 장기요양급여비용 9,340,180원을 청구하여 지급받았다는 이유로 업무정지 10일 처분(이하 '이 사건 처분'이 라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증 및 을 제1, 5, 8, 14호증(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 요양보호사 E은 2018년 1월에 4일의 휴가를 사용하였고, 이는 근로기준법에 의하여 인정되는 2018년 연차휴가 1 5일 중 일부를 미리 사용한 것으로서, 이와 같은 연차 사용도 적법하다. 따라서 위 4일은 E의 2018년 1월 실제 근무시간에 포함되어야 하고, 이 경우 월 기준 근무시간을 충족하게 된다(이 사건 제1 처분사유 관련). 2) 이 사건 센터의 주간보호 수급자인 F 등 8명이 이 사건 요양원에서 숙박한 사실이 없다. 이 사건 요양원의 요양보호 사였던 N의 업무일지만으로는 그와 같이 숙박한 사실을 인정하기에 부족하다(이 사건 제2, 3, 4 처분사유 관련). 3) 따라서 이 사건 각 처분사유는 대부분 인정되지 않는다. 나아가, 설령 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 원고가 부당청구한 금액이 크지 않고 그 전액을 국민건강보험공단에 이미 변제한 점, 원고는 이 사건 처분사유로 인한 형사사건에서 '원고가 수급자들을 이 사건 요양원에 숙박하게 한 것은 개인적 이익을 향유하기 위한 것이 아니라 수급자들을 보호하기 위한 것이었다'는 등의 이유로 혐의없음 처분을 받은 점, 이 사건 처분이 유지되면 이 사건 요양원에 입소한 수급자들을 전원 조치하여야 하는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 지나치게 가혹하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 처분사유의 존부에 관한 판단 1) 이 사건 제1 처분사유 관련 주장에 대한 판단 가) 관련 규정 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제63 9호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관 한 고시(보건복지부 고시 제2018-6호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)는 장기요양기관 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 인력배치기준의 전제가 되는 월 기준 근무시간(제49조)에 관하여 규정하면서, '구 근로기준법(2017. 11. 28. 법률 제15108호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 국민건강보험공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다'고 규정하고(제51조 제4항), 인력배치기준을 위 반하여 운영한 경우 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 감액 하여 산정하도록 규정하고 있다(제66조 제1항). 이에 따라 국민건강보험공단 이사장은 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(공고 제2018-13호)'을 통해, 인력배치기준 위반 여부를 판단하는 기준에 관하여 '직원의 월 기준 근무시간에는, 구 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가의 경우 1일 최대 8시간을 포함한다(제12조 제1항 제1호 가목)'고 공고하였다. 이 사건 고시는 법령의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 행정규칙이므로 구 노인장기요양보 험법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 취지 참조). 따라서 장기요양기관은 이 사건 고시에 따른 월 기준 근무시간 및 인력배치기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하여야 하므로 장기요양기관의 신고인력은 신고된 기간에 월 기준 근무시간 이상 실제로 근무하였어야 하고, 휴가는 구 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가 등에 해당하여야 근무시간으로 인정될 수 있다. 나) 인정사실 아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제10, 12, 13호증 및 을 제15, 16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정된다. (1) 요양보호사 E은 2017. 10. 12. 이 사건 요양원에 취직하였다가 2017. 11. 1. 퇴직하였고, 2017. 12. 14. 다시 이 사건 요양원에 취직하여 2018년 내내 이 사건 요양원에서 계속 근무하였다. (2) E은 2018년 1월 중 7일, 8일, 10일, 11일 총 4일간 휴가를 사용하였다. 원고는 위 각 날짜에 E이 8시간씩 총 32 시간을 근무한 것으로 하여 E의 2018년 1월 실제 근무시간을 176.3시간으로 산정하였고, 이를 근거로 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 청구하였다. 다) 구체적 판단 구 근로기준법 제60조 제2항은 '사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다'고 규정하고 있는데, E은 휴가를 사용한 2018. 1.의 위 각 날짜를 기준으로 할 때 이 사건 요양원에서 개근한 기간이 1개월 미만이었기 때문에 구 근로기준법상 허용된 연차 유급휴가가 없었으므로, 위 휴가가 구 근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 의한 연차 유급휴가에 해당한다고 할 수 없다. 설령, 원고가 위 휴가를 E이 이 사건 요양원에서 계속 근무하면서 발생할 장래의 연차휴가를 미리 사용하는 것으로 인정한 것으로서 구 근로기준법이 보장 하는 것보다 근로자에게 유리한 것이므로 그 자체가 위법하지는 않다고 하더라도, ① 앞서 본 구 노인장기요양보험법 령의 관계 규정들의 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 하고 한정된 재원으로 장기요양 급여비용의 유효·적절한 집행을 확보하려는 데에 있는 점, ② 근로자가 연차 유급휴가를 미리 사용하는 경우 추후 근로자의 개근 여부에 따라 해당 유급휴가가 구 근로기준법에 따른 유급휴가에 충당되는지 여부가 결정되는바, 미리 사용한 연차 유급휴가를 장기요양급여비용 청구 당시 월 근무시간에 포함한 다면 사후에 근로자가 개근하지 아니하여 구 근로기준법에 따른 유급휴가 요건을 충족하지 못하였을 경우 소급하여 장기요양급여비용 청구의 적법성을 달리 판단하여야 하는 불합리한 결과를 초래하는 점 등을 고려하면, E이 사용한 위 휴가가 이 사건 고시에서 규정한 구 근로기준법상 연차 유급휴가로서 실제 근무시간에 포함된다고 볼 수는 없다. 이와 다른 전제에서 이 사건 처분사유를 다투는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 제2, 3, 4 처분사유 관련 주장에 대한 판단 가) 인정사실 아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 을 제9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정된다. (1) 이 사건 요양원에서 2014. 5.부터 2016. 12. 31.까지 요양보호사로 근무한 N가 이 사건 현지조사 중인 2018. 4. 10. 작성한 사실확인서는 '24시간을 연속으로 근무하다가 주간과 야간을 교대로 근무하기도 하였다, 근무하면서 작성 한 업무일지는 사실 그대로 작성하였다'는 등의 내용이다. (2) N가 이 사건 요양원에서 근무하며 작성한 업무일지에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다. 나) 구체적 판단 (1) N가 작성한 위 사실확인서 및 업무일지의 각 기재 내용에 의하면, 원고가 이 사건 처분사유 기재와 같이 이 사건 센터의 주간보호 수급자인 F 등을 이 사건 요양원에 숙박하게 함으로써 각 해당 일자에 숙박한 인원만큼 이 사건 요양원의 정원이 초과된 사실이 인정된다. 원고는 위 업무일지에 기재된 내용 중 일부가 특히 해당 수급자의 숙박 여부를 확 인 후 기재한 것으로 보기 어렵다고 주장하나, 위 업무일지의 다음과 같은 해석상 원고의 주장은 받아들이기 어렵다. (가) 2015. 5. 21.자 업무일지의 기재는 N가 수급자들의 취침 준비를 마친 후 주간보호 서비스를 받는 수급자 F이 집 에 가지 못하고 이 사건 요양원에서 숙박하였음을 기재한 내용이다. (나) N는 2015. 10. 18. 08:30에 출근하여 다음 날 08:30에 퇴근하였고, 해당일의 업무일지 기재는 위와 같이 24시 간 근무를 하는 과정에서 수급자 H이 처음보다는 숙면을 잘 취하고 적응 중임을 확인하였다는 의미이다. (다) N는 2015. 12. 5. 08:30에 출근하여 다음 날 08:30에 퇴근하였는데, 해당일의 업무일지 기재는 수급자들이 2 015. 12. 5. 밤에 취침하지 않고 과자를 나누어 먹는 등의 행동을 하는 중에 수급자 H, I의 행동을 관찰한 내용이다. (라) N는 2016. 6. 6. 17:40에 출근하여 다음 날 07:40에 퇴근하였는데, 해당 일의 업무일지 기재는 그와 같이 야간 근무를 하면서 수급자 H에 대하여 요양보호 서비스를 제공한 내용을 기재한 것이다. (2) 따라서 위 숙박 사실이 인정되지 않음을 전제로 이 사건 처분사유를 다투는 원고의 주장도 이유 없다. 라. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단 1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유로 된 위반행위의 내 용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준 이 부령의 형식으로 규정되어 있다면 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하 다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남 용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 2) 갑 제4호증, 을 제9, 10, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 원고가 이 사건 처분사유와 같이 부당청구한 급여비용은 조사대상기간인 2015. 3.부터 2018. 2.까지 사이에 총 9,343,180원으로서, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 별표 2에서 정한 산정방법에 의하면 원고의 월평 균 부당금액은 259,533원, 부당청구액의 비율은 1.98%이고, 이를 기초로 10일의 업무정지 처분을 한 것은 위 시행규칙 별표 2에서 정한 처분기준에 부합한다. 나) 위 별표 2의 1. 라. 본문에서는 업무정지처분의 감경사유를 규정하고 있고, 다만 위 조항 단서의 1)에 의하면 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 처분 기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 관련 법령의 문언, 체계, 입법취지에 더하여, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 받은 경우'라 함은 장기요양기관이 장기요양급여를 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함하는 것인 점(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조) 등을 종합해 보면, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 소정의 '거짓으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'라 함은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계가 존재하지 않음에도 불구하고 관련 서류를 거짓 작성하는 등의 방법으로 급여비용을 청구하는 경우로, 같은 호 소정의 '그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우'라 함은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계 는 존재하더라도 그것이 관계법령을 위반하거나 실질적으로 타당성을 결여하여 급여비용의 지급이 부적당함에도 불구하고 급여비용을 청구하는 경우로 각 해석될 수 있다. 이 사건 처분사유가 된 원고의 행위는 감액 사유가 있거나 가산 사유가 배제됨에 따라 청구할 수 없는 시설급여비용까지 청구한 것으로서, 이는 '거짓으로' 시설급여비용을 청구한 경우에 해당한다. 따라서 원고에 대하여 위 별표 2의 1. 라.에 따른 업무정지처분의 감경을 하는 것은 불가능하다. 다) 나아가, 원고는 3년간 수십 회에 걸쳐 이 사건 요양원의 정원이 초과되었음에도 계속적·반복적으로 장기요양급여비용을 거짓 청구하여 지급받아 온 점, 이 사건 요양원은 2015년에도 장기요양급여비용 부당청구로 경고 등의 행정처분을 받은 전력이 있는 점, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원에 있는 수급자들의 불편이 예상되기는 하나 거짓으로 장기요양급여비용을 수령한 요양기관에 대한 제재의 실효성을 확보할 공익상 필요가 작다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 실질적으로도 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다. 판사 김성수(재판장) 조정민 장지웅

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - 3 인력추가배치 가산기준 위반(부당금액 2,305,770원, 이하 ‘이 사건 제3 처분사유’) - 1 5 -