업무정지등처분취소

부산고등법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2020누23162 업무정지등처분취소 원고,항소인 A 소송대리인 변호사 이지훈 피고,피항소인 부산광역시 남구청장 제1심판결 부산지방법원 2020. 10. 16. 선고 2020구합20874 판결 변론종결 2021. 5. 12. 판결선고 2021. 6. 16.

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 피고가 2020. 2. 14. 원고에 대하여 한 업무정지 105일 처분을 취소한다. 3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 부산 남구 B에서 노인요양시설인 C재가복지센터(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 장기요양기관으로 지정받아 운영하고 있다. 나. 피고는 국민건강보험공단의 의뢰에 따라 2017. 6. 12.부터 2017. 6. 15.까지 이 사건 요양기관에 대하여 2015. 6.부터 2017. 4.까지의 장기요양급여제공내역에 관한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라고 한다)를 실시하고, 원고가 급여제공 없이 또는 급여제공 이상으로 장기요양급여비용을 청구한 사실을 확인하였다. 이에 피고는 원고의 위 행위가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우에 해당한다고 보아 2017. 9. 5. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2018. 3. 27. 법률 제15537호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 (2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 [별표 2]에 따라 81일의 업무정지 처분(이하 ‘이 사건 종전 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 한편 국민건강보험공단은 2017. 8. 7. 원고에게 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 요양급여비용 27,895,910원을 환수하는 처분을 하였고, 이에 원고가 국민건강보험공단을 상대로 장기요양급여비용 환수결정 통보처분 취소의 소를 제기하였는데, 제1심 법원은 2018. 9. 20. 위 요양급여비용 27,895,910원 중 485,017원은 부당청구임을 인정할 증거가 없다는 이유로 위 환수처분 중 485,017원 부분을 취소하고 나머지 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(부산지방법원 2017구합22726 호), 항소심 법원은 2019. 6. 19. 위 요양급여비용 중 본인부담금에 해당하는 4,098,640원 부분은 국민건강보험공단이 환수할 수 있는 금액에 포함되지 않는다는 이유로 위 환수처분 중 4,098,640원 부분을 추가로 취소하는 판결을 선고하였으며(부산고등법원 2018누 23435호), 위 판결은 2019. 11. 4. 상고가 기각됨으로써 그대로 확정되었다. 라. 원고는 이 사건 종전 처분에 불복하여 피고를 상대로 업무정지처분 취소청구의 소를 제기하였고, 2019. 9. 27. 이 사건 종전 처분을 취소하는 판결을 선고받았으며(부산고등법원 2018누 24124호), 위 판결은 2020. 1. 30. 상고가 기각됨으로써 그대로 확정되었다. 마. 피고는 위 부산고등법원 2018누24124호 판결에 대한 상고심이 계속 중이던 2019. 12. 2. 이 사건 종전 처분을 직권으로 취소한 후, 위 부산고등법원 2018누23435호 판결로 확정된 부당청구 급여비용에 대하여는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호에 따라 업무정지기간을 75일로, 본인부담금 면제 부분에 대하여는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호에 따라 업무정지기간을 30일로 각 정하여 2020. 2. 14. 원고에게 합계 105일(2020. 3. 16. ~ 2020. 6. 28.)의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 7, 8호증, 을 제1, 2, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차상 하자 피고는 이 사건 처분서에 이 사건 처분의 원인, 위반내용으로 ’노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위’와 ‘노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용 청구’만을 적시하였고, 특히 이 사건 처분 중 본인부담금 면제·감경 행위는 이 사건 종전 처분에서 위반행위로 적시되지 않았던 새로운 내용인데 이 사건 처분서에 위반행위의 구체적 내용을 적시하지 아니하였으므로, 이 사건 처분 중 본인부담금 면제· 감경 행위 부분에 대하여는 행정절차법 제23조에 따른 이유제시의무를 위반한 절차상 하자가 있다. 2) 내용상 하자 원고는 수급자들에게 본인부담금을 면제·감경해 준 사실이 없으므로 이 사건 처분은 처분사유가 존 재하지 않고, 비례의 원칙을 위반하고 재량권을 불행사 하는 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으 므로 취소되어야 한다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차상 하자 주장에 대한 판단 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도 록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이 유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시 되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조). 살피건대, 앞서 본 인정사실과 갑 제1, 2, 11호증, 을 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거규정을 명시적으로 기재한 점, ② 이 사건 종전 처분과 관련한 소송에서 수급자 D, E, F, G의 본인부담금 부분 등과 관련한 사유로 종전 처분이 취소되었고 그에 따라 이 사건 처분이 다시 이루어졌으므 로, 이 사건 처분 당시 원고도 이 사건 처분의 사유를 충분히 파악할 수 있었을 것으로 보이는 점, ③ 원고는 실제로 청문절차를 통해 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 의견을 제출하였던 점 등을 종 합하면, 이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항에서 정한 이유 제시의무를 위반하여 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 처분사유의 부존재 주장에 대한 판단 살피건대, 갑 제8 내지 10, 12, 13, 15 내지 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로 원고가 영리를 목적으로 수급자가 부담할 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 하였다고 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 처분사유 중 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호의 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위와 관련한 처분사유는 인정할 수 없다. (가) 종전에 원고가 국민건강보험공단을 상대로 제기한 장기요양급여비용 환수결정 통보처분 취소 소송의 항소심(부산고등법원 2018누23435호)에서는, 장기요양급여의 수급자가 장기요양기관으 로부터 급여를 수급하는 경우 급여비용은 수급자 본인이 부담하는 본인부담금과 국민건강보험공단 이 부담하는 공단부담금으로 구분되고, 국민건강보험공단이 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 에 의하여 환수할 수 있는 금액은 장기요양기관이 국민건강보험공단에게 청구하여 지급받은 공단부담금에 한정되고 수급자가 장기요양기관에 직접 지급한 본인부담금은 징수의 대상이 아니라고 할 것이며, 다만 예외적으로 장기요양기관이 거짓 기타 부정한 방법으로 수급자로부터 본인부담금을 수령한 경우 국민건강보험공단이 수급자를 위하여 장기요양기관이 수급자로부터 수령한 본인부담금을 징수할 수 있고 징수 즉시 이를 수급자에게 반환하여야 하는 것이라는 전제하에, 위 사건에서는 실제로 수급자들이 본인부담금 지급과 관련하여 원고로부터 기망당한 것이 없고 본인부담금의 출연 등 실질적 지출도 없었던 것으로 보인다는 이유 등으로 본인부담금 4,098,640원에 해당하는 부분은 국민건강보험공단이 징수할 수 있는 금액에 포함되지 않는다고 판단하였다. 위 관련 행정소 송의 판단은 결국 원고가 거짓 기타 부정한 방법으로 수급자들로부터 본인부담금을 지급받은 경우에 해당해야만 국민건강보험공단이 본인부담금 부분까지 환수할 수 있는데 이 사건의 경우에는 수 급자들이 장기요양급여비용 부정수령에 가담하거나 이를 알면서도 묵인한 사정이 있을뿐 원고로부터 기망을 당하여 본인부담금을 지급한 경우에 해당하지 않아 본인부담금 부분은 환수할 수 없다는 것으로, 원고가 수급자들의 본인부담금 4,098,640원을 면제 또는 감경해 준 사실이 인정됨을 전 제로 판단하고 있다고 보기는 어렵다. (나) 수급자들의 본인부담금 납부 여부와 관련하여, ① 수급자 D의 처인 H이 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서에는 본인부담금과 관련한 별다른 기재가 없고, 위 H이 관련사건인 부산지방법원 2017구합22726호 사건에 증인으로 출석하여서는 본 인부담금을 요양보호사를 통하거나 직접 납부하였다는 취지로 증언한 점, ② 수급자 E의 처인 I가 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서에는 ‘본인부담금은 요양보호사가 전적으로 납부하였고 본인은 한 번도 낸 적이 없다’는 취지로 기재되어 있으나, 위와 같은 내용이 본인부담금을 실제로 부담한 사실이 없다는 것인지 본인부담금을 요양보호사를 통해 납부하였을 뿐 자신이 직접 납부한 적은 없다는 것인지 명확하지 않고, 위 I는 관련사건인 부산지방법원 2017구합22726호 사건에 증인으로 출석하여 본인부담금을 요양보호사에게 주어 대신 납부하게 하였다는 취지로 증언하기도 한 점, ③ 수급자 F의 아들 J은 이 사건 현지조사 당시 피고 직원과의 전화 통화에서 본인부담금은 모친인 F가 직접 낸다고 답변하였고, 위 F의 며느리인 K은 관련사건인 부산지방법원 2017구합22726호 사건에 증인으로 출석하여 본인부담금은 시어머니인 F가 내다가 지난해부터 서울 삼촌(시동생)이 내고 있다는 취지로 증언한 점, ④ 수급자 G의 처 L이 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서에는 본인부담금을 한 번도 낸 적 이 없다는 취지의 기재가 있으나 위 사실확인서는 피고의 직원인 M이 L의 진술을 듣고 대신 작성 해 준 것으로 G이 직접 작성한 문서는 아닌 점, ⑤ 원고가 운영한 C재가복지센터의 우체국계좌 금 융거래명세서에는 H(수급자 D의 처), E, F, G 명의로 정기적으로 본인부담금이 입금된 내역이 있고, 위 수급자들이 이를 직접 입금하지 않았다고 하더라도 요양보호사가 거동이 어려운 수급자들의 부탁을 받고 대신 입금해 주었을 가능성을 배제할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 위 수급자의 보호 자 등이 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서만으로는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 국민건강보험공단으로부터 공단부담금을 지급받은 사실을 넘어 원고가 수급자들의 본인부담금을 면제해주거나 감경해 준 사실까지 인정하기는 부족하다. (다) 수급자인 D, E, F, G은 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양급여를 제공받지 못하거나 정 해진 시간에 미달하는 급여를 제공받았던 것으로 보이는데, 이러한 경우에도 수급자들의 본인부담금 납부의무가 정상적으로 발생한다고 보기 어려우므로 원고가 수급자들로부터 본인부담금을 지급 받지 않았다고 하더라도 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호에서 규정하는 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 한 경우에 해당한다고 단정하기 어렵다. 3) 이 사건 처분 취소의 범위 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2010다39413 판결 참조). 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항은 ‘특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재가장기요양기관이 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우 등에는 시설을 폐쇄할 것을 명하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.’고 규정하고 있고, 이에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2]에서 행정처분의 기준을 구체적으로 정하고 있다. 위 관련 규정들을 종합해보면, 피고는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 위반행위에 대하여 업무정지를 명할지 여부와 업무정지를 명할 경우 정지일수를 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있다고 할 것이므로 이 사건 처분은 피고의 재량이 인정되는 재량행위에 해당한다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 중 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호의 본인부담금을 면제하거나 감경하는 행위와 관련한 처분사유가 인정되지 않으므로, 이 사건 처분은 사실오인 에 근거한 것으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 한편 이 사건 처분 중 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 행위와 관련한 처분사유는 여전히 인정되지만, 처분을 할 것인지 여부와 처분의 정도에 관하여 재량이 인정되는 행정처분에 대하여 그 처분이 재량권을 일탈하였을 경우 법원으로서는 재량권의 일탈 여부만 판단할 수 있을 뿐이지 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정 한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어 그 전부를 취소할 수밖에 없으므로(대법원 2009. 6. 23. 선고 2007두18062 판결 등 참조), 이 사건 처분은 전부 취소되어야 한다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 곽병수(재판장) 박진웅 배동한

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