과징금부과처분취소

의정부지방법원 판결 사건 2020구단6431 과징금부과처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 고양시장 변론종결 2021. 7. 12. 판결선고 2021. 8. 9.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 9. 22. 원고에 대하여 한 과징금 172,549,840원 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 고양시 덕양구 B 소재에 설립된 'C(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다)의 대표자인데, 이 사건 요양기관은 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법'이라 한다) 제23조 제1항 제1호에 따른 재가급여를 제공하는 노인요 양기관이고, 2016. 7. 31. 폐업하였다. 나. 피고는 2018. 3. 13.부터 2018. 3. 22.까지 이 사건 요양기관의 2015. 5. 22.부터 2017. 12. 21.까지(조사대상 기간)에 대한 장기요양급여비용 청구 현황 등에 관하여 현지조사를 실시하 였다(이하 '이 사건 현지조사'라 한다). 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과 이 사건 요양기관이 아래와 같이 장기요양급여비용을 부당하게 지급받았다고 판단하여, 2018. 7. 17. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 30,637,460원의 장기요양급여비용을 환수하는 처분을 하였다. 라. 원고는 서울행정법원 2018구합73485호로 위 선행처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 2020. 4. 9. 청구기각 판결을 받았고, 위 판결은 2020. 5. 5. 확정되었다. 마. 피고는 이 사건 현지조사 당시 원고가 구 노인장기요양보험법 제35조 제5항을 위반하여 수급자 D에게 본인부담금을 면제 또는 감경하여 복지용구급여를 제공한 사실과 구 노인장기요양보험법 제35조 제6항을 위반하여 원고의 배우자 E이 수급자 보호자에게 접근하여 방문요양 목욕서비스를 이 용한 것처럼 하여 청구하여 지급받은 금액의 일부를 서비스 미제공 수급자 보호자에게 되돌려주는 방식으로 수급자 유인알선을 조장한 사실을 적발하였다. 바. 피고는 2020. 9. 22. 이 사건 요양기관이 폐업하였음을 이유로 다음과 같이 업무정지처분을 할 수 없다는 이유로 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항, "장기요양기관에 대 한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준"(보건복지부고시 제2014-24호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제2조 제2호 다.목에 따라 다음과 같이 합계 172,549,840원의 과징금부과처분을 하 였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). <각주1> <각주2> <각주3> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7호증, 을 제1 내지 4, 8 내지 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항의 위임에 따른 '장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(이하 '이 사건 고시'라 한다)'은 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행령, 시행규칙의 위임범위를 벗어난 것으로 위법하고, 이에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다. 2) 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항은 업무정지처분에 갈음하여 부과되는 과징금처분은 유효한 업무정지처분의 존재를 전제로 하여 그것에 갈음하는 처분인데, 원고는 이 사건 현장조사 이 전에 이미 이 사건 요양기관을 폐업한 것으로 이미 업무정지처분을 할 수 없는 경우에 해당하므로, 이 사건 처분은 위법하다. 3) 국민건강보험법 제99조 제1항 및 그 위임에 따른 "업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준"(보 건복지가족부 고시 제2008-153호) 제2조 제2호 다.목은 요양기관이 행정처분 절차 중 폐업한 경우에만 업무정지처분에 갈음하여 과징금처분을 할 수 있도록 규정한 점에 비추어 이 사건과 같이 행정처분 절차 이전에 폐업한 경우에 있어서도 과징금 처분이 가능하다고 규정한 장기요양법 등의 관련규정은 같은 성질의 요양기관을 대상으로 함에도 불구하고 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 평등의 원칙에 반하여 위법하고, 이에 근거한 이 사건 처분 또한 위법하다. 4) 이 사건 처분사유 중 '본인부담금 면제' 부분은 원고가 영리를 목적으로 수급자 D의 본인부담금을 면제, 감경해준 것이 아니므로 이를 처분사유로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 본인 부담금 면제, 감경 사유 인정 여부 앞서 채용한 증거에 의하면, 원고는 D에게 복지용구를 공급할 당시 D과 그 보호자가 요청하지 않은 복지용구(미끄럼방지, 휠체어, 손잡이, 목욕의자, 보행기, 이동변기)를 제공한 사실, 원고의 배우자 E은 D의 보호자 F에게 요양사 자격증이 있으므로F가 취업하는 식으로 하면 본인부담금을 면 제받을 수 있다는 취지로 제안한 사실, 원고는 F의 급여에서 D에 지급해야하는 본인부담금을 공제 하는 방식으로 본인부담금을 면제해준 사실이 넉넉히 인정되는바, 위 인정사실에 의하면, 원고는 구 노인장기요양법 제35조 제5항을 위반하여 본인부담금을 면제, 감경하였다고 봄이 상당하다. 2) 이 사건 고시가 위임의 한계를 일탈하여 위헌인지 여부 가) 관련 법리 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권 한 행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없는 것이라고 할 수 없는 것이다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결 등 참 조). 나) 구체적 판단 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항은 시장 등이 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업 무정지가 해당장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관 이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있고, 그 위임에 따른 이 사건 고시 제2조 제2호 다.목은 그 사유 중 하나로 장기요양기관의 폐업으 로 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금처분이 타당하다고 판단되는 경우를 정하고 있다. 그러므로 보건대, ① 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항은 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는 사유를 보건복지부장관이 정할 수 있도록 위임하면서, 그 위임의 범위를 "업무정 지가 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유"로 밝히고 있는데, '등'이라는 표현을 사용한 문언적 의미에 비추어, "수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 사정"은 보건복지부장관이 정할 수 있는 특별한 사유들 중 하나의 예시 로 보이고, 그와 같은 사정이나 이에 준하는 것으로만 사유를 한정하여 정하도록 위임한 것으로 해 석되지 않으므로, 이 사건 고시의 내용은 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항의 문언적 의미의 한계를 벗어난 것으로 볼 수 없다. ② 나아가 구 노인장기요양보험법은 일상생활을 혼자 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체 활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하기 위한 목적에서 제정된 것이고, 그 목적을 달성하기 위해서는 요양급여가 부정한 방법으로 지급되는 것을 방지하여 장기요양보험의 재정을 보호하고 궁극적으로 수급권자의 수급권을 보 호하는 공익상의 요청이 매우 높다고 할 것임에 비추어, 이 사건과 같이 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 지급받은 이후 장기요양기관을 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에는 과징금처분을 하는 것이 타당하고, 또한 이를 통하여 부정한 방법으로 운영되는 장기요양기관이나 그 운영자를 규제할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 고시 제2조 제2호 다.목은 위와 같은 장기요양법의 입법목적 등에 부합하고, 그 위임의 한계를 벗어나 예측 불가능한 내용을 정한 것으로 볼 수 없다. ③ 따라서 이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항이 정한 위임의 범위를 벗어났다 고 볼 수 없고, 위 법률규정과 결합하여 법규명령으로서의 효력을 가진다고 할 것이므로, 이와 반대의 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 3) 과징금처분에 있어서 유효한 업무정지처분이 전제되어야 하는지 여부 ① 구 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항은 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 업무정지처분이 가능하거나 유효해야 할 것을 조건으로 하고 있지 않고, 앞서 본 바와 같이 장기요양기관이 폐업하여 업무정지처분이 실효성이 없는 경우에 위반행위에 대한 제재수단으로서의 과징금 처분이 반드시 필요한 점, ② 국민건강보험법 제99조 제1항 및 그 위임에 따른 "업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준" 제 2조 제2호 다.목에 의하면, 요양기관의 경우에도 행정처분 절차 중에 폐업을 한 경우에 과징금을 부과할 수 없도록 규정한 것이 아니라 적극적으로 과징금처분을 하도록 규 정하고 있는 점, ③ 비록 법제처가 2009. 2. 23. 부산광역시 사회복지과의 질의에 답변하는 과정에서 "의료급여법 제28조 제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관 이 폐업한 경우에 같은 법 제29조 제1항에 따라 업무정지처분에 갈음하는 과징금을 부과할 수 없다"는 내용의 법령해석을 하였던 사실이 있지만(갑 제5호증), 당시 법제처는 업무정지처분에 갈음하는 과징금 부과는 업무정지로 인하여 해당 의료급여기관을 이용하는 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그에 준하는 사유인 경우만을 상정하여 그와 같이 법령해석한 것으로 보이나, 앞서 본 바와 같이 업무정지처분에 갈음하는 과징금 부과는 그와 같은 사유에 국한되지 않으므로, 위 법제처의 법령해석은 받아들일 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 유효한 업무정지처분이 전제되어야 한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 4) 평등 원칙 위배 여부 국민건강보험법 제42조는 요양급여를 실시하는 요양기관의 종류로 의료법에 따라 개설된 의료기관, 약사법에 따라 등록된 약국 등을 정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 제31조, 제32조는 장기요양급여를 제공하는 기관으로 장기요양기관 및 재가장기 요양기관을 정하고 있어 각 법률이 정하는 요양기관의 종류가 명확히 구별되는 점, 국민건강보험법이 정한 의료기관이나 약국 등의 요양기관을 개설하기 위해서는 의료법에 따른 의료인으로서 의사, 치과의사, 한의사나 약사법에 따른 약사, 한약사 등 별도의 자격요건을 갖추는 것이 필요한 반면, 구 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관의 설치나 운영에 있어서 별도의 자격요건을 필요로 하고 있지 않은 점, 의료법이나 약사법에서 거짓 또는 부정한 방법으로 진료비나 약제비를 청구할 경우에 보건복지부장관이 일정기간 의료인이나 약사 등의 자격정지를 명할 수 있고, 그 효력으로 인하여 운영자가 해당기간 동안 의료업 이나 약국업을 할 수 없으므로, 행정처분 절차 중에 폐업을 한 경우에만 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 하더라도 위반행위에 대한 제재의 실효성이 담보되지만, 설치 및 운영 등에 있어 별도의 자격을 요하지 않는 장기요양기관의 경우에는 운영자가 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우에 구 노인장기요양보험법에 따른 업무정지나 과징금처분 이외에 별다른 제재수단이 없는 것으로 보이고, 이 사건과 같이 폐업을 하여 업무정지처분마저 할 수 없는 경우에는 과징금처분 이 사실상 유일한 제재수단인 점 등을 종합해 보면, 구 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관과 국민건강보험법이 규정하는 요양기관은 서로 성질이 다르다 할 것이어서, 행정처분 절차 이전에 폐업한 경우에 있어서도 업무정지처분에 갈음한 과징금처분이 가능하도록 규정한 구 노인장기요양보험법 등의 관련규정이 평등의 원칙을 위배하였다고 볼 수 없으므로, 이와 반대의 전제 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정지은

- 1 0 - - 1 1 - 각주1: 구 노인장기요양보험법 시행령(2018. 9. 11. 대통령령 제29149호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법 시행령’이라고 한다) 제15조, [별표 2] 각주2: 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2018. 9. 13. 보건복지부령 제590호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법 시행규칙’이라 한다) 제29조 [별표 2] 행정처분의 기준. 월 평균 부당금액 1,458,926원, 부당청 구 비율 2.74% 각주3: 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2] ‘행정처분의 기준’. 본인부담금 감경, 면제 부분에 관하 - 1 2 - 여는 2차 위반 3개월, 수급자소개, 유인, 알선, 조장하는 부분에 관하여는 1차 위반 1개월 - 1 3 -