업무정지처분취소

청주지방법원 2021. 8. 19. 선고 2020구합6179 판결 [업무정지처분취소] 청주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2020구합6179 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김태동, 김도영 피고 제천시장 소송대리인 변호사 김경일 변론종결 2021. 7. 15. 판결선고 2021. 8. 19.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 6. 25. 원고에 대하여 한 업무정지 30일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 제천시 B에서 노인장기요양보험법 제31조에 의한 장기요양기관이자 노인복지법 제34조 제1항 제1호에 의한 노인요양시설인 ‘C’(이하 ‘이 사건 장기요양기관’이라 한다)을 운영하고 있는 사람이다. 나. 피고는 2018. 7. 2.부터 2018. 7. 5.까지 국민건강보험공단과 함께 이 사건 장기요양기관의 장기요양급여비용 청구의 적정 여부에 관한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시한 결과 원고가 다음과 같이 장기요양급여비용 합계 51,546,600원을 부당하게 청구하여 지급받았다는 사실(이하 ‘이 사건 처분사유’라고 한다)을 확인하였다. 다. 피고는 2018. 9. 28. 원고에게 이 사건 처분사유를 이유로 하여 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 노인장기요양보험법 제31조 제2항 등을 위반하였다’는 이유로 업무정지 30일의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 내릴 것을 사전 통지하면서 청문에 출석할 것을 요구하였고, 2018. 10. 15. 청문을 실시하였다. 라. 국민건강보험공단은 2018. 10. 4. 원고가 장기요양급여비용 합계 51,546,600원을 부당하게 청구하여 지급받았다는 사유로, 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 위 금액을 환수하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다). 마. 원고는 2018. 10. 24. 국민건강보험공단을 상대로 하여 서울행정법원에 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(이하 ‘관련 행정소송’이라 한다), 피고는 2018. 10. 25. 관련 행정소송 판결 선고 시까지 이 사건 처분을 유예하기로 결정한 후 원고에게 이를 통지하였다. 바. 관련 행정소송에서 원고는 D이 요양보호사 업무를 수행하였고, E도 간호조무사의 업무를 수행하였으므로 장기요 양급여를 부당하게 청구하여 지급받은 사실이 없다고 주장하였으나, 제1심 법원은 2019. 8. 23. 원고의 청구를 기각하였고, 원고의 항소가 2020. 2. 6. 기각되어 2020. 2. 22. 확정되었다(서울행정법원 2019. 8. 23. 선고 2018구합 82137, 서울고등법원 2020. 2. 6. 선고 2019누57451). 사. 피고는 2020. 2. 21. 국민건강보험공단으로부터 관련 행정소송에서 원고의 항소가 기각되었다는 사실을 통지 받 았고, 2020. 2. 26. 원고에게 이 사건 처분이 예정되어 있으니 2020. 3. 31.까지 시설 입소자에 대한 조치계획을 제출할 것을 요구하는 공문을 발송하였다. 아. 피고는 2020. 6. 25. 원고에게 이 사건 처분사유에 의하여 노인장기요양보험법 제37조, 제38조에 따라 30일(처 분기간 2020. 7. 1. ~ 2020. 7. 30.)간 업무정지를 명하는 이 사건 처분을 이메일로 통지하였고, 다음 날인 2020. 6. 26. 원고에게 등기우편으로 발송하여 2020. 6. 29. 송달되었다. 자. 원고는 이 사건 처분 다음날인 2020. 6. 26. 이 사건 취소소송을 제기하였고, 피고는 같은 날 원고에게 이 사건 취소소송의 선고 시까지 이 사건 처분을 유예한 사실을 통지하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 9, 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 절차적ㆍ실체적으로 위법하다. 1) 절차적 하자 가) 행정절차법 제14조 제3항에 의하면 정보통신망을 이용한 송달은 송달 받은 자가 동의한 경우에만 가능한데, 피고는 원고의 동의 없이 이 사건 처분을 전자메일로 통지하였다. 나) 피고는 이 사건 처분을 2020. 6. 25. 원고에게 통지하면서 업무정지 기간을 불과 5일 후인 2020. 7. 1.부터 202 0. 7. 30.까지로 정하였는바, 그로 인하여 원고가 이 사건 처분에 불복하거나 집행정지를 받는 등 권리구제를 받을 수 있는 기회가 박탈되었다. 다) 피고는 청문 절차를 진행한 후 청문조서를 작성하지 아니하였고, 청문조서에 대한 열람ㆍ확인 절차를 진행하지 아 니하였으므로 이 사건 처분은 청문절차를 거친 것으로 볼 수 없다. 2) 실체적 하자 가) 처분사유의 부존재 : 원고는 요양보호사 D, 간호조무사 E의 월 기준 근무시간을 충족하였기 때문에 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 장기요양급여비용을 청구한 사실이 없다. 또한 수급자 F의 외박기간에 대한 수 가 청구는 원고의 과실에 의한 것이고 고의적으로 부당 청구를 한 것이 아니며 금액이 104,850원에 불과하고 전산상 계의 방법으로 모두 환수 된 사정이 참작되어야 한다<1>. 나) 재량권의 일탈ㆍ남용 : 원고가 이 사건 장기요양기관을 개설한 이래 노인 등 건강 및 생활안정을 도모하여 온 점, 업무가 정지되는 경우 이 사건 장기요양기관은 급여를 부당 수령한 불법시설로 알려지게 되는 점, 이 사건 장기요양기관을 이용하고 있는 수급자들이 새로운 요양기관을 찾아 이동하여야 하는 불편과 경제적 부담을 감수하여야 하는 점, 장래 수급을 원하는 이용자도 잃게 되어 중대한 경영상 위기를 초래하게 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 원고의 사익이 지나치게 침해 된다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 절차적 하자 주장에 대한 판단 1) 이 사건 처분이 이메일로 통지 되어 위법하다는 주장에 대하여 피고가 2020. 6. 25. 원고에게 이 사건 처분을 이메일로 통지한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 을 제10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2020. 6. 26. 원고에게 이 사건 처분 통지서를 등기우편으로도 발송하여 2020. 6. 29. 송달된 사실을 인정할 수 있으므로, 피고가 원고에게 이 사건 처분의 통지를 문서로 하지 아니하고, 이메일로만 하였음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 더욱이, 앞서 본 증거들, 을 제11 내지 18호증의 각 기재, 증인 G, H의 각 일부 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정에 피고가 원고에게 이 사건 처분을 이메일로 발송한 후 10분이 채 지나지 않아 원고가 이메일을 확인한 점, 원고가 그 다음 날 오전에 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였고, 소제기 후 약 4시간 만에 피고에게 이메일로 소제기 사실을 알린 점 등을 더하여 보면, 원고는 이 사건 처분을 이메일로 수령함에 도 동의하였다고 봄이 타당하다. 결국 원고의 이 부분 주장은 여로 모로 이유 없다. 가) 이 사건 처분일은 2020. 6. 25. 금요일이고, 그 다음 주 수요일인 2020. 7. 1.부터 원고의 업무가 정지될 예정이 었다. 나) 그런데 피고는 이 사건 처분일인 2020. 6. 25. 16:57 원고에게 이 사건 처분을 이메일로 발송하여 원고가 같은 날 17:06 위 이메일을 확인하였다. 원고는 다음날인 2020. 6. 26. 11:17 이메일로 수령한 통지서를 갑 제2호증으로 제출하면서 이 사건 소송을 제기하였고, 같은 날 15:16 피고에게 이 사건 소장을 첨부하여 취소소송을 제기한 사실을 이메일로 발송하였으며, 위 이메일을 확인한 피고는 같은 날 17:39 원고에게 이 사건 처분을 2차로 유예하는 공문을 이메일로 발송하였다. 위와 같은 사실에 비추어 보면, 원고와 피고는 관련 행정소송의 제소 시 이 사건 처분을 1차로 유예하여 준 것과 같이 이 사건 처분에 대한 취소소송을 제기하는 경우 이 사건 처분을 2차로 처분을 유예하는 것으로 사전에 합의하였고, 그 에 따라 업무정지 시기인 2020. 7. 1. 이전에 원고가 이 사건 처분에 대한 취소소송을 제기하고 피고가 2차로 집행을 유예하기 위하여 이 사건 처분을 이메일로 통지한 것으로 보인다. 2) 이 사건 처분일과 효력발생일 사이의 간격이 짧기 때문에 권리구제 기회가 박탈되었다는 주장에 대하여 행정처분을 할 때에 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침익적 처분이라고 하여 그 처분일과 효력발생일 사이에 일정한 유예기간을 두어야 한다는 일반적인 법령상의 제한은 존재하지 않는다. 그리고 행정절차법상 처분은 원 칙적으로 근거와 이유를 제시한 문서에 의하여야 하고(행정절차법 제23조, 제24조), 특히 침익적 처분의 경우에는 필 요적으로 사전통지 및 의견제출, 청문 등의 절차를 거쳐야 하므로(행정절차법 제21조, 제22조), 처분 당시 상대방은 그 처분이 이루어질 것이라는 사실과 어떠한 위반사실과 법령상의 근거에 의하여 처분이 이루어지는지를 미리 어느 정 도 예상하여 대처할 수 있을 뿐만 아니라, 처분 상대방은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 내에 행정심판청구 내지 취소소송을 제기할 수 있고(행정심판법 제23조, 행정소송법 제20조), 특히 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 말미암아 회복하기 어려운 손해를 입을 우려가 있어 긴급한 필요가 있는 경우에는 행정심판청구 내지 취소소송과 함께 처분의 집행정지를 신청할 수 있으므로(행정심판법 제30조, 행정소송법 제23조), 행정처분에서 정한 효력발생일과 그 처분일 사이의 유예기간이 짧다고 하여 이로 말미암아 처분 상대방의 권리구제 기회를 박탈했다고 보기는 어렵다. 나아가 앞서 본 사실관계와 앞서 본 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들, 즉 ① 원고가 2018. 10. 4. 이 사건 처분에 관한 사전통지를 하면서 의견제출 기회를 부여하였고, 2018. 10. 15. 청문절차까지 실시한 사실, ② 원고는 당초 관련 행정사건의 선고 시까지 이 사건 처분을 1차로 유예 받았으므로 2020. 2. 6. 관련 행정사건의 항소심에서 항소가 기각되어 이 사건 처분이 내려질 것을 충분히 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점, ③ 피고는 이 사건 처분 일로부터 약 4개월 전인 2020. 2. 26. 원고에게 이 사건 처분에 대비하기 위하여 입소자에 대한 조치계획을 요구하였 던 점, ④ 원고와 피고는 이 사건 처분을 재차 유예하기로 사전에 합의하였고, 실제로 피고가 재차 이 사건 처분을 유예 한 점 등에 비추어 보면, 원고로서는 이 사건 처분으로 인한 업무정지 가능성을 예상하여 이를 방어할 기회가 있었다고 보이며, 달리 원고가 권리구제의 기회를 박탈당했다고 볼 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 청문조서의 미작성으로 인한 청문절차의 하자 주장에 대하여 이 사건 처분의 청문이 실시된 후 청문조서가 작성되지 아니하였고, 청문조서에 대한 열람ㆍ등사가 이루어지지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 행정절차법이 청문 주재자에게 청문조서를 작성한 후 행정청으로 하여금 위 청문조서를 검토하여 처분을 하도록 한 것은 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사 유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는바(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두6 3224 판결 등 참조), 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들에 의하면, 피고가 이 사건 처분 전에 실시한 청문 절차에서 청문조서를 작성하지 않는 등의 잘못이 있었다고 하더라도, 이를 이 사건 처분을 취소하여야 할 하자라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 원고는 피고가 2018. 10. 15. 실시한 청문절차에 변호사와 함께 출석하여, ‘여러 차례 환수처분에 대한 변호를 해 왔는데 청문이 실질적으로 의미가 없고, D이 요양보호사 업무를 수행하였으며, E가 간호조무사 업무를 수행하여 처분사유가 부존재 하고, 행정법원에 이 사건 환수처분에 대한 소송을 제기할 예정이므로 이 사건 처분을 관련 행정소송의 선고 시까지 유예하여 줄 것을 요청 한다’는 내용을 구체적으로 진술하였다. 피고는 당시 원고의 요청에 대하여 관련 행정소송 제소 시 이 사건 처분을 유예하여 주겠다는 의견을 밝혔고, 이 사건 청문절차와 관련하여 별도의 청문조서는 작성하지 않았으나 청문문답서를 작성한 후 이를 첨부한 ‘장기요양기관 행정처분에 따른 청문실시 결과보고서’를 작성 하여 관련 행정소송의 결과를 확인한 후 이 사건 처분을 집행하기로 결정하였으며, 원고가 관련 행정소송을 제기한 다음 날인 2018. 10. 25. 이 사건 처분의 유예 결정을 통지하였다. 나) 원고는 이 사건 환수처분에 대하여 2018. 8. 16. 이 사건 처분사유의 부존재를 주장하는 내용의 의견서를 제출하 였고, 2018. 10. 15. 이 사건 청문절차에 출석하여 위와 같은 의견을 재차 진술하였으며, 2018. 10.경부터 2020. 2. 경까지 관련 행정소송에서 이 사건 환수처분이 확정되기까지 수차례에 걸쳐 이 사건 처분사유가 부존재 한다는 사실을 주장하였는바, 비록 청문조서가 작성되지 아니하였다고 하더라도 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 충분히 보장받은 것으로 보인다. 다) 특히, 피고는 이 사건 처분을 2018. 9. 28. 원고에게 사전 통지하였으나, 원고가 관련 행정소송 및 이 사건 소송에서 이 사건 처분사유의 부존재를 주장하며 다투고 있는 점을 고려하여, 2018. 10. 25. 및 2020. 6. 26. 두 차례에 걸쳐 이 사건 처분의 집행을 수년간 유예하여 주었는데, 이는 원고가 청문절차에 참석하여 이 사건 처분사유의 부존재를 주장하며 처분의 유예를 요청하였기 때문이므로, 이러한 점에 비추어 보더라도 피고는 원고의 의견을 고려하여 처분의 신중과 적정을 기하였다고 할 것이다. 라) 원고는 2018. 10. 15. 청문의 시행 이후 청문조서의 열람이나 복사를 요구한 사실이 없고, 관련 행정소송에서 패 소 판결이 확정된 후 이 사건 소송에서 2021. 3. 17.자 준비서면을 제출하면서 청문조서의 부존재로 인한 청문절차의 하자에 대하여 주장하기까지 청문절차의 위법성을 주장한 사실이 없다. 라. 실체적 하자 주장에 대한 판단 1) 처분사유의 부존재 주장에 대하여 행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 당해 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2 016. 6. 23. 선고 2016두292 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 본 증거들, 을 제19호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 모두 포함)의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들, 즉 ① 원고는 이 사건 처분사유와 동일한 사유로 이 사건 환수처분을 받은 후 관련 행정소송을 제기하였으나, ‘D이 요양보호사의 업무를 수행하였고, E가 월 기준 근무시간을 충족하여 간호조무사 업무를 수행하였다고 주장하였으나, ‘D은 요양보호사가 아닌 관리인의 업무를 전담하거나 이 를 주로 담당하였기 때문에 요양보호사로 볼 수 없고, E는 2015. 5.경 보직이 변경된 이후 월 기준 근무시간을 충족하여 간호조무사의 업무를 수행하였다고 보기 어렵다’는 이유로 제1심 법원이 원고의 청구를 기각하였고, 원고의 항소가 기각되어 위 판결이 확정된 사실, ② 원고는 이 사건 소송에서 관련 행정소송과 동일한 처분사유의 부존재를 주장하면 서도 처분사유의 부존재에 관한 새로운 증거를 전혀 제출하지 아니한 사실, ③ 달리 기록을 면밀히 살펴보더라도 이 사건 처분사유가 부존재한다고 볼 만한 특별한 사정이 인정되지 않는 점 등에 의하면, 원고는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 수령한 것으로 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 재량권의 일탈ㆍ남용 주장에 대하여 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정 도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준 이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지 만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제29조 별표 2에서 정한 기준에 따른 것인데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 위 처분기준에 따른 이 사건 처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 사유가 없다. 나) 노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스이므로, 법에 정한 요건을 충실히 지켜 급여비용을 청구하도록 장기요양기관의 의무를 강제하는 등 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작지 않다. 다) 원고가 부당하게 청구한 금액이 적지 않다. 그럼에도 불구하고 원고는 관련 행정소송에서부터 이 소송에 이르기까 지 수년간 처분사유의 부존재를 주장하며 잘못을 인정하지 아니하고 있다. 또한 피고는 원고에게 두 차례 이 사건 처분을 유예하여 주면서 업무정지에 대비할 수 있는 충분한 시간을 부여하였으므로 업무정지로 인하여 원고의 이 사건 장기요양기관 운영에 중대한 경영상 위기가 초래되었다고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 김성수 판사 조정민 박성준

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - 1 원고는 2020. 11. 10.자 준비서면 제10쪽에서 ‘수급자 F과 관련된 수가 청구’와 관련하여 위와 같은 주장을 하면서 처분사유의 부존재 주장을 하나, 이는 처분사유의 존재를 자인하면서 재량권의 일탈ㆍ남용을 주장하는 것으로 보이므 로, 해당 부분에서 함께 판단한다. - 1 5 -