업무정지처분취소

수원지방법원 2021. 9. 16. 선고 2018구합69944 판결 [업무정지처분취소] 수원지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2018구합69944 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 조만호 피고 안산시장 소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 박선영, 김유진 변론종결 2021. 7. 22. 판결선고 2021. 9. 16.

1. 피고가 2018. 8. 20. 원고에게 한 요양기관의 업무정지처분 중 '본인부담금 면제, 감경(업무정지 1개월)' 부분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 2/3는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 2018. 8. 20. 원고에게 한 요양기관의 업무정지처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고의 지위 등 원고는 안산시 단원구에서 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제1항 제2호에 따른 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 'B 요양센터'(이하 '이 사건 요양센터')를 운영하 고 있다. 나. 이 사건 현지조사 1) 피고 소속 공무원 2명, 국민건강보험공단 소속 직원 5명은 2018. 3. 26.부터 같은 달 29.까지 조사대상기간을 2015. 12.부터 2018. 2.까지(합계 27개월)로 정하여, 이 사건 요양센터의 장기요양급여비용 청구 현황 등에 대한 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'). 2) 조사자들은 2018. 3. 26. 10:00경 원고에게 조사대상, 목적, 범위, 제출자료 등이 기재된 현장조사서와 장기요양급여 관계서류 제출요구서를 제시하였고, 원고로부터 '현장조사에 응하겠다'는 확인을 받았다. 위 제출요구서에는 '제출하여야 할 서류'로서 급여제공기록지 및 장기요양급여계약 서류 등이 기재되어 있고, 원고는 제출요구서 하단에 서명하였다. 이후 원고와 C는 피고가 요구한 자료를 확보하기 위하여 1층을 떠났고, 사무국장 D이 남아서 제출할 자료를 준비하게 되었다. 3) 조사자들은 위와 같은 준비작업 이후, 자료 확보를 시작하였는데 조사자 E은 이 사건 요양센터의 서랍과 케비넷 에 비치된 서류를 직접 찾아보고자 하였다. 조사자는 데스크 안쪽으로 들어가 나무로 된 사물함을 여는 등 서류를 직접 수집하였다. 그동안 사무국장 D은 데스크 내부에 함께 있기도 하고, 다른 종사자들과 함께 서류를 찾기도 하고 다른 장소로 이동하기도 하였다. 조사자는 이 사건 요양센터 1층 사무실(영양사와 물리치료사 사용)에서 책상 및 서랍 장을 열어보고 서류를 직접 꺼내어 확인하기도 하였다(이하 '이 사건 수집'). 4) 이 사건 수집과 관련하여 사무국장 D, 영양사 F, 시설장 C와 조사자 E은 아래와 같은 취지로 진술하였다. 5) 이 사건 수집이 끝나자, 조사자들은 근로계약서 등 67가지의 영치서류 목록이 표시된 영치조서를 작성하였고, D 은 위 조서를 확인한 후 하단에 '함께 영치물 수량을 파악하였다'고 기재하였다(이하 '이 사건 영치조서'). 위 수집된 서류 중에는 C의 수첩(이하 '이 사건 수첩')도 있었는데, 그 수첩에는 'G 홍보비 입금 ok'라는 내용이 기재되어 있었고, 이 사건 요양센터의 일별 입소자 명단 등과 함께 C가 가입한 사이트의 아이디, 비밀번호, 연락처, 계좌번호, 공인 인증서 비밀번호 등이 같이 메모되어 있다. 한편 이 사건 영치조서 목록 중 일부 서류는 D의 요구를 반영하여 영치대 상에서 제외하였다. 6) C는 2018. 3. 30. 국가인권위원회에 아래와 같은 요지로 진정하였다(이하 '이 사건 진정'). 국가인권위원회는 2019. 7. 9. 이 사건 진정 요지 중 1.항을 받아들여, 국민건강보험공단의 대표자에게 '향후 현지조사 과정에서 조사관이 임의로 조사대상자의 사물함이나 책상 서랍 등을 열고 자료를 영치하지 않도록 내부지침을 마 련하는 등 재발방지대책을 세울 것을 권고한다. 이 사건 진정 요지 2.항은 기각한다.'고 결정하였다. 7) 원고는 조사자들을 직권남용권리행사방해, 업무방해, 강요의 범죄사실로 고발하였으나, 수원지방검찰청 안산지 청 검사는 2018. 8. 22. 조사자들에 대하여, 강압적 분위기로 조사했다는 원고의 주장은 근거 없는 사실로 확인된다는 이유 등으로 모두 혐의 없음(증거불충분) 처분을 하였다(이하 '관련 형사 사건'). 8) 한편 조사자들의 면담사실확인서에 의하면, 종사자들이 조사자와 면담을 진행한 시간은 종사자별로 10분 내지 1 시간 30분 정도이고, 종사자들은 사실확인서 말미에 '사실대로 기재하였다', '의사에 따라 기재하였다'는 취지를 자필로 기재하였다. 9) C는 2018. 4. 2. 이 사건 현지조사 이후 '숨을 못 쉬고 무력감이 심하다'는 증상을 호소하며 신경과 의원을 방문 하였고 '기타 심한 스트레스에 대한 반응, 수면개시 및 유지장애(불면증)' 등을 진단받아 2018. 11.경까지 치료를 받았다. C의 진료기록에는 담당 의사에게 '이 사건 현지조사 이후 직장에 사람들이 많이 오면 놀란 듯이 두근거리고 우 울감이 지속된다'라고 증상을 호소한 내용, '기타 우울병 에피소드', '기타 심한 스트레스에 대한 반응' 등을 진단받은 내용이 포함되어 있다. 다. 관련 행정 사건 1) 국민건강보험공단은 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 2018. 6. 7. 원고가 아래와 같이 장기요양급여비용 합계 39,697,800원을 부당하게 청구하여 지급받았다는 사유로, 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따라 위 금액을 환수하는 결정을 하였다(이하 '선행 처분'). 2) 원고는 서울행정법원 2018구합76958호로 선행 처분의 취소를 구하는 소를 제기하면서 '이 사건 현지조사가 위 법하고, H이 이 사건 요양센터에서 사회복지사로 근무하였다'고 주장하였으나, 아래의 이유로 2020. 9. 17. 청구기 각 판결을 선고받았고, 이에 서울고등법원 2020누59811호로 항소하였으나 2021. 7. 8. 항소기각 판결을 선고받아 위 판결은 2021. 7. 31. 확정되었다(이하 '관련 행정 사건'). 라. 이 사건 처분 피고는 이 사건 현지조사 결과를 토대로 사전통지 및 청문 절차를 거쳐 2018. 8. 20. 아래의 사유로 원고에게 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항에 따라 업무정지 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 11, 14, 15, 18, 29, 30호증, 을 1 내지 5, 7 내지 12(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 1) 절차적 위법 가) 구 노인장기요양보험법 및 행정조사기본법에 의하면, 장기요양기관에 대한 행정조사에서 조사자들의 권한은 출 석·진술·보고·자료제출의 요구·현장조사 및 자료 등의 영치에 한정된다. 압수에 법관의 영장이 필요하다는 점을 고려하면 행정조사 기본법 제13조에 근거한 '영치'는 압수에 이르지 않는 정도의 강제처분이어야 한다. 그런데 이 사건 현지조사시 조사자들은 원고의 동의 없이 사무실, 프론트 데스크 뒤편으로 들어와 사물함 등을 수색하였고, 개인적 인 정보가 기재된 이 사건 수첩을 포함하여 67가지 자료를 수거하여 박스에 담아 자료를 수집하였으며, 사후에 작성 된 이 사건 영치조서에 서명하도록 하였다. 조사자들이 제출받은 자료를 보면, 이 사건 현지조사는 영장주의를 위반 한 압수·수색에 이르는 정도이므로 자료 취득 과정에 중대한 위법이 있다. 나) 조사자들은 행정조사 과정에서 종사자들의 진술을 제한하고, 원하는 대답이 나올 때까지 유도신문을 하였으며 장기요양급여비용 환수와 이 사건 요양센터의 폐업을 목적으로 행정조사권을 발동하였다. 이 사건 현지조사는 매우 고압적인 분위기에서 이루어졌고, 진술서나 문답서는 조사자들이 원하는 답변을 얻을 때까지 유도신문을 하여 기재 한 결과이다. 이처럼 이 사건 현지조사는 행정조사권을 남용하여 이루어졌고 조사방식의 상당성을 결여하였다. 다) 이처럼 이 사건 현지조사에는 절차상 중대한 위법이 있고, 이러한 절차적 위법이 이 사건 처분에 직・간접적 영 향을 미쳤다. 특히 피고는 이 사건 수첩에 기재된 내용으로 인해 비로소 제2사유가 있음을 인지할 수 있었다. 따라서 이 사건 처분 역시 위법하다. 2) 처분사유 부존재 가) 제1사유 관련 H은 원고의 남편으로 2016. 1.경 사회복지사 자격을 취득하고 2016년에 이 사건 요양센터에서 근무하였다. H은 사무국장인 D을 보좌하는 업무를 맡아 사무행정·인사·회계 등의 업무와 입소 어르신을 위한 프로그램 계획 수립, 노래· 웃음치료 프로그램을 위한 외부강사 초청 및 관리, 외부 자원봉사자 모집 관리, 프로그램 진행 사진 촬영 등의 업무를 수행하였다. 또한 2016. 5.부터 2016. 10.까지 치매예방 및 관리프로그램, 여가 프로그램에 참여하고, 특화 프로그램을 계획하는 등 프로그램 관리를 하였다. 사회복지사의 업무를 직접적인 대인 서비스 제공으로 제한할 수는 없고, 노인복지 제공계획을 수립하는 것도 포함되 며, 이 사건 요양센터는 노인복지시설이므로 위 요양센터의 운영·지원을 위한 폭넓은 업무를 전문적으로 수행하는 것 또한 사회복지사로서 업무를 수행하는 것이다. 따라서 H이 근무한 내용은 모두 사회복지사로서의 근무에 포함되 므로, 이와 달리 H이 사회복지사로서 근무하지 않았음을 전제로 하는 제1 사유는 인정될 수 없다. 나) 제2사유 관련 원고는 이 사건 요양센터에 대한 광고가 필요하여 2016. 4.경 홍보자료를 제작하여 위 요양센터에 비치해 두었다. G 는 오랜 기간 이 사건 요양센터에서 요양보호사로 활동하면서 어머니를 모시고 와서 요양해드렸는데, 이 사건 요양센터의 시설이 새로워지고 요양서비스가 좋아지자 스스로 성당 지인들에게 홍보자료를 돌리는 등 선의로 이 사건 요양센터의 홍보활동을 하였다. M 역시 선의로 홍보활동을 하였다. 위와 같은 일반적인 홍보활동 후 원고는 G, M에게 비용과 일당을 지급하였을 뿐 구 노인장기요양보험법 제35조 제6항에서 금지한 '영리를 목적으로 금전을 제공하거나 제공할 것을 약속'하고 수급자를 이 사건 요양센터에 소개·알선 또는 이를 조장하는 행위를 하지 않았다. 관련하여 피고는 위 홍보활동으로 인해 어떠한 수급자가 이 사건 요양센터에 입소하였는지조차 특정하지 못하고 있 다. 따라서 제2사유 역시 인정되지 않는다. 다) 제3사유 관련 원고는 이 사건 요양센터에서 근무하는 직원의 가족에 한정하여 구 노인장기요양보험법 제23조 제3항, 같은 법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조 제1항 제1호의 식사재료비에 해당하는 비급여항목을 감경한 것이고, 장기요양급여 중 시설급여에 해당하는 본인부담금을 감경하지 않았다. 따라서 제3사유는 인정되지 않는다. 3) 재량권 일탈·남용 피고는 이 사건 처분을 내리는데 있어 원고의 위반행위의 동기, 정도 및 결과 등을 전혀 고려하지 않은 채 국민건강보험공단으로부터 받은 선행 처분의 결론만을 쫓았고, 감경사유를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는 다고 오인하여 개별처분기준에서 정한 상한으로 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였 다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 이 사건 현지조사의 위법과 이 사건 처분의 위법 앞에서 본 인정사실에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 설령 이 사건 현지조사에 다소 위법한 측면이 있다고 하더라도 그로 인하여 이 사건 처분이 절차적 위법을 이유로 취소되어야 한다고 보기는 어렵다. 1) 원고가 이 사건에서 주장하는 사유는 관련 행정 사건에서 주장한 내용과 크게 다르지 아니하고, 이 사건에서 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 원고의 주장을 배척한 관련 행정 사건의 판단은 정당하다고 보인다. 2) 아래의 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 수첩에 기재된 내용으로 인해 비로소 제2사유가 있음을 인지할 수 있었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 현지조사 과정에서의 위법으로 인해 제2사유와 관련된 이 사건 처분이 위법해진다 고 단정하기도 어렵다. 가) 조사자 E은 관련 행정 사건의 증인으로 출석하여, 이 사건 수첩을 근거로 피고 측에 수급자 소개·유인·알선 조장 이라는 통보를 하였는지 묻는 원고 측 대리인의 질문에 '근거가 될 수도 있고 안 될 수도 있는데, 어차피 제출받은 금 융거래내역 중 입금된 내역에 직원들 월급이 아닌 다른 금액이거나 이상한 돈의 흐름이 있었기 때문에 이 사건 수첩 이 없었어도 확인이 가능했습니다.'라고 대답하였다. 나) 이 사건 요양센터의 국민은행 계좌내역 중 2016. 6. 16.자, 2016. 8. 17.자, 2017. 1. 31.자 현금인출 내역에는 '홍보비'라는 내용과 이체상대방의 계좌번호가 기재되어 있는데, 이는 E의 위 가)항 기재 진술 내용에 부합한다. 다) C는 2018. 3. 28. 이 사건 현지조사 과정에서 아래와 같은 취지로 진술하였다. 라) C의 위 진술 내용에 따르면, C는 G 외에 홍보비가 지출된 사람이 있는지 묻는 질문에 자발적으로 그 이름과 관 련된 사실관계를 진술하였다. 라. 제1사유의 존부 1) 법리 가) 인력배치기준의 목적은 각 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 양질의 서비스가 제공되 도록 하기 위함이고, 인력추가배치로 인한 급여비용 가산 제도의 목적은 해당 시설에 업무 분야별로 필요한 종사자 배치기준을 초과하는 인력이 고용되는 경우 보상을 제공하여 입소자들에 대한 서비스의 질이 향상될 것을 기대하는 것이다. 이에 구 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제15442호로 개정되기 전의 것)은 직원의 업무내용을 구분하고 있고, 이 사건 고시 역시 사회복지사, 사무원, 관리인 등을 별도의 직종으로 구분하고 있으며, 원칙적으로 인력배치기준 에 따른 직종별 업무를 수행하는지에 따라 근무시간을 산정하고 종사자들의 월 기준 근무시간 충족 여부에 따라 장기요양급여비용의 지급 기준을 달리 정하고 있다. 나) 사회복지사업법 제2조, 제11조 제1항 등에 규정된 사회복지사 제도의 취지와 앞서 본 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 사회복지사의 고유 업무는 '건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립'하고, '복지증진에 관하여 상 담·지도'하는 것으로 해석하여야 하고, 특별한 사정이 없는 한 인력배치기준에서 별도의 직종으로 구분된 종사자들의 업무범위에 포함되는 업무는 사회복지사의 고유 업무라고 볼 수 없다. 인력배치기준이 일정한 경우 의료인인 의료기관의 장이 해당 시설의 장을 겸직할 수 있다고 규정한 것과 달리 사회복지사의 경우 원칙적으로 겸직이 가능하다는 규정을 별도로 두고 있지 않고, 시설의 장의 경우 자격기준으로서 '사회복지사 자격증 또는 의료법 제2조에 따른 의료인'일 것이 요구되지만, 인력배치기준에서 '시설의 장' 1명과 사회복지사 또는 의사, 간호사 등을 별도로 1명씩 규정하고 있는 점도 이를 뒷받침한다. 다) 따라서 H이 사회복지사 자격증이 있고, 근태를 지켜 근무를 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 해당 업무내 역이 모두 '사회복지사로서 근무한 내역'으로 인정될 수 있는 것이 아니다. H의 근무 내용이 위 고유 업무를 주로 수 행하면서 부수적으로 사무업무 등 다른 업무를 담당하는 것을 넘어서 시설의 장, 사무국장, 관리인의 업무범위에 속 하는 업무내용, 즉 건물 관리, 텃밭 관리, 식물 관리, 청소, 인테리어 관리, 비치할 전자제품 구매 물색, 이 사건 요양센터의 로고·간판·블로그 관리 등을 전담하는 것이었다면, 그러한 시간이 모두 '사회복지사'로서의 근무시간에 포함된 다고 볼 수 없다. 2) 인정사실 앞서 든 증거, 갑 13, 18, 19 내지 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 아래의 각 사실이 인정된다. 가) H은 2016. 1. 21. 사회복지사 2급 자격증을 취득하고 2016. 3.경부터 이 사건 요양센터에 출근하였다. 이 사건 요양센터는 H이 2016. 5.부터 2016. 12.까지 사회복지사로서 '기준근무시간'(2016. 5.는 일부) 동안 근무하였다고 신고하였다. 나) 이 사건 요양센터의 2016년 5월, 8월, 9월, 10월, 11월의 '근무체계'(조직도)에 의하면, 5월에는 종사자 중 사회복지사가 0명으로 기재되어 있고, 사무실 근무자는 C(시설장), D(사무국장)만 표시되어 있으나, 8월에는 사회복지사가 1명으로, 사무실 근무자에 H과 G가 추가된 4명으로 기재되어 있다. 9월과 10월에는 사회복지사가 2명으로 기재되어 있고, 사무실 근무자로 위 4명에 K(사회복지사), P이 추가된 6명이 표시되어 있다. 11월에는 K가 퇴사하고 L(사회복지사)이 입사하여, 사회복지사 수(2명)는 변함이 없고, 사무실 근무자는 K를 제외하고 L을 포함한 6명이 되었다. 한편 위 근무체계표에 의하면, C, D, H, K, L, I, J, P은 교대제 근무가 아닌 주간 근무자로 표시되어 있다. 다) H은 이 사건 현지조사 과정에서 다음과 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다. 한편 원고는 면담 중인 H과 연락 이 닿지 않자 조사자에게 H의 후속 일정을 고려해 달라는 취지로 통화하였고, 그 과정에서 아래와 같이 진술하였다. 라) 조사자들은 2018. 3. 26.부터 2018. 3. 28.까지 종사자들과 면담을 진행하였고 종사자들은 H의 근무와 관련하여 아래와 같은 내용을 확인하였다. 마) H은 2016. 4.경부터 이 사건 요양센터의 치매 예방 프로그램, 학습 프로그램, 심리상담, 입소자 생신 잔치의 색 소폰 연주 등을 진행해 줄 자원봉사자를 물색하고, 2016. 6.부터 2016. 12.까지 자원봉사자들 또는 강사들이 프로그램을 진행할 때 산책동선을 안내하거나 프로그램 참여 수급자들의 사진을 찍었으며, 그 외 프로그램을 진행한 강사들에게 매달 수업료를 송금하였다. 바) 원고는 2018. 4.경 선행 처분의 사전통지를 받자, 'H의 출·퇴근 상황과 근무시간을 정확히 아는 사람은 관리직원 (시설장, 사무장)들 뿐이다. H이 실제로 근무를 했기 때문에 자연스럽게 이름을 올렸다. 대표자의 배우자여서 당연히 주인의식이 있고 시설장이나 사무장의 지시에 따라 일을 하지는 않았지만 사무장과 다양한 의견을 조율하며 함께 일 하였다'는 취지로 의견서를 제출하였다. 사) 이 사건 현지조사 이후 H 및 이 사건 요양센터의 종사자들은 아래와 같은 사실확인서를 작성하였다. 아) D, C는 관련 행정 사건에서 아래와 같이 진술하였다. 3) 판단 관련 행정 사건에서는 위 법리에 비추어 본 위 인정사실을 기초로 선행 처분 사유가 인정된다고 보았는데, 원고가 이 사건에서 주장하는 사유는 관련 행정 사건에서 주장한 내용과 크게 다르지 아니하고, 이 사건에서 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 원고의 주장을 배척한 관련 행정 사건의 판단은 정당하다고 보이므로, 제1사유는 인정된다고 보는 것이 타당하다. 마. 제2사유의 존부 앞에서 본 인정사실에다가 갑 12, 26호증을 포함하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고, G, M는 영리를 목적으로 수급자와 이 사건 요양센터 사이에서 위 요양센터 입소계약의 성립을 중개하거나 그 편의를 도모하여 구 노인장기요양보험법 제35조 제6항의 소개, 알선 및 이를 조장하는 행위를 하였다고 보는 것이 타당하므로, 제2사유 역시 인정된다. 1) 앞서 본 바와 같이 C는 2018. 3. 28. 이 사건 현지조사 과정에서, G와 M에게 이 사건 요양센터에 데려오는 수급자의 수에 비례해서 홍보비를 지급하였다는 취지로 진술하였다. 이에 대하여 원고는, 이 사건 현지조사 조사자들의 조사가 강압적이었고, 본인들이 원하는 대답을 하지 않으면 그 자 리를 벗어날 수 없어서 C가 어쩔 수 없이 위와 같이 진술하였으므로 위 진술은 신빙성이 없다고 주장하나, 원고의 주장을 인정할 만한 증거가 없고, 오히려 앞에서 본 바와 같이 ① C의 국가인권위원회에 대한 이 사건 진정 중 2.항 요지는 기각된 점, ② 조사원들이 강압적 분위기로 이 사건 현지조사를 했다는 주장은 근거가 없다는 이유 등으로, 관련 형사 사건에서 조사자들에 대하여 모두 혐의없음(증거불충분) 처분이 내려진 점 등을 종합하여 보면, 위 주장을 받아들일 수 없다. 2) G는 이 사건 현지조사 과정에서 '2016. 2. 21.부터 현재까지 이 사건 요양센터에서 근무하고 있다. 이 사건 요양센터 시설 분위기가 너무 좋아서 선의로 홍보활동을 해드렸는데 극구 사양하였으나 요양원에서 엄연하게 근로활동 에 준한다고 하며 금액을 책정하여 지급하기에 개인 통장으로 근로 대가를 받게 되었다.'라는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하였다. 3) M는 2018. 11. 13. 아래와 같은 내용으로 사실확인서를 작성하였다. 4) 구 노인장기요양보험법 제35조 제6항의 문언과 취지에 따르면, 위 조문을 위반하였다고 보기 위해서는, 영리를 목적으로 금전 등 이익을 제공하거나 제공할 것을 약속하는 방법으로 수급자를 장기요양기관에 소개, 알선하는 행위 및 이를 조장하는 행위 등을 하는 것으로 족하고, 위 행위에 따라 수급자가 실제로 장기요양기관에 입소하여야만 하는 것은 아니므로 G 등의 소개 및 알선행위로 인해 이 사건 요양센터에 입소하게 된 수급자가 반드시 특정되어야만 하는 것은 아니다. 바. 제3사유의 존부 1) 법리 구 의료법(2006. 9. 27. 법률 제8007호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제3항은 "누구든지 국민건강보험법 또는 의료급여법의 규정에 의한 본인부담금을 면제 또는 할인하는 행위, 금품 등을 제공하거나 불특정 다수인에게 교통편의를 제공하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관 또는 의료인에게 소개·알선·유인하는 행위 및 이 를 사주하는 행위를 하여서는 아니된다."고 규정하고 있는바, 위 규정상 '본인부담금'이란 그 문언에 비추어 볼 때 국민건강보험법에 의한 가입자 및 피부양자와 의료급여법에 의한 수급자가 급여비용의 일부를 부담하는 경우 그 일부 부담 부분을 의미하는 것으로 해석하여야 하고, 국민건강보험법 및 의료급여법에 의한 급여 대상이 아닌 진료에 대 한 진료비로서 의료인이 스스로 그 금액을 자유롭게 정하고 환자 본인이 이를 전액 부담하도록 되어 있는 진료비까 지 위 규정상 '본인부담금'에 해당한다고 해석하는 것은 형벌법규를 지나치게 확장해석하는 것으로서 죄형법정주의의 원칙에 어긋나 허용될 수 없다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007도10542 판결). 구 의료법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정된 것) 제27조 제3항은 "누구든지「국민건강보험법」이나「의료급여법」에 따른 본인부담금을 면제하거나 할인하는 행위, 금품 등을 제공하거나 불특정 다수인에게 교통편의를 제공하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관이나 의료인에게 소개·알선·유인하는 행위 및 이를 사주하는 행위를 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있는데, 위 조항의 '본인부담금'은 문언적으로 '의료소비자가 스스로 책임을 지고 내 야하는 금액'을 의미한다. 국민건강보험법은 '요양급여'에 관하여 본인부담금을 규정하고 있고, 의료급여법은 '의료급여'에 관하여 본인부담금을 규정하고 있으며, 국민건강보험법과 의료급여법은 모두 급여의 대상에서 제외되는 '비급여대상'에 대하여 규정하고 있다. 이러한 국민건강보험법과 의료급여법의 규정들을 종합하여 보았을 때, 위 조항의 '본인부담금'이란 '급여대상에 해당하는 요양급여와 의료급여에 관하여 의료소비자 스스로가 책임을 지고 내야 하는 금액'을 뜻하는 것으로 이해할 수 있다(헌법재판소 2017. 12. 28. 선고 2016헌바311 결정). 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 입 증책임이 있다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조). 2) 인정사실 을 8, 15호증의 각 기재에 의하면, 아래의 사실이 인정된다. 가) C는 이 사건 현지조사 과정에서 본인부담금 수납현황을 작성하면서 면제·경감 사유 란에 아래와 같은 내용을 작성하였다. 나) N의 자녀 AC은 이 사건 현지조사 과정에서 국민건강보험공단 직원으로부터 전화를 받아 아래와 같이 진술하였다. 3) 판단 위 법리에 비추어 보건대, 앞에서 본 인정사실에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 영리를 목적으로 수급자 N에 대하여 감경이 금 지되는 본인부담금을 감경해주었다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 제3사유는 인정되지 않는다. 가) 제3사유가 인정되기 위해 피고로서는 ① 원고가 N에 대하여 받은 금원 중 어떤 금액이 급여대상인 본인부담금이 고 어떤 금액이 비급여대상인지, ② 실제로 본인부담금을 감경한 것인지, ③ 본인부담금을 감경하였다면 원고가 그 러한 행위를 함에 있어 영리의 목적이 존재하는지를 입증해야 하는데, 피고는 ①과 관련된 구체적 항목 및 액수를 특 정하고 있지 않다. 나) C가 작성한 본인부담금 수납현황에 따르더라도, 원고가 N에게 급여대상인 본인부담금을 감경해준 것인지 비급여대상 중 일부에 관하여 허용되는 감경을 해준 것인지 분명하지 않다. 다) 조사자는 AC에게 급여대상인 본인부담금과 비급여대상을 나누어 묻지 않았고, AC은 단순히 총액의 관점에서 직원할인을 해주었다고 대답하였을 뿐 원고가 급여대상인 본인부담금을 할인하여 주었다고 대답한 것은 아니다. 라) N은 원고가 이 사건 요양센터를 개원하기 전부터 이 사건 요양센터가 위치한 곳에 있었던 AD 요양원에 입소하 여 장기요양서비스를 받아오고 있었다. 여기에 문제되고 있는 본인부담금 경감 액수가 많지 않아 보이는 사정 등을 보태어 보면, 원고로서는 이 사건 요양센터에 N을 입소시키기 위하여 본인부담금을 감면해줄 동기가 없어 보인다. 마) 피고는 원고가 이 사건 처분 과정에서 '일부 수급자(AE)에게 장기요양급여비용명세서를 제공하지 않거나 책정된 비급여금액으로 하지 않고 임의로 식사재료비를 산정하여 장기요양급여비용명세서를 교부하였다.'는 사실로 과태료 처분을 받았으므로, 제3사유 역시 인정된다고 주장하나, 위와 같은 사정은 제3사유와 무관하다고 보이므로 위 주장 은 받아들일 수 없다. 사. 재량권 일탈·남용 여부(제1, 2사유에 관하여) 앞에서 본 인정사실에다가 을 6호증을 포함하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 보기 어렵다. 1) 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2]에 따르면, 장기요양급여비용 총액은 조사대상기간에 국민건강보험공단이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액으로 하고, 부당청구액의 비율(%)은 (총 부당금액/장기요양급여비용총액)100으로 산출하며, 월평균 부당금액은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 국민건강보험공단에게 부담하게 한 장기요양급여비용을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 피고는 이 사건 요양센터의 부당청구비율을 1.55%(=부당지급금액 39,697,800원/ 장기요양급여비용총액 2,550,629,730원)로, 월평균 부당금액을 1,470,288원(=위 39,697,800원/2015. 12.부터 2018. 2.까지 27개월)으로 보고 위 [별표2]에 따라 제1사유에 관하여 업무정지 30일의 처분을 하였다. 2) 제1사유와 관련된 급여비용이 작지 않다고 보인다. 3) 피고는 제2사유에 관하여서도 위 [별표2]에 따라 1차 위반에 해당하는 업무정지 1개월의 처분을 하였다. 4) 제2사유와 관련하여 영리를 목적으로 수급자를 소개, 알선하는 행위에 대한 대가를 지급하게 되면, 노인장기요양시설 간의 부당한 경쟁을 과열시켜 장기요양이 필요한 노인에 대한 복지서비스의 질을 저하시키는 결과를 초래하게 된다. 5) 안산시에 있는 전체 노인장기요양시설의 수, 위 시설들에 대한 추가 입소 여유 등을 고려하면, 이 사건 처분으로 인하여 장기요양을 받는 노인들의 건강증진 및 생활안정에 대해 심각하게 유해한 결과가 발생하지는 않을 것으로 보인다. 아. 소결 따라서 이 사건 처분 중 제3사유에 관한 부분은 위법하고, 나머지 부분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각 하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 양순주(재판장) 한웅희 박병곤