장기요양급여비용 환수결정 등 취소

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2020구합75316 장기요양급여비용 환수결정 등 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 안윤선 피고 1. 양산시 웅상출장소장 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 박남훈 2. 국민건강보험공단 변론종결 2021. 8. 26. 판결선고 2021. 11. 11.

1. 피고 양산시 웅산출장소장이 2020. 7. 7. 원고에 대하여 한 73일의 업무정지처분은 무효임을 확인한다. 2. 원고의 피고 국민건강보험공단에 대한 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 원고와 피고 양산시 웅산출장소장 사이에 생긴 부분은 피고 양산시 웅산출장소장이 부담하고, 원고와 피고 국민건강보험공단 사이에 생긴 부분은 원고가 부담한다.

주위적으로, 피고 양산시 웅산출장소장이 2020. 7. 7. 원고에 대하여 한 73일의 업무정지처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로 위 업무정지처분을 취소한다. 피고 국민건강보험공단이 2020 4. 24.<각주1> 원고에 대하여 한 35,714,930원의 장기요양급여 비용 환수처분은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 양산시 B에서 노인장기요양법에서 정한 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 정원 56 명의 ‘C센터(이하 ’이 사건 센터‘라 한다)’를 운영하고 있다. 나. 피고 양산시 웅산출장소장(이하 ’피고 웅산출장소장‘이라 한다)은 2020. 2. 3.부터 4일간 이 사건 센터에 대하여 ’장기요양급여에 관한 제반사항‘에 관한 현지조사(조사대상기간: 2019. 4.경부터 2019. 11.경까지 8개월, 이하 ’이 사건 현지조사‘라 한다)를 실시하였다. 다. 피고 국민건강보험공단(이하 ’피고 공단‘이라 한다)은 2020. 4. 24. 이 사건 현지조사 결과에 따라 원고에 대해 35,714,930원의 장기요양급여비용을 환수하는 처분(이하 ’이 사건 환수처분‘이 라 한다)을 하였다. 라. 피고 웅산출장소장은 2020. 7. 7. 이 사건 현지조사 결과에 따라 원고에 대해 ’2019년 4월부터 2019년 11월까지 장기요양 급여비용 35,714,930원을 부당하게 청구하여 수령하였다‘는 이유로 73일간 이 사건 센터의 업무를 정지하는 처분(이하 ’이 사건 업무정지처분‘이라 한다)을 하였다. 마. 이 사건 환수처분 및 업무정지처분(이하 ’이 사건 각 처분‘이라 한다)의 구체적인 처분사유는 다음과 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증, 을가 제2, 3호증, 제4호증의 5, 제5호증의 1의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 D, E은 이 사건 센터의 위생원으로 신고된 기간 동안 월 기준 근무시간 이상 위생원으로 실제 근무하였다. 따라서 이 사건 각 처분에는 사실을 오인하고 재량권을 일탈 남용한 중대하고 명백한 하자가 있다. 그러므로 이 사건 업무정지처분에 대해서는 주위적으로 무효 확인을, 예비적으로 위 처분의 취소를 구하고, 이 사건 환수처분에 대해서는 무효 확인을 구한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 이 사건 업무정지처분에 대한 판단 1) 원고는 변론 과정에서 피고 웅산출장소장에게 이 사건 업무정지처분에 관한 처분권한이 있는지 여부에 대하여 별다른 주장을 하지 않았으나<각주2>, 행정소송법 제26조에서는 “법원은 필요하다 고 인정할 때에는 직권으로 증거조사를 할 수 있고, 당사자가 주장하지 아니한 사실에 대하여도 판단할 수 있다“고 규정하여 변론주의의 일부 예외를 인정하고 있으므로, 행정소송에서는 법원이 필 요하다고 인정할 때에는 당사자가 명백하게 주장하지 않은 사실이라 할지라도 기록에 나타난 자료를 기초로 하여 직권으로 심리조사하고 이를 토대로 판단할 수 있다 할 것인바(대법원 1994. 10. 11. 선고 94누4820 판결, 대법원 1992. 7. 10. 선고 92누3199 판결 등 참조), 피고 웅산출장소장에게 이 사건 업무정지처분을 할 권한이 있는지에 대하여 본다. 2) 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제1항 제4호는, 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청 구한 경우 특별자치시장 특별자치도지사 시장 군수 구청장이 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6 개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 정하고 있다. 그리고 지방자치법 제104조 제2항은”지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지 방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소 출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다“고 정하고 있다. 한편 구 양산시 사무위임 조례(2021. 1. 4. 경상남도양산시조례 제1729호로 개정되기 전의 것, 이 하 같다) 제2조는 ’시장의 사무 중 출장소장에게 위임하는 사항은 별표1과 같다‘고 정하면서, [별표 1] ’출장소장에게 위임하는 사항‘에서는 ’장기요양기관 지정 및 관리(노인장기요양보험법 제31조, 제32조)‘를 규정하고 있다. 3) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 문언에 따르면, 장기요양기관인 이 사건 센터에 대한 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지처분의 처분권자는 피고 웅산출장소장이 아닌 양산시장임이 명백하다. 구 양산시 사무위임 조례에서 위 업무정지처분 권한을 피고 웅산출장소장에게 위임하는 것으로 정하고 있다면 피고 웅산출장소장에게 처분권한이 인정될 수 있을 것이나, 위 조례에서는 ’장기요양기관의 지정 및 관리‘에 관한 사항, 즉 구 노인장기요양보험법 제31조 및 제32조(노인장기요양보험법이 2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되면서 삭제되었다)에 따른 양산시장의 권한을 피고 웅산출장소장에게 위임하는 것으로 정하고 있을 뿐, 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지처분 권한까지 피고 웅산출장소장에게 위임하는 것으로 정하고 있지 않다. 4) 따라서 피고 웅산출장소장은 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지처분 권한을 양산시장으로부터 적법하게 위임받았다고 할 수 없으므로, 피고 웅산출장소장이 행한 이 사건 업무정지처분은 권한 없는 자에 의한 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 그러므로 피고 웅산출장소장에 대한 원고의 주위적 청구는 이유 있다(위와 같은 이유로 피고 웅산출장소장에 대한 원고의 주위적 청구를 받아들이는 이상, 위 주위적 청구에 관한 원고의 주장 및 예비적 청구에 대해서는 별도로 판단하지 않는다). 라. 이 사건 환수처분에 대한 판단 1) 노인장기요양보험법상 부당이득 징수의 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 ‘장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우, 피고는 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있다. 여기서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은 폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(국민건강보험법상 ‘부당이득 징 수’에 관한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 나) 한편 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 ‘재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 은 제32조에서 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정하면서 ‘세부적인 산정 기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다’고 규정하고 있다. 구 노인장기요양보험법과 시행규칙의 순차적 위임에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고 시 제2018-284호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정하고 있다. 이 사건 고시는 상위 법령인 구 노인장기요양보험법 및 구 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. 다) 따라서 노인장기요양보험법령과 그 위임에 따른 이 사건 고시에 규정된 장기요양급여 제공기준 이나 급여비용 산정방법 등을 위반하여 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 이는 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행 위로서 부당이득 징수 대상이 된다고 할 것이다. 2) 처분사유에 대한 주장에 관한 판단 가) 관련 법령 및 법리 (1) 이 사건 고시 제48조는 ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형 별 직종별 인력배치기준은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른다’고 정하고 있다. 위 시행규칙 제23조 제 2항 제2호는 이 사건 센터와 같은 노인의료복지시설의 시설 및 인력 기준을 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4]에 따르도록 정하고 있는데, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4] ‘노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준’ 제6호 ‘직원의 배치기준’에서는 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우, 1명의 위생원(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 두도록 정하고 있 다. 그리고 비고 제7항에서는 ”세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다“고 규정하고 있다. (2) 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’이며, ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해 서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(이 사건 고시 제49조 제1항, 제51조 제1항). 인력배치기준을 위반하여 위생원이 결원된 경우, 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 감액산정(결원수 0.5 명 이하: 95%, 결원수 1명: 90%)하고(이 사건 고시 제66조 제1항 제3호), 인력배치기준위반으로 인해 수급자별 급여비용이 감액산정되는 경우 야간직원배치 가산금액 및 맞춤형서비스제공 가산금액 산정을 위한 ‘해당 월 가산 기준금액’이 감액되어 위 각 가산금액도 함께 감액되게 된다(이 사건 고시 제56조 제1항 제1호, 제60조 제1항, 제62조 제2항). (3) 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작 성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016 두33117 판결 등 참조). 그리고 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송 에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장, 입증할 책임이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 99두11851 판결 참조). 나) 구체적 판단 (1) 원고가 D이 2019. 4. 15.부터 같은 해 6. 10.경까지 이 사건 센터의 위생원으로 근무한 것으로, E이 2019. 6. 10.경부터 같은 해 10. 27.경까지 이 사건 센터의 위생원으로 근무한 것으로 각 신고하여 이를 기초로 장기요양급여비용을 지급받은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, D과 E 이 위 각 기간 동안 이 사건 센터의 위생원으로 근무하지 않았거나 월 기준 근로시간을 충족하지 못한 경우에는 인력배치기준 위반으로 인해 장기요양급여비용이 감액되어야 하고, 이에 따라 야간직원배치 가산금액 및 맞춤형서비스제공 가산금액 역시 감액되어야 하므로, D과 E의 위생원 근무 여부에 관하여 본다. (2) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4] ‘노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준’ 제6호 ‘직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ”세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두 지 않을 수 있다“고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 위생원은 ‘세탁 업무를 그 본연의 업무로 하여 근무하는 사람’을 의미한다고 할 것이다. 그런데 갑 제6 내지 26호증, 을가 제4호증의 1, 제4호증의 3, 을나 제2 내지 6, 8 내지 10호증의 각 기재, 증인 D, E, F의 각 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들에 비추어 보면, D은 2019. 4. 15.부터 같은 해 6. 10.까지 위생원으로서의 업무를 수행하지 않았고, E이 2019. 6. 10.부터 같은 해 10. 27.경까지 위생원으로 근무한 시간은 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 환수처분에 중대하고 명백한 사실오인의 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 원고는 2020. 2. 6. ‘D은 2019년 4월부터 2019년 6월까지 신고한 직종인 위생원 업무를 수행하지 않았고, E은 위생원으로 근무한 2019년 6월부터 2019년 10월까지 기간 동안 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다’는 내용의 확인서에 서명하였고, 이를 이 사건 현지조사 담당자에게 제출하였다. ② D은 2020. 2. 4. 이 사건 현지조사 담당자에게 ‘2019. 4. 15.부터 현재까지 이 사건 센터에서 관리인으로 근무하였다. 담당 업무는 입사 시부터 지금까지 시설물 관리를 하였으며, 세탁 및 세탁물 관리 업무는 전혀 수행하지 않았다’라는 내용의 사실확인서를 제출하였다. ③ E은 2020. 2. 4. 이 사건 현지조사 담당자에게 ‘2019. 6. 10.부터 같은 해 10. 27.까지 위생원으로 직종 신고되었다. 당시 1일 4시간 정도는 위생원 업무를 수행하였고, 나머지 시간에는 어르신 들 라운딩, 요양보호사 선생님들 격려, 사무적인 용무를 수행하였다’는 내용의 사실확인서를 제출하였다. ④ D, E이 위생원으로 신고되었던 기간 중 이 사건 센터에서 근무한 G(요양보호사, 2019. 4. 15. 부터 현재까지 근무), F(요양보호사, 2019. 4. 15.부터 현재까지 근무), H(요양보호사, 2019. 4. 26.부터 현재까지 근무), I(사회복지사, 2019. 4. 29.부터 현재까지 근무), J(요양보호사, 2019. 4. 15.부터 현재까지 근무), K(요양보호사, 2019. 5. 2.부터 현재까지 근무), L(요양보호사, 2019. 4. 15.부터 현재까지 근무), M(요양보호사, 2019. 4. 15.부터 6. 20.까지 근무), N(요양보호사, 2019. 4. 15.부터 2019. 7.경까지 근무), O(요양보호사, 2019. 4.경부터 9.경까지 근무), P(사회복지사, 2019. 5. 2.부터 10. 17.까지 근무) 등은 이 사건 현지조사 당시 ‘D, E 이 세탁 업무를 수행하지 않았고, 요양보호사들이 세탁을 전담하였다’는 취지의 사실확인서를 작성하였다. 그리고 E이 위생원으로 신고된 기간 중 이 사건 센터에서 근무한 Q(요양보호사, 2019. 7. 1.부터 현재까지 근무), R(요양보호사, 2019. 7. 12.부터 현재까지 근무), S(요양보호사 2019. 10. 9.부터 현재까지 근무) 등도 이 사건 현지조사 당시 ‘E이 세탁업무를 수행하지 않았다’는 취지의 사실확인서를 작성하였다. ⑤ 위와 같은 원고, D, E 및 각 종사자들이 작성한 각 확인서의 주된 내용이 모두 일치하여 그 내용의 미비 등으로 인해 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 수 없고, 위 각 확인서가 조사담당자의 회유나 강압에 의하여 작성되었다고 볼 만한 자료도 없다. 따라서 D, E의 위생원 업무 수행에 관한 위 각 확인서들의 내용은 모두 그 신빙성이 인정된다고 봄이 타당하다. ⑥ D과 E은 2020. 3. 13. 위생원으로 신고된 기간 동안 실제로 위생원 업무를 수행하였다는 취지의 진술서와 위생원 일지를 제출하였고, 이 법정에 증인으로 출석하여 같은 취지의 증언을 하기도 하였다. 그러나 D, E이 작성한 위 각 진술서와 이 법정에서의 증언 내용은 앞서 본 바와 같이 그 신빙성이 충분히 인정되는 각 확인서들의 내용에 반하는 점, D과 E은 이 사건 환수처분의 사유와 직접적으로 관련된 당사자인 점, 특히 E은 원고의 배우자로서 특수한 관계에 있는 점, D과 E이 작성 한 위생원 일지가 실제로 위생원 업무를 수행하고 작성된 것임을 뒷받침하는 객관적 자료가 제출된 바 없는 점 등의 사정들을 종합하여 보면, 위 각 증거들만으로는 이 사건 환수처분에 중대하고 명백 한 사실오인의 위법이 있다고 보기 어렵다. ⑦ 원고는 이 사건 센터에서 근무한 전 현직 종사자들의 진술서를 제출하였는바, 위 각 진술서에는 D과 E이 위생원으로서의 업무를 실제로 수행하였다는 취지의 내용이 기재되어 있다. 그리고 F은 이 법정에 증인으로 출석하여 D과 E이 위생원으로서 업무를 수행하였다는 취지로 증언하기도 하였 다. 그러나 위 각 진술서들은 이 사건 환수처분이 이루어진 뒤인 2019. 3.경 원고의 요구에 따라 작성된 것으로 보이는 점, 위 각 진술서들의 내용 및 F의 증언은 앞서 본 바와 같이 신빙성이 인정되는 위 각 확인서들의 내용에 반하는 점 등의 사정들에 비추어 보면, 위 각 진술서들 및 F의 증언을 그대로 받아들이기 어렵다. 그리고 위 각 진술서들은 D과 E이 세탁 외에도 청소, 쓰레기 정리 등의 업무를 하였다는 것이어서, 위 각 진술서들의 기재내용만으로는 D과 E이 세탁업무를 전담하는 위생원으로서의 업무를 수행한 것이라고 단정하기 어렵다. ⑧ 원고는 E이 위생원으로 신고된 기간 동안 이 사건 센터에서 근무하지 않은 T가 작성한 확인서를 근거로 하여 이 사건 환수처분이 이루어졌으므로 이 사건 환수처분에 사실오인의 위법이 있다는 취지로 주장한다. 2019. 5. 1.부터 같은 해 6. 1.까지 이 사건 센터에서 근무한 T가 이 사건 현지조사 당시 ‘E이 세탁, 청소 업무를 전혀 하지 않았다’는 취지의 확인서를 작성하여 제출하기는 하였으 나, 앞서 본 바와 같이 원고, D, E이 이 사건 현지조사 당시 작성한 확인서, D, E이 위생원으로 신고된 기간 동안 이 사건 센터에서 근무하였던 각 종사자들이 이 사건 현지조사 당시 작성한 확인서 들만으로도 이 사건 환수처분의 처분사유가 충분히 인정되므로, T가 E이 위생원으로 신고된 기간 동안 이 사건 센터에서 근무하지 않았음에도 E의 위생원 근무 여부에 대한 확인서를 작성하였다는 사정만으로는 이 사건 환수처분이 무효에 이를 정도의 하자가 있다고 할 수 없다. 3) 재량권 일탈 남용 주장에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 ‘장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우, 피고는 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있다. 이와 같은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 취지는 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복하고자 하는 것인 점에 위 조항의 규정 형식 등을 종합하여 보면, 위 규정에 따른 이 사건 환수처분은 재량 행위가 아닌 기속행위에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 환수처분의 법적 성격이 재량 행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 피고 웅산출장소장에 대한 주위척 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 피고 공단에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정용석(재판장) 최기원 최승훈

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