영업정지취소 등 청구의 소 (병합) 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소

서울고등법원 제 8 - 1 행 정 부 판결 사건 2021누38514 영업정지취소 등 청구의 소 2021누38521(병합) 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고,항소인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고,피항소인 1. 양주시장 소송대리인 법무법인(유한) 우송 담당변호사 정재봉 2. 국민건강보험공단 제1심판결 의정부지방법원 2021. 2. 9. 선고 2018구합12737, 2018구합 14528(병합) 판결 변론종결 2021. 10. 15. 판결선고 2021. 11. 12.

1. 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지 피고 양주시장이 2018. 1. 3. 원고에 대하여 한 영업정지처분 및 피고 국민건강보험공단이 2018. 1. 8. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 77,859,520원의 환수처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다. 피고 양주시장 이 2018. 1. 3. 원고에 대하여 한 영업정지처분 및 피고 국민건강보험공단이 2018. 1. 8. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 77,523,567원의 환수처분을 취소한다<각주1>.

1. 제1심판결 이유의 인용 원고가 당심에서 주장하는 내용은 아래 제2항의 추가 주장 외에는 제1심에서의 주장 내용과 크게 다르지 아니한바, 원고의 주장을 제1심 및 당심에 제출된 증거들과 함께 다시 살펴보아도 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다. 따라서 이 법원이 이 판결에 기재할 이유는 아래에서 고쳐 쓰는 부분 과 아래 제2항에서 추가 주장에 대하여 판단하는 부분 외에는 제1심 판결문의 이유 기재와 같으므 로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 〇 제1심 판결문 제15면 제9행의 “2013. 9.부터”를 “2013. 8.부터”로, 제18면 제12행의 “제14조 단서”를 “제14조 제1항 단서”로 각 고쳐 쓴다. 〇 제1심 판결문 제30면 제13행부터 제31면 제2행의 “1명이었던 점”까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『그러나 보건복지부장관이 특별시장, 광역시장, 도지사, 국민건강보험공단 이사장 등을 수신자로 하여 요양보호사의 업무범위 및 정수가 아닌 필요수로 규정된 인력의 업무를 다른 직원이 수행한 경우에 대한 법 적용기준을 정한 ‘장기요양기관 인력(요양보호사, 필요수) 현지조사 적용기준 안내 (갑 제26호증)‘ 지침에는 ’인력기준상 필요수에 대해서는 시설에서 배치하는 기준을 충족하는 경우 시설에서 필요한 상황에 맞게 탄력적으로 상호운용 가능‘하다는 기본방침을 제시하면서 ’시설에서 배치기준을 충족‘하는 경우란 ’노인복지법 시행규칙 제22조 [별표4]: 세탁물 등을 업체에 위탁하는 경우 두지 않음‘이라고 명시하고 있는 점, 보건복지부장관은 2014. 9. 30. ’필요수 인원이 신고한 직종의 고유업무를 담당하지 않은 경우에는 급여비용의 가 감산 기준 위반으로 처리‘한다고 명확히 적용기준을 다시 안내한 점, 구 노인복지법 시행규칙(2016. 6. 30. 보건복지부령 제412호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제1항 [별표 4]의 6. 직원의 배치기준에는 노인요양시설에 입소자가 30명 이상인 경우에 그 시설의 장이 판단하여 위생원을 배치할 수 있도록 규정하면서 ’비고 (6)항‘에서 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 위 보건복지부장관의 지침은 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원으로 신고되었다고 하더라도 필요한 상황에 맞게 탄력적으로 운용이 가능하다는 취지일 뿐 세탁물을 전 량 위탁처리하지 않는 경우까지 신고한 위생원을 다른 업무에 운용할 수 있다는 취지의 지침이라고 볼 수 없으므로, 위 지침만으로는 보건복지부장관이 세탁물을 전량 위탁처리하지 아니하는 요양원에서 등록된 위생원을 다른 업무에 운용할 수 있다는 공적견해를 표명하였다고 볼 수 없다.』 2. 추가 주장에 대한 판단 가. 위생원 업무 범위 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 구 노인장기요양보험법 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙의 위임을 받은 이 사건 고시<각주2>에는 위생원의 업무를 특정하는 규정이 없고, 국어사전에 위생이란 ’건강에 유익하도록 조건을 갖추 거나 대책을 세우는 일‘이라고만 기재되어 있어 위생원의 업무를 세탁에 국한할 수 없으며, 국가공 무원 위생직렬 모집공고에는 청소를 주업무로 기재하고 있는바, 위생원의 주된 업무가 세탁이라는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 2) 판단 가) 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되 어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지 목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두 59624 판결 참조). 나) 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 ’재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다‘고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 각 호에서 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정하면서 ’세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다‘고 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 이 사건 고시에는 ’급여비용의 가산 기준‘을 규정하면서 노인요양시설에 조리원, 위생원, 보조원(운전사)을 1명 이상 배치하는 경우 해당 월의 수급자 전원에 대하여 요양급여비용을 가산하 도록 규정하였고, ’위생원‘의 정의나 포섭되는 구체적 범위에 관하여는 별도로 규정하지 않았다. 다) 그런데 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 ’장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다‘고 규정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설<각 주3>로 지정받으려는 자가 갖추어야 할 시설 및 인력은 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력으로 규정하고 있으며, 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]의 6. 직원의 배치기준에는 노인요양시설에 입소자가 30명 이상인 경우에 그 시설의 장이 판단하여 위생원을 배치할 수 있도록 규정하면서 ’비고 (6)항‘에서 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 라) 한편 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어 려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기 요양급여에 관한 사항을 규정하는 법으로서, 이 사건 고시에서 시설급여기관이 조리원, 위생원, 보조원(운전사)을 각 1명 이상 배 치하여 운영하면 요양급여비용을 가산하여 지급하도록 규정하고 있는 것은 위와 같은 필요수가 배 치됨으로써 요양보호사 또는 사회복지사들이 요양급여 수급자들을 위하여 필요수가 하는 업무를 제 외한 다른 요양급여에 전념할 수 있도록 하는 취지라고 봄이 상당하다. 특히 요양급여 수급자들은 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매 뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 자(구 노인장기요양보험법 제2조 제1호)들이므로 이들을 요양하는 과정, 특히 입소자가 많은 요양기관에서는 상당한 정도의 세탁물이 발생하게 되므로 위 업무를 필요수 중 위생원이 담당함으로써 요양보호사 또는 사회복지사들이 요양급여 수급자들의 요양급여에 전념할 수 있게 하려는 취지라고 할 것이다. 마) 한편 이 사건 고시는 2015. 11. 25. 보건복지부 고시 제2015-202호로 개정되면서 제50조 제 2항에 근무인원의 업무범위를 정하였는데, 그중 ’위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다‘고 규정하였는바, 위 규정은 앞서 본 관련 규정의 체계 및 이 사건 고시의 입법 목적을 고려하여 위생원의 업무범위를 명확히 규정한 확인적 규정이라고 할 것이다. 이후 이 사건 고시의 재개정으로 위 규정이 삭제되었는데 이와 관련하여 그 개정이유로 ’필요수 정 수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제한 것‘이라고 밝히 고 있는 점, 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4]가 위생원 배치기준을 ’필요수‘에서 ’1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)‘으로 변경한 것은 그동안 세탁 등의 업무까지 수행하던 요양보호사의 부담을 덜고 직종간 업무범위를 명확히 하여 전체적인 서비스의 질을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있는 것으로 보이는 점, 위 고시의 개정 여부에 불구하고 여전히 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제 523호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4]는 6. 직원의 배치기준 비고란 7항을 유지하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 고시의 재개정으로 이 사건 개정 고시 규정이 삭제되었다고 하더라도 이 사건 고시에 규정된 위생원은 세탁을 주된 업무로 한다고 봄이 상당하다. 바) 그렇다면 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 구 노인복지법 시행규칙 제22조 [별표 4]의 규정 체계 및 이 사건 고시의 입법 목적 등을 고려하면, 이 사건 고시에 규정된 위생원은 세탁을 주된 업무로 한다고 봄이 상당하다. 나. 재량행위 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 이 사건 환수처분은 국민건강보험법 제57조 제1항과의 관계 및 환수처분의 성격에 비추어 재량행위에 해당됨에도, 피고가 원고의 위법행위의 내용과 처분행위로 달성하려는 공익을 비교 형량하지 않고 한 이 사건 처분은 위법하다. 2) 판단 가) 행정행위가 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재 형식과 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 참조). 나) 그런데 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관에 대한 부당이득 징수의 근거가 되는 국민건강보험법 제57조 제1항은 그 보험급여 비용에 상당하는 금액의 ’전부 또는 일부‘를 징수한다고 규정하고 있어 그 문언상 일부징수가 가능함을 명시하고 있는데 반하여, 이 환수처분의 근거가 된 법령인 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 장기요양급여비용을 받은 자가 제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당하는 경우에는 ’그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다‘라고만 규정하고 있어 일부징수가 가능함을 명시하고 있지 아니한 점, 위 조항에 따른 ’징수‘는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에 대한 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라 잘못 지급된 돈을 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지닌 처분인 점에 비추어 보면, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 환수처분은 기속행위라고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 다. 개별 행정법령 위반을 이유로 이 사건 환수처분을 하였다는 주장에 대한 판단 1) 원고의 주장 다른 개별 행정법률을 위반하여 요양급여를 제공하고 급여비용을 수령한 경우를 바로 구 노인장기 요양보험법령을 위반하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 피고 공단이 원고에 대하여 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따른 직원배치기준을 위반하였다는 이유로 한 이 사건 환수처분은 위법하다. 2) 판단 가) 구 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 국민의 질병·부상에 대한 예방 진단 치료 재활과 출산 사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건 향상과 사회보장 증진에 이바지함을 목적으로 제정된 법률이고, 의료급여법은 생활이 어 려운 사람에게 의료급여를 함으로써 국민보건의 향상과 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 제정된 법률로서 의료법 등 다른 개별 행정법률과는 입법 목적과 규율대상이 다르다. 따라서 다른 개별 행정법률을 위반하여 요양급여 의료급여를 제공하고 급여비용을 수령한 것이 구 국민건강보험법 제57조 제1항에서 부당이득징수의 대상으로, 구 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호, 의료급여법 제28조 제1항 제1호에서 업무정지처분의 대상으로 각 정한 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 경우’에 해당하는지는 국민건강보험법·의료급여법과 다른 개별 행정법률의 입법 목적 및 규율대상의 차이를 염두에 두고 국민건강보험법령 의료급여법령상 급여기준의 내용과 취지 및 다른 개별 행정법률에 의한 제재수단 외에 국민건강보험법 의료급여법에 따른 부당이득징수 및 업무정지처분까지 하여야 할 필요성의 유무와 정도 등을 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2020두31668, 31675 판결 참조). 나) 그런데 앞서 본 바와 같이 피고 공단은 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조, 이 사건 고시(이 사건 고시에는 위생원 등 필요수를 배치하면 인력추가배 치 가산금이 지급될 뿐이다)를 위반하였음을 이유로 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 의하여 요양보험급여 가산금액을 환수하는 처분을 하였는바, 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제 15442호로 개정되기 전의 것) 제35조 제4항 및 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제2항의 노인의료복지시설의 시설기준 위반을 이유로 이 사건 처분을 하였다는 전제로 한 원고의 주장은 그 전제를 달리하고 있어 이유 없다. 3. 결론 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 기각한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 피고들에 대한 항소는 이유 없어 이를 모두 기각한다. 판사 이완희(재판장) 신종오 김제욱 각주1: 원고는 항소이유서에서 제1심에서 원고가 주장한 내용 중 ‘2014. 6.부터 2014. 10.까지 위생원에 대한 인력 추가배치 가산기준 위반 청구(환수처분 금액 23,652,420원)에 한정하여’ 항소심에서 다툰다고 기재하고 있으 나, 항소취지를 변경하지 않고 있으므로 항소취지를 항소장에 기재된 대로 기재하고 원고가 항소이유서에서 기 재한 내용을 중심으로 판단한다. 각주2: 제1심 판결문 제21면 제16행의 기재와 같이 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전의 것), 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’로 전부개정되기 전의 것), 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제2015-126호로 개정되기 전의 것)를 의미한다. 각주3: 노인복지법 제34조 제1항 1호는 노인의료복지시설 중 하나로 노인요양시설을 규정하고 있다.