영업정지취소 등 청구의 소 (병합) 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소

의정부지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2018구합12737 영업정지취소 등 청구의 소 2018구합14528(병합) 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 1. 양주시장 소송대리인 법무법인(유한) 우송 담당변호사 정재봉 2. 국민건강보험공단 변론종결 2020. 12. 1. 판결선고 2021. 2. 9.

1. 피고 국민건강보험공단이 2018. 1. 8. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 77,859,520원의 환수처분 중 77,523,567원을 초과하는 부분을 취소한다. 2. 원고의 피고 양주시장에 대한 청구 및 피고 국민건강보험공단에 대한 나머지 청구를 모두 기각한 다. 3. 소송비용 중 95%는 원고가, 나머지는 피고들이 각 부담한다.

원고에 대하여, 피고 양주시장이 2018. 1. 3. 한 업무정지처분 및 피고 국민건강보험공단이 2018. 1. 8. 한 장기요양급여비용 77,859,520원의 환수처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 양주시 B에서 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제1항 제2호에 따른 시설급여를 제공하는 노인의료복지시설(노인요양시설) 인 'C요양원(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)'을 운영하였다. 나. 피고 양주시장은 피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단'이라 한다)의 조사인력과 함께 2017. 4. 11.부터 2017. 4. 14.까지 4일간 이 사건 요양원의 장기요양급여에 관한 제반 사항들에 대해 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다. 다. 피고 공단은 피고 양주시장에게, 2017. 5. 30. 이 사건 현지조사 결과 77,859,520원의 장기요양급여비용 부당청구가 밝혀졌다는 취지의 현지조사지원결과서를 통보하였고, 2017. 7. 26. 이 사건 현지조사 결과에 따른 '부당금액 및 행정처분 세부내용 결과' 공문을 발송하였다. 위 현지조사지원결과서 및 공문의 주된 내용은 다음과 같다. 라. 피고 양주시장은 2018. 1. 3. 원고에 대하여 "원고가 거짓이나 그 밖의 부정한방법으로 급여비용을 청구하였다"는 이유로 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따라 업무정지 50일(기 간: 2018. 1. 5. ~ 2018. 2. 23.)의 처분을 하였다(이하 '이 사건 업무정지 처분'이라 한다). 마. 피고 공단은 2018. 1. 8. 원고에 대하여, 인력배치기준 위반(H13), 인력 추가배치 가산기준 위반청구(H15), 인력 추가배치 가산기준 위반청구(가산인력 겸직, G17), 외박 기간 동안 1일당 수가 청구(H17) 등을 사유로 하여 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 월별내역서 기재 각 금액 합계 77,859,520원의 장기요양급여비용을 환수한다는 처분을 하였다(이하 '이 사건 환수처분'이라 하고, 이 사건 업무정지 처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을가 제1, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차적 하자에 관한 주장 가) 이 사건 현지조사 관련 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 등 관련 법령에서 정한 절차를 위반한 위법한 행정조사이다. 따라서 이에 기반하여 이루어진 이 사건 각 처분 역시 위법하 므로, 모두 취소되어야 한다. ① 피고 양주시장은 이 사건 현지조사 당시, 조사개시 7일전까지 원고에게 출석요구서, 보고요구서 ·자료제출요구서, 현장출입조사서 등을 서면으로 통지하지 아니하였고, 이로 인해 원고에게 사전통지 내용에 대해 의견을 제출할 수 있는 기회도 부여되지 않았다. 또한 피고 양주시장은 이 사건 현지조사 당시 '장기요양급여에 관한 제반 사항'을 조사대상의 범위로 기재한 조사명령서만을 교부하 여 혐의 사실에 대한 사전고지 없이 현지조사를 진행하였다. ② 피고 양주시장은 이 사건 현지조사 당시, 현장조사서 및 권한을 표시하는 증표를 제시하지 않았다. ③ 피고 양주시장은 이 사건 현지조사 당시, 원고가 변호사의 입회 및 녹음을 요청하였음에도 불구하고 정당한 사유 없이 이를 거부하였다. ④ 이 사건 현지조사는 조사권한이 없는 피고 공단 소속 직원들에 의해 이루어진 것으로서 위법하다. ⑤ 이 사건 현지조사 당시, 조사담당자들은 조사대상자들에게 출석요구서도 교부하지 않은 채 출석을 강요하였고, 조사과정에서 수저세트를 선물하며 조사담당자들이 원하는 내용을 진술하도록 종용 하였으며, 검찰 수사의뢰 등을 언급하며 강압적으로 조사한 뒤 조사에 강압이 없었다고 진술서에 기재하도록 강요하였다. ⑥ 피고 양주시장은 이 사건 현지조사의 결과를 확정한 날로부터 7일 이내에 그 결과를 조사대상자 인 원고에게 통지하지 않았다. ⑦ 보건복지부의 '장기요양기관 현지조사지침'에 의하면, 조사대상기간은 '급여비용이 지급된 최근 6개월을 기준으로 하되, 필요시 최대 3년까지 조사 가능'하다고 정하고 있다. 위 지침에 따를 경우, 원고에 대해 적법하게 조사 가능한 기간은, 이 사건 현지조사일 기준 가장 최근에 지급된 급여비용 6개월분을 포함한 36개월로, 2014. 3.부터 2017. 2.까지이다. 그런데 피고들이 원고에게 현지조 사결과를 통보한 현지조사지원결과서에 의하면, 원고에 대한 현지조사는 2013. 8.부터 2017. 2. 까지 이루어진 것이 명백하다. 따라서 이 사건 현지조사 중 2013. 8.부터 2014. 2.까지 기간에 관 한 부분은 적법한 조사대상기간의 범위를 초과하여 이루어진 것으로서 평등의 원칙 또는 신뢰보호원칙에 반하여 위법하고, 위 기간에 대한 이 사건 환수처분 및 이에 기초한 이 사건 업무정지 처분 역시 모두 위법하다. 나) 이 사건 각 처분 절차 관련 이 사건 각 처분에는 아래와 같은 절차상의 하자가 있으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. ① 피고들은 이 사건 각 처분 과정에서 원고에게 사전통지를 하기는 하였으나, 각 사전통지서에는 처분의 원인이 된 사실을 알 수 있는 구체적인 내용이 전혀 기재되어 있지 않다. 그리고 이 사건 업무정지 처분 과정에서 청문절차가 형식적으로 실시되었을 뿐, 처분의 원인된 사실이 사전에 통지되 지 않았고, 청문 주재자가 처분의 원인된 사실을 청문 시작 전에 설명하지도 않았다. ② 피고들은 이 사건 각 처분 당시 처분의 원인이 된 구체적인 사실을 처분서에 전혀 기재하지 않아 행정절차법에서 정한 이유제시 의무를 위반하였다. ③ 피고 양주시장은 이 사건 업무정지 처분에 관한 처분서를 원고에게 송달하지 않았다. ④ 이 사건 환수처분의 처분서에는 국민건강보험공단 경인지역본부장이 처분을 행한 행정청으로 기재되어 있다. 따라서 이 사건 환수처분은 적법한 권한 위임의 근거 없이 피고 공단의 하부기관인 경인지역본부장 명의로 이루어진 것이므로, 처분권한이 없는 자에 의한 것이어서 취소되어야 한다. 2) 실체적 하자에 관한 주장 가) 인력배치기준 위반(H13) 관련 (1) 요양보호사 E, F의 근무시간 2016. 12. 22. 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-242호) 제51조 제2항은 "조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행 한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다"고 정하고 있고, 보건복지부의 2013. 5. 13.자 장기요양기관 인력(요양보호사, 필 요수) 현지조사 적용기준 중 3의 가항은 "요양보호사로 등록된 자가 조리, 위생업무 등 다른 업무를 전담한 경우에 한하여 법위반으로 처리한다"고 정하고 있다. 그런데 요양보호사 E는 이 사건 요양원에 상시 대기하면서 입소자들의 상태를 확인하고 이동을 돕는 등 근무를 하였으므로, 월 160시간 이상 요양보호사로 근무하지 않았다고 볼 수 없다. 또한 요양보호사 F는 주로 요양보호사로서의 업무를 수행하면서 부수적으로 행정업무를 한 것이므로 위 고시 등 규정에 따르면 F가 요양보호사로서 근무한 것으로 보아야 한다. 피고들은 E, F와 근무기간이 겹치지 않는 직원들에게 E, F의 근무사실을 질문하였고, 전문진술에 불과한 위 직원들의 진술을 근거로 하여 E가 월 160시간 이상 요양보호사로 근무하지 않았고, F가 요양보호사로 전혀 근무하지 않았다고 판단하여 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. (2) 산전후휴가 기간 요양보호사 F는 2014. 4. ~ 같은 해 5. 산전후휴가를 부여받았으므로 F는 위 기간 동안 요양보호사로 근로한 것으로 평가되어야 한다. 그럼에도 F가 위 기간 동안 요양보호사로 근로하지 않은 것을 전제로 하여 이 사건 각 처분이 이루어졌으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. (3) 미납 본인부담금 환수 이 사건 요양원 수급자들이 미납한 2014년 본인부담금 합계액은 7,154,130원이다. 이처럼 본인부담금 미납금이 존재함에도 불구하고 피고는 미납된 본인부담금에 대해서도 환수처분을 하였으므로, 이 사건 환수처분은 위법하고, 환수금액이 적법함을 전제로 한 이 사건 업무정지 처분 역시 위 법하다. 나) 인력 추가배치 가산기준 위반청구(H15) 관련 요양보호사와 관련하여 가산된 급여 부분만 환수된 것이 아니라 인력 추가배치와 관련하여 가산된 급여비용 부분까지도 모두 환수한 것은 위법하다. 또한 이 부분은 거짓청구를 한 것이 아니라 가산인력의 겸직에 관한 것이므로, 산정기준 위반 청구에 관한 G16, G17 코드가 적용되어야 한다. 다) 인력 추가배치 가산기준 위반청구(가산인력 겸직, G17) 관련 (1) 위생원의 업무범위 이 부분 처분사유는, 위생원으로 등록된 G, H, I가 실제로는 조리원의 업무를 수행하였음에도 위생원 추가배치에 따른 가산을 적용받았다는 것인데, 위 위생원들의 근로형태가 문제된 기간 시행된 관련 법령들에 위생원의 업무범위를 제한한 규정이 전혀 없다. 따라서 위생원의 업무가 세탁 등의 업무로 제한되어 있음을 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하다. (2) 신뢰보호원칙 위반 보건복지부는 2013. 5. 13.자 공문을 통해 "등록된 조리원 또는 위생원이 서로 다른 업무를 수행 한 경우, 근로계약상 인력배치기준을 충족한 경우 시설장의 판단에 따라 탄력적으로 인력을 운용하는 경우 가감산 기준 위반으로 처리하지 않음"이라는 내용의 지침을 하달하였고, 이러한 지침은 국 회 보건복지위원회 소속 의원의 질의에 대한 보건복지부 요양보험운영과의 회신을 통해서도 확인된 다. 이에 정확한 지침이 수립될 때까지 환수 및 행정처분을 보류했던 지방자치단체도 존재한다. 또 한 보건복지부의 '장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침'에서도 "인력배치기준상 필요수의 경우 그 운용에 있어 상호 탄력적으로 운용하더라도 법위반으로 처리하지 않음"이라고 명시하고 있다. 원고는 이러한 보건복지부의 지침 등을 신뢰하여 위생원과 조리원의 업무를 상호 협력하도록 재량 적으로 배치했던 것이므로, 이를 가산기준 위반으로 처리한 것은 신뢰보호원칙에 위반된다. (3) 위생원 관련 환수의 법적 근거 및 범위 피고 공단은 위생원으로 등록된 G 등이 조리원으로서의 업무를 수행한 것을 이 부분 처분사유로 들 고 있는데, 그렇다면 위생원과 관련되어 가산된 급여비용만을 환수하였어야 한다. 그럼에도 피고 공단은 아무런 법적 근거 없이 요양보호사, 사회복지사, 조리원에 대한 가산 급여비용까지 환수하였다. 라) 외박기간 동안 1일당 수가 청구(H17) 관련 이 사건 요양원의 수급자 J는 2015. 2. 19.부터 같은 달 20.까지 외박을 하였다. 외박의 경우 1일당 수가의 50%를 산정하여 청구할 수 있으므로, 피고 공단은 1일당 수가의 50%에 해당하는 부분만을 환수하여야 하나, 1일당 수가 전부를 환수하였다. 마) 기타 주장 (1) 선행 모니터링 결과와 이 사건 현지조사 결과의 차이 피고 공단이 이 사건 요양원에 대해 실시한 2013년 가을, 2014년 상반기 및 2014년 하반기 모니터링 결과를 보면, 모두 '우수'로 평가되어 있다. 그런데 이 사건 현지조사는 위 각 모니터링과 동일 한 기간 및 사안을 조사하였음에도 전혀 다른 결과가 나타났다. 선행 모니터링 결과와 이 사건 현지조사 결과가 이처럼 상반된 결과가 나타날 아무런 근거가 없으므로, 이 사건 현지조사 결과가 신빙성이 있다고 보기 어렵다. (2) 부당비율금액 피고는 인력배치기준위반을 이유로 급여비용이 감액된 기간에 대해 가산된 급여비용 전부를 환수하 고 있는데, 이로 인한 환수금액을 업무정지 기간을 산정하는 기준이 되는 부당비율금액에까지 포함 시키는 것은 부당하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차적 하자에 관한 판단 가) 이 사건 현지조사의 절차상 하자 (1) 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 여러 절차상의 하자들이 존재한다고 주장하나, 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 바와 같은 이 사건 현지조사 절차상의 하자들을 인정하기 어렵고, 이 사건 현지조사 절차는 적법하게 진행되었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 행정조사기본법 제17조 제1항 본문 및 단서 제1호는 "행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서, 보고요구서·자료제출요구서 및 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때 에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 행정조사의 개시와 동시 에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지 할 수 있다"고 규정하고 있다. 증인 K의 증언 및 변론 전체의 취지에 비추어 보면, 피고 양주시장이 위와 같은 사전통지 등에 관한 절차를 이행하지는 않았던 것으로 보이기는 한다. 그러나 장기요양기관에 대한 현지조사는 그 특성상 요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루 어지는데, 만약 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지하는 경우, 장기요양기관은 관련 자료를 소급하여 작성하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 현지조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성이 매우 크다. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 현지조사는 위 단서 조항에 따라 사전통지 등의 예외에 해당한다고 봄이 타당하므로, 원고가 주장하는 위와 같은 사정 만으로 이 사건 현지조사가 위법하다고 보기 어렵다. ② 구 노인장기요양보험법 제61조 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제42조 제2항에 따르면, 장기요양기관에 대한 검사를 담당하는 공무원은 조사 범위, 조사담당자 등이 기재된 현장조사서 및 권한을 표시하는 증표를 제시하여야 한다. 을나 제33호증의 기재, 증인 K의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 현지조사를 개시하면서 양주시 소속 직원 K이 근거법령, 조사기간, 조사범위와 내용, 조사대상기간, 제출자료, 조사자 등이 기재된 조사명령서를 원고에게 제시하고 서명을 받은 사실, 피고 공단 소속 직원들이 원고에게 조사목적, 조사기간, 이의절차, 제출요구서류 등이 기재된 장 기요양기관 현지조사 안내문, 권리구제제도 안내, 장기요양급여 관계서류 제출요구서를 제시하고 서명을 받은 사실, 위 K을 제외한 나머지 조사자들은 모두 이 사건 현지조사 당시 신분증을 패용하고 있었고, 피고 공단 소속 직원이 원고에게 K을 소개한 사실이 각 인정되는바, 피고들이 이 사건 현지조사 당시 제시한 위 각 문서들은 위 법령에서 정하고 있는 현장조사서 기재사항을 모두 담고 있으므로 그 문서의 명칭이나 양식에 관계없이 이 사건 현지조사 당시 현장조사서가 제시되었다고 봄이 타당하고, 조사명령서 및 신분증의 제시를 통해 조사담당자들의 권한을 표시하는 증표 역시 충분히 제시되었다고 할 것이다. ③ 또한 위 조사명령서에는 '장기요양급여에 관한 제반사항'으로 조사범위와 내용이 기재되어 있고, 위 장기요양기관 현지조사 안내문에는 이 사건 현지조사가 장기요양급여에 대한 사실관계 확 인, 관련 법령 위반 여부 등을 확인하기 위한 조사라고 그 목적을 명시하고 있는바, 미리 혐의를 특 정하지 않고 현지조사를 통해 장기요양급 여비용 부정수급 여부가 확인되면 이에 따른 조치를 취하 기 위해 이 사건 현지조사가 이루어진 점에 비추어 보면, 위와 같은 기재사항으로 혐의사실에 대한 사전고지가 충분히 이루어진 것이라고 봄이 타당하다. ④ 원고가 이 사건 현지조사 개시 당시 조사담당자들에게 변호사의 입회 및 녹음을 요청한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 증인 K의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 조사담당자들은 원고의 변호사 입회 요청을 거부한 것이 아니라 변호사가 도착 할 때까지 조사를 연기할 수 없어 조사를 개시한 뒤 변호사가 도착하면 참여시키겠다는 취지로 답변 하였던 것으로 보이는 점, 이 사건 현지조사 첫날 조사담당자들이 변호사 입회를 거부하였더라도 남은 기간 중 언제든지 변호사를 대동할 수 있었을 것임에도 원고는 그러한 조치를 취하지는 않았던 것으로 보이는 점, 조사담당자들은 원고가 조사과정을 녹음할 경우 참고인들의 진술에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단하여 원고의 녹음을 거절했던 것으로 보이는 점, 행정조사기본법 제23조 제3항 단서에 의하면, 녹음의 범위 등은 조사대상자와 조사원이 협의하여야 하는 것으로 정하고 있는데, 조사담당자들이 위와 같은 판단 하에 원고의 녹음 요청을 거부한 이상 녹음의 범위에 관한 협의가 이루어졌다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고들 소속 조사담당자들이 원고의 변호사 입회 및 녹음요청을 위법하게 거부하였다고 보기 어렵다. ⑤ 갑 제2호증의 기재, 증인 K의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 양주시장은 2017. 4. 10. 양주시 소속 직원인 K과 피고 공단 소속 직원 L 등 5인을 조 사담당자로 지정한 사실이 인정되는 바, 피고 양주시장으로부터 조사담당자로 지정받은 피고 공단 소속 직원들은 행정절차법 제8조 가 정한 행정응원 절차에 따라 이 사건 현지조사를 보조할 적법한 권한을 부여받았다고 봄이 타당하다. ⑥ 이 사건 현지조사에서 이루어진 이 사건 요양원 종사자들에 대한 조사 당시 조사대상자들에 대 한 출석요구서가 교부되지는 않았던 것으로 보이나, 앞서 본 바와 같이 행정조사기본법 제17조 제1 - 1 0 - 항 단서 제1호에 따라 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어질 수 있다고 보는 이상, 현지조사의 범위 내에서 이루어진 이 사건 요양원 종사자들에 대한 조사를 위해 별도로 출석요구서를 교부 할 필요는 없다고 봄이 타당하다. 또한 이 사건 현장조사 당시 조사 대상자들에게 피고 공단에서 수 저 세트를 제공한 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제10호증의 기재 및 증인 K의 증언에 의해 인정된다. 그러나 피고 공단이 조사대상자들의 불편을 고려하여 수저 세트를 제공하였던 것으로 보이고, 이 사건 현지조사를 담당한 조사담당자들이 조사대상자들로 하여금 원고에게 불리한 진술을 하도록 회유 내지 종용하기 위해 위 수저 세트를 제공하였다고 볼 증거가 없다. 나아가 원고가 제출한 증거들만으로는, 이 사건 현지조사 당시 조사담당자들이 조사대상자들을 강압적으로 조사하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. ⑦ 행정조사기본법 제24조는 '행정기관의 장은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정조사의 결과를 확정한 날부터 7일 이내에 그 결과를 조사대상자에게 통지하여야 한다'고 정하고 있다. 이 사건 현지조사가 2017. 4. 14.까지 진행된 사실, 피고 공단이 2017. 5. 30. 피고 양주시장에게 현지조사지원결과서를 통보한 사실은 모두 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 현지조사의 결과는 피고 공단이 위 현지조사지원결과서를 통보할 무렵 그 결과가 확정되었다고 봄이 타당하다. 그 런데 을가 제7호증 및 을나 제1호증의 1 내지 3의 각 기재에 의하면, 피고 공단 소속 경인지역본부장 명의로 2017. 5. 2. 원고에게 이 사건 현지조사 결과 77,859,520원이 환수될 예정임을 고지하는 '장기요양급여비용 환수 예정 통보'가 이루어졌으므로, 위 규정에 따른 조사결과통지가 이루어졌다고 봄이 타당하다. ⑧ 원고는 이 사건 현지조사가 2013. 9.부터 2017. 2.까지의 기간을 조사대상기간을 하였다고 주 장하므로 살피건대, 갑 제3호증의 기재에 의하면, 피고들이 원고에게 교부한 현지조사지원결과서에 2013. 8.부터 2017. 2.까지의 기간에 대한 이 사건 요양원의 인력현황표가 첨부되어 있는 사실은 인정된다. 그러나 갑 제2, 3호증, 을나 제2호증의 1, 2, 제33호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 공단은 2016. 9. 2. 보건복지부 장관에게 조사대상기간을 '2013. 8.부터 2016. 7.까지'로 정하여 이 사건 요양원에 대한 현지조사를 의뢰한 사실, 이 사건 현장조사 당시 조사 담당자들이 원고에게 제시한 조사명령서 및 장기요양급여 관계서류 제출요구서에도 조사대상기간 및 (자료를) 제출하여야 할 대상기간이 '2013. 8.부터 2016. 7.까지'로 기재되어 있는 사실, - 1 1 - 이 사건 현지조사 후 원고에게 교부된 현지조사지원결과서에도 조사대상기간이 '2013. 8.부터 2016. 7.까지'인 것으로 기재되어 있는 사실, 이 사건 환수처분의 대상이 된 기간도 위 기간 내에 포함되어 있는 사실이 각 인정되는바, 위 각 인정사실에 의하면, 이 사건 현지조사의 조사대상기간은 2013. 8.부터 2016. 7.까지였다고 봄이 타당하다. 그런데 갑 제13호증의 기재에 의하면, 보건복지부가 정한 요양기관 현지조사 지침(2017. 1.)에서 조사대상기간을 '조사의뢰된 기간과 조사의뢰기간 직후 지급된 최근 3개월 지급비용 및 조사명령서 발부일을 기준으로 최근 3개월 지급비용을 포함하여 최대 36개월 지급비용을 조사'한다고 정하고 있는바, 조사의뢰기간이 '2013. 8.부터 2016. 7.까지'인 사실은 앞서 본 바와 같고, 갑 제2호증의 기재에 의하면, 조사명령서 발부일이 2017. 4. 10.인 사실이 인정된다. 따라서 위 지침에 따를 경우, 이 사건 현지조사는 원칙적으로 2014. 2.까지만 가능하였다고 봄이 타당하다. 그러나 위 지침은 업무처리의 방법이나 기준을 정한 내부의 사무처리지침으로서 대외적인 구속력이 있는 법규로서의 효력이 있다고 보기 어려운 점, 나아가 위 지침에서도 "조사 의뢰기간 중 최근 지급월 기준으로 36개월 이전 진료월이 포함된 경우에는 그 해당월은 현지조사에서 부당청구 여부를 확인하고, 부당 청구금액에 대해서는 현지조사 의뢰기관에 환수토록 조치한다"고 정하고 있으므로, 이 사건 현지조사일 기준 최근 급여비용 지급월로부터 36개월을 초과하는 기간이라도 조사 의뢰기간에 포함되어 있었다면 현지조사에서 부당청구 여부를 확인하고 환수조치를 취할 수 있다고 보이는 점, 또한 자 기구속의 원칙 혹은 평등의 원칙 및 신뢰보호원칙이 적용될 정도로 피고들 내부적으로 3년의 기간에 한정하여 현지조사 및 환수처분을 하는 관행이 형성되어 있다고 볼 만한 아무런 증거도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 현지조사의 조사대상기간에 있어 원고가 주장하는 바와 같이 평등의 원칙이나 신뢰보호원칙을 위반한 위법이 있다고 평가하기 어렵다. (2) 나아가 원고가 주장하는 바와 같은 이 사건 현지조사 절차상의 하자가 존재한다고 가정하더라 도, 이 사건 현지조사는 이 사건 각 처분을 준비하는 보조절차로서 그 절차에 흠이 있다고 하여 곧 바로 이 사건 각 처분이 위법하게 된다고 보기는 어렵다. 다만, 이 사건 현지조사 과정에 절차적인 하자가 있어 이로 인하여 조사를 통해 수집된 자료의 타당성 합리성을 인정하기 어려운 경우에는 그 것을 기초로 이루어진 이 사건 각 처분이 위법하다고 볼 여지가 있으나, 제출된 증거들만으로는 이 사건 현지조사를 통해 수집된 각 자료들이 원고가 주장하는 바와 같은 절차상의 문제들로 인해 그 - 1 2 - 타당성과 합리성을 인정하기 어렵다고 볼 만한 사정을 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나) 이 사건 각 처분의 절차상 하자 원고는 이 사건 각 처분 과정에서도 여러 절차상의 하자들이 존재한다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 바와 같은 이 사건 각 처분 절차상의 하자들을 인정하기 어렵고, 이 사건 각 처분의 절차는 적법하게 진행되었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다. ① 갑 제1호증의 1, 2 제3호증, 을가 제2 내지 4호증, 을나 제1호증의 1 내지 3의 각 기재, 증인 K 의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 피고 공단은 이 사건 현지조사가 종료된 뒤인 2017. 5. 2. 이 사건 환수처분에 앞서 원고에게 장기요양급여비용 77,859,520원이 환수될 예정임을 통보하였는데, 그 통보서에는 근거규정, 환수사유인 위반코드, 월별 환수사유 및 환수예정금액이 기재된 월별내역서, 위반코드에 대한 설명 등에 관한 상세한 내 용들이 포함되어 있었던 점, 피고 양주시장은 이 사건 업무정지 처분에 앞서 2017. 5. 2., 2017. 11. 9. 및 2017. 11. 24. 세 차례에 걸쳐 원고에게 처분사전통지를 실시하였는데, 위 각 통지서에는 예정된 처분, 처분의 원인이 되는 사실, 처분하고자 하는 내용, 법적근거 및 조문과 내용,청문일 시 등이 기재되어 있었던 점, 1차 청문이 있었던 2017. 5. 24. 피고 양주시장 측에서 원고에게 교부한 현지조사지원결과서에는 앞서 본 바와 같은 상세한 부당청구 내용이 기재되어 있고, 첨부된 인력현황표에는 조사결과 확인된 결원비율, 가산취소내역, 감산율, 업무정지기간 산정을 위한 부당 비율 등이 모두 기재되어 있는 점, 이 사건 업무정지 처분서에는 위반내용, 처분사항, 근거법령이 모두 기재되어 있고, 이 사건 환수처분서에도 환수금액, 환수사유인 위반코드, 월별내역서, 위반코드에 대한 설명 등이 기재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 각 처분 당시 어떠한 근거 와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었다고 봄이 타당하고, 이 사건 각 처분을 위한 사전통지 및 청문절차와 처분의 이유제시 과정에서 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 있었다고 보기 어렵다. ② 행정절차법 제14조 단서는 "송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다"고 정하고 있는바, 을가 제9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 양주시 직원 K이 - 1 3 - 2018. 1. 4. 원고를 만나 이 사건 업무정지 처분서를 교부하였고 수령확인서에 원고의 서명을 받은 사실이 인정된다. 그렇다면 이 사건 업무정지 처분서는 위 조항에 따라 적법하게 송달되었다고 봄 이 타당하다. ③ 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 장기요양급여비용 환수처분의 처분권자를 피고 공단으 로 정하고 있는데, 갑 제1호증의 2의 기재에 의하면, 이 사건 환수처분은 피고 공단이 아닌 피고 공단의 경인지역본부 명의로 이루어진 사실은 인정된다. 그런데 구 노인장기요양보험법 제51조에 따라 준용되는 국민건강보험법 제32조 및 같은 법 시행령 제13조 제4호는 "피고 공단 이사장의 권한 중 보험급여 부당이득의 징수권한을 분사무소의 장에게 위임할 수 있다"고 정하고 있는바, 위 경인지역본부장은 위와 같은 위임규정에 근거하여 장기요양급여비용 환수에 관한 대리권을 부여받아 이 사건 환수처분을 원고에게 통보한 것이라고 봄이 타당하다. 이처럼 대리권을 수여받은 것에 불과하 여 그 명의로 처분을 할 권한이 없음에도 대리관계를 밝힘이 없이 그 자신의 명의로 행정처분을 하 였다면 그 처분은 권한이 없는 자가 한 위법한 처분이 될 것이고, 이 경우 권한 없이 처분을 한 행정청이 피고가 되어야 한다(대법원 1991. 2. 22. 선고 90누5641 판결, 대법원 1994. 6. 14. 선고 94누1197 판결 등 참조). 그러나 대리관계를 명시적으로 밝히지 않았다고 하더라도 처분명의자가 피대리 행정청 산하의 행정기관으로서 실제로 피대리 행정청으로부터 대리권한을 수여받아 피대리 행정청을 대리한다는 의사로 행정처분을 하였고 처분명의자는 물론 그 상대방도 그 행정처분이 피대리 행정청을 대리하여 한 것임을 알고 이를 받아들인 예외적인 경우에는 피대리 행정청이 피고가 되어야 하는바(대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 참조), 위 경인지역본부는 피고 공단의 산하기관으로 피고 공단 이 사장으로부터 대리권을 수여받아 이 사건 환수처분을 원고에게 통지한 것인 점, 따라서 위 경인지역본부는 피고 공단을 대리한다는 의사로 이 사건 환수처분을 하였을 것으로 봄이 타당한 점, 지역본부장 명의의 행정처분임에도 피고 공단을 상대로 항고소송이 제기되어 온 점, 원고 또한 이 사건 환수처분에 대해 위 경인지역본부장을 상대로 취소소송을 제기하였다가 이를 취하하고 다시 피고 공단을 상대로 이 사건 취소소송을 제기한 점 등에 비추어 보면, 원고가 피고 공단을 상대로 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 것은 적법하고, 이 사건 환수처분이 권한 없는 자에 의한 처분으로서 위법하다고 볼 수 없다. - 1 4 - 2) 실체적 하자에 관한 판단 가) 관련 법리 (1) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는, 피고 공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은 폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두 3975 판결 등 참조). (2) 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으 로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다 (대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조). 나) 관계 법령의 내용 (1) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 "장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다"고 정하고 있고, 제23조 제3항은 "장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다"고 정하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 시설 및 인력에 관하여 '노인복지법 시행규칙 [별표4]에 따른 시설 및 인력'이라고 규정하고 있다. 이 사건 요양원은 노인복지법 제34조에서 정한 노인의료복지시설이고, 이 사건에 관하여 적용되는 구 노인복지법 시행규칙(2016. 6. 30. 보건복지부령 제412호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 '6. 직원의 배치기준'(이하 '인력배치기준'이라 한다)'은 노인의료복지시설에 배치되어야 하는 직원의 종류, 인원, 정의 등을 정하고 있다. - 1 5 - (2) 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 "재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다"고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전의 것), 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 것), 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제2015-126호로 개정되기 전의 것, 이 하 위 각 고시를 합쳐 '이 사건 고시'라 한다)는 장기요양급여비용의 세부적인 산정기준과 인력배치기준 위반시 급여비용의 감액 조치 등에 관하여 규정하고 있다. 이 사건 고시는 장기요양급여비용의 산정 및 감산, 감액의 기준과 방법, 가산지급기준 등에 관한 세부사항은 피고 공단의 이사장이 정하도록 규정하고 있는데, 그 위임에 따른 '장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항'은 장기요양급여비용을 산정하기 위한 배치의무인원, 근무인원의 계산방법 등을 구체적으로 규정하고 있다. (3) 이 사건 고시는 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 구 노인장기요앙보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 행정규칙이므로 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 한편 피고 공단이 공고한 '장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항'은 이 사건 고시의 위임에 의하여 장기요양급여비용을 가산 산정하기 위한 인력기준의 계산방법 등 구체적·기술적 사항을 세부적으로 규정한 것이므로, 장기요양기관이 관련 법령이 정한 인력배치기준 및 가산기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하 였는지를 판단함에 있어 위 공고가 중요한 기준이 된다고 할 것이다. 다) 인력배치기준 위반(H13)에 대한 판단 (1) 인정사실 ① 인력배치기준에 의하면, 입소자 30명 이상의 노인요양시설의 경우 요양보호사를 입소자 2.5명 당 1명을 두어야 하는 것으로 정해져 있고, 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(2013. 4. 12. 공고 제2013-93호 및 2013. 12. 17. 공고 제2013-271호)은 인력배치기준 위반 여부를 - 1 6 - 판단할 때 월 근무시간이 160시간 이상인 경우에만 직원 1인으로 평가하되, 다만 동일 직종에 종사 하는 직원 중 1인으로 계산되지 않은 직원의 근무시간은 합산한 뒤 이를 160으로 나누어 계산된 수 (소수점 이하는 반올림)를 근무인원에 포함한다고 정하고 있다. ② 이 사건 환수처분 중 이 부분 처분사유와 관련된 부분은 2013년 9, 11, 12월과 2014년 2 내지 5월인데, 위 기간 중 이 사건 요양원의 입소자는 아래 표 중 '현원' 부분 기재와 같다. 인력배치기준에 따라 위 각 입소자 수를 기준으로 하여 위 각 기간에 해당하는 이 사건 요양원의 요양보호사 배치의무인력 수를 산정하면 아래 표 중 '배치의무인력' 부분 기재와 같다. ③ 원고는 위 각 기간에 대해 이 사건 요양원에서 근무한 요양보호사의 수를 아래 표 중 '신고의무 인력' 부분 기재와 같이 피고 공단에게 신고하였는데, 피고들은 이 사건 현지조사 결과, D이 2013. 9.경 77시간을 요양보호사로 근무하였으나 2013. 2. ~ 5.동안 실제로 근무하지 않았고, E는 위 각 기간 동안 월 35시간만을 요양보호사로 근무한 것으로 보았으며, F는 위 각 기간 동안 요양보호사로 전혀 근무하지 않은 것으로 판단하였다. ④ 이 사건 현지조사 결과에 따라 D, E, F의 각 실제 근로시간을 반영해 위 각 기간 동안 이 사건 요양원에서 근무한 요양보호사의 수를 위 각 공고 규정에 따라 산정하면, 아래 표 중 '실제근무인 력' 부분 기재와 같다. ⑤ 원고가 신고한 요양보호사 근무인력과 위와 같이 파악된 실제 근무인력을 비교하여 결원비율을 산정하면, 아래 표 중 '결원비율' 부분 기재와 같다. 이 사건 고시 중 위 각 기간에 대해 적용되는 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전 의 것), 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 것)는 요양보호사의 결원비율이 5% 이상 10% 미만인 경우에는 감산비율을 10%로, 10% 이상 15% 미만인 경우에는 감산비율을 15%로 각 정하고 있는바<각주1>, 위 각 규정에 따르면 위 각 기간에 대한 각 감산비율은 아래 표 중 '감산비율' 부분 기재와 같다. ⑥ 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전의 것)는 인력배치기준을 위반한 경우 "공단부담금을 감산한다"고 정하고 있었는데, 개정된 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 '장기요양급여 - 1 7 - 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 것)가 2014. 1. 1. 시행되면 서 공단부담금이 아닌 "해당 월의 급여비용을 인력 결원비율에 따라 산정한다"고 변경되었다. 이에 따라 피고 공단은 2013년 9, 11, 12월에 대해서는 이 사건 요양원 수급자들에 대한 각 공단부담금 에 대해 위 각 감산비율을 적용해 환수금액을 산정하였고, 2014년 2월부터 5월까지는 이 사건 요양원 수급자들에 대한 각 공단부담금과 수급자들이 부담하는 본인부담금 전액에 대해 위 각 감산비율을 적용해 환수금액을 산정하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들, 갑 제3호증, 을가 제8호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 (2) 요양보호사 E, F의 근무 을가 제8호증의 4, 을나 제4 내지 32, 35호증의 각 기재, 증인 F의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 현지조사 당시 조사받은 이 사건 요양원 종사자 중 대부분이 "E는 원고의 부친으로 노래방 진행을 한 것 외에 요양보호사로서 업무를 하지 않았다"고 진술하였고, "F는 원고의 동생으로 요양보호사 업무를 수행하지 않았고 주로 사무실에 사무 업무를 수행하였다"는 취지로 진술한 점, F는 이 사건 현지조사 과정에서 "당시 요양보호사로 등록 되어 있었지만 실제로 업무는 요양원 모든 행정업무를 다 했고, 대외적인 업무도 했어요. 원장님 고 유 업무 빼고는 제가 다 했어요"라고 진술하였고, 이 법정에 증인으로 출석하여 이 사건 현지조사 당시 위와 같은 취지로 진술한 사실이 있다고 증언한 점, 특히 F는 수급자에 대해 장기요양급여를 - 1 8 - 제공한 경우 작성해야 하는 급여제공기록지를 작성하거나 작성자에게 급여제공 사실을 고지한 바도 없다는 취지로 증언한 점, 원고는 위 종사자들의 진술의 신빙성을 인정할 수 없다는 취지로도 주장하나, 위와 같은 취지의 진술을 한 종사자들 중 상당수가 이 부분 처분사유와 관련된 기간 동안 이 사건 요양원에서 근무를 하였던 것으로 보이고, 이 사건 현지조사 당시 F의 진술 및 위와 같은 여러 정황들을 종합하여 보면 위 종사자들 진술의 신빙성을 배척할 만한 사정도 찾아볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분사유 관련 기간 동안, E가 피고 공단이 인정한 범위를 넘어서 월 160시간을 요양보호사로 근무하였다거나, F가 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무하였다고 보기 어렵 다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 원고는 2016. 12. 22. 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법에 관한 고시(보건복지부 고시 제2016-242호) 및 보건복지부의 2013. 5. 13.자 장기요양기관 인력(요양보호사, 필요 수) 현지조사 적용기준 등을 근거로 하여 F가 요양보호사로 근무한 것으로 인정되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 고시는 2017. 1. 1.자로 시행되었으므로 이 부분 처분사유와 관련된 기간에 대해서는 적용될 수 없고, 또한 위 각 고시 및 지침은 실제로 요양보호사로 근무하면서 부수적으로 다른 업무를 수행한 경우 요양보호사로 근무한 것으로 본다는 취지인데, 앞서 본 바와 같이 F가 요양보호사로 근무한 사실 자체를 인정할 수 없는 이상 위 고시 등을 F에 대해 적용할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다. (2) 산전후휴가 기간 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(2013. 12. 17. 공고 제2013-271호)은 인력배치기준 위반여부를 판단하기 위한 근무인원을 산정하는 기준이 되는 월 근로시간에 관하여, "출산휴가의 경우 휴가를 시작한 날로부터 최대 240시간을 근무시간으로 인정할 수 있다"고 정하고 있으나, 다만, '30일 이상의 유급휴가일이 속하는 달을 기준으로 직전 3개월 동안 특례적용 사유발생 당시 해당 직종으로 상근한 경우'에 한하여 위와 같은 근로시간 계산에 관한 특례규정을 적용하는 것으로 규정하고 있다. 위 각 규정들을 종합하여 이 사건에 관하여 보건대, 원고 주장과 같이 2014년 4, 5월 당시 출산휴가를 부여받았다고 하더라도, F가 위 기간 동안 요양보호사로 근로한 것으로 근로시간 계산의 특례를 인정받기 위해서는 위 출산휴가 기간 전 3개월 동안 요양보호사로 근무한 사실이 인정되어야 한 - 1 9 - 다. 그러나 앞서 본 바와 같이 F가 2013년 9, 11, 12월과 2014년 2 내지 5월의 기간 동안 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무한 사실을 인정할 수 없으므로, 결국 F에 대해서는 위 특례규정이 적용될 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 미납 본인부담금 환수 피고가 2014년 2월부터 5월까지의 기간에 대해 이 사건 요양원 수급자들에 대한 각 공단부담금과 수급자들이 부담하는 본인부담금 전액에 대해 위 각 감산비율을 적용해 환수금액을 산정한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그런데 갑 제33, 35호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 위 기간 동안 수급자들이 납부하지 않은 본인부담금이 존재하는 사실이 인정되므로, 위와 같은 미납 본인부담금에 대한 환수처분이 적법한 것인지에 관하여 본다. 구 노인장기요양보험법 제43조 제4항은 공단이 장기요양기관으로부터 부정청구된 장기요양급여비용을 환수하는 경우, "장기요양기관이 수급자로부터 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받은 때 당해 장기요양기관으로부터 이를 징수하여 수급자에게 지체 없이 지급하여야 한 다"고 정하고 있다. 위 규정은 장기요양기관이 수급자로부터 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 본인부담금을 지급받은 경우 이를 환수하여 수급자에게 돌려주기 위한 것이므로, 장기요양기관이 실제로 본인부담금을 지급받은 경우를 전제로 하고 있다고 할 것이다. 따라서 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법을 사용하였다고 하더라도 수급자로부터 본인부담금을 지급받지 못한 경우에는, 그 미납 본인부담금에 대해서는 위 규정에 따른 환수조치를 할 수 없다고 해석함이 타당하다. 그러므로 이 사건 환수처분 중 미납 본인부담금에 관한 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 라) 인력 추가배치 가산기준 위반청구(H15) 관련 갑 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 공단이 2013년 11, 12월 및 2014년 2 내지 5월까지의 기간 중 사회복지사, 간호조무사, 조리원, 위생원, 야간직원배치에 관하여 가산된 급여비용을 모두 이 사건 환수처분 대상에 포함시킨 사실이 인정된다. 급여비용의 가산에 관하여, 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전의 것)는 "급여비용의 가산은 다른 사유로 인해 당월에 급여비용이 감산되는 경우에는 적용하지 아니한다"고 정하고 있고, 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제 2014-97호 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 - 2 0 - 것)는 "정원초과, 인력배치기준 위반, 전문인 배상책임보험 미가입 등이 적용되는 기관은 해당 월에 급여비용 가산을 적용하지 아니한다"고 정하고 있다. 위 각 규정에 따르면, 인력배치기준을 위 반하여 급여비용이 감산되는 경우, 해당 월에 대해서는 일체의 가산규정이 적용되지 않는다고 할 것인데, 위 기간에 대해 인력배치기준 위반을 사유로 급여비용이 감산된 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고 공단이 위 기간에 대해 가산된 급여비용을 모두 이 사건 환수처분 대상에 포함시킨 것은 적법하고, 달리 원고의 주장과 같은 위법이 있다고 인정하기 어렵다. 마) 인력 추가배치 가산기준 위반청구(가산인력 겸직, G17) 관련 (1) 인정사실 ① 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 것) 및 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제2015-126호로 개정되기 전의 것)는 "요양보호사 또는사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되는 기관(시설급여기관, 주야간보호기관 및 단기보호기관)이 조리원, 위생원, 보조원(운전사)를 1명 이상 배치하여 운영한 경우, 해당 월의 수급자 전원에 대하여 급여비용을 가산한다"고 정하고 있다. ② G는 2014. 1. 28.부터 같은 해 2. 28.까지, H은 2014. 5. 22.부터 같은 해 8. 31.까지, I는 2014. 8. 22.부터 같은 해 11. 5.까지 모두 실제로는 조리원 업무를 수행하였으나, 원고는 위 G 등을 위생원으로 등록하여 가산비용을 청구하였다. 이에 피고는 2014년 6월부터 10월까지의 기간 중 이 사건 요양원에 조리원, 위생원이 각 1명씩 배치되었던 것으로 보고, 이에 대하여 위 필요인력 배치가산 규정을 적용하여 가산된 급여비용을 원고에게 지급하였다. ③ 피고 공단은 이 사건 현지조사 결과, 위 G 등이 실제로는 위생원이 아닌 조리원으로 근무하였다는 사실을 확인하였고, 이에 피고 공단은 2014년 6월부터 10월까지의 기간 중 사회복지사, 요양보호사, 조리원, 위생원, 야간직원배치에 관하여 가산된 급여비용을 모두 이 사건 환수처분 대상에 포 함시켰다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 기재, 변론 전체의 취지 (2) 위생원의 업무범위 원고는 위생원의 업무범위가 세탁 등의 업무로 제한되어 있다고 볼 아무런 법적 근거가 없다는 취지 - 2 1 - 로 주장하나, 인력배치기준 비고 제6항은 "세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다"고 정하고 있는바, 관련 법령의 체계적 구조와 그 문언해석상 위생원의 주된 업무는 세 탁 업무로 규정되어 있다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. (3) 신뢰보호원칙 위반 갑 제6, 26 내지 28호증의 각 기재에 의하면, 보건복지부장관이 2013. 5. 13. '장기요양기관 인력 (요양보호사, 필요수) 현지조사 적용기준 안내' 공문을 통해 "등록된 조리원 또는 위생원이 서로 다른 업무를 수행한 경우, 근로계약상 인력배치기준을 충족한 경우 시설장의 판단에 따라 탄력적으로 인력을 운영하는 경우 가감산 기준 위반으로 처리하지 않음"이라는 내용의 지침을 각 시·도지사 및 피고 공단 이사장 등에게 통보한 사실, 피고 공단 천안지사장이 2014. 9. 19. 천안시장에게 '필요 수 인력 겸직 관련 부당 적발에 대한 명확한 적용기준 마련을 위해, 피고 공단 본부에서 복지부와 관련 부서에 재질의 및 협의 중이며, 정확한 기준이 마련될 때까지 처분을 보류하기로 하였습니다. 따라서 질의 내용에 대한 기준이 마련될 때까지 행정처분을 보류해 주시기 바랍니다"라는 내용의 '부당이득금 환수결정 및 행정처분 결정 유보 요청' 공문을 발송한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 위 '장기요양기관 인력(요양보호사, 필요수) 현지조사 적용기준 안내' 공문은 피고들이 아닌 보건복지부가 작성하여 배포한 것이고, 피고들이 위 공문 작성에 관여하였다고 볼 아무런 증거도 없는 점, 위 공문 내용에 의하면 '인력배치기준을 충족한 경우'에 한하여 조리원 또는 위생원이 서로 다른 업무를 수행하여도 가감산 기준 위반으로 처리하지 않는다는 것인 점, 그런데 인력배치기준은 노인요양시설이 필요수의 위생원을 두되 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다고 정하고 있는 점, 따라서 세탁물을 전량 위탁처리하지 않는 한 1명의 위생원은 반드 시 두어야 하는 것으로 해석되고 이를 초과하는 위생원을 배치한 경우에 한하여 초과로 배치한 위생원으로 하여금 조리원의 업무를 수행하도록 할 수 있는 것이라고 봄이 타당한 점, 그런데 이 사건 요양원이 세탁물을 전량 위탁처리하였다고 인정할 아무런 증거가 없고, 이 부분 처분사유와 관련된 기간 중 등록된 위생원은 1명이었던 점,나아가 '부당이득금 환수결정 및 행정처분 결정 유보 요청' 공문은 정확한 기준이 마련될 때까지 행정처분을 보류해달라는 것이지 조리원과 위생원 사이의 겸직이 허용된다는 취지는 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 위생원들이 조리원의 업무를 수행하여도 위생원 관련 가산규정을 적용하여야 한다는 취지의 공적인 견해가 표명 - 2 2 - 되었다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. (4) 이 부분 환수처분의 근거 및 범위 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'로 전부개정되기 전의 것) 및 구 장기요양급여 제공 기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제2015-126호로 개정되기 전의 것)는, '필요인력 배치 가산'에 관하여 "요양보호사 또는 사회복지사에 의한 인력 추가배치 가산이 적용되는 기관(입소시설, 주 야간보호기관 및 단기보호기관)이 조리원, 위생원, 보조원 (운전사)을 1명 이상 배치하여 운영한 경우, 해당 월의 수급자 전원에 대하여 (급여비용을) 가산한다"고 정하고 있고, '야간 직원배치 강화 가산'에 관하여 "시설급여기관(노인요양공동생활가정 제 외) 및 단기보호기관이 인력추가배치 가산이 적용되는 경우, 야간 배치인력의 요건이 다음에 부합 하면, 해당 월의 수급자 전원에 대하여 야간 배치인력 수에 따라 다음과 같이 가산한다"고 정하고 있다. 한편, 장기요양급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항(2013. 12. 17. 공고 제2013-271호 및 2014. 6. 27. 공고 제2014-163호)은 입소자가 30명 이상 50명 미만인 노인요양시설에 대한 요양보호사 또는 사회복지사 추가 배치 가산이 적용되기 위해서는 조리원 및 위생원을 각각 1명 이 상 배치하여야 한다고 정하고 있다. 갑 제3호증, 을가 제8호증의 2의 각 기재에 의하면, 이 부분 처분사유 해당 기간인 2014년 6월부터 10월까지의 기간 중 이 사건 요양원의 입소자는 37 ~ 43명인 사실이 인정되는바, 위 각 규정들을 종합하여 보면, 위 기간 중 이 사건 요양원에 대해 요양보호사 및 사회복지사에 대한 추가배치 가산이 적용되기 위해서는 조리원 및 위생원이 각각 1명 이상 배치되었어야 하고, 이 사건 요양원에 대해 요양보호사 및 사회복지사에 대한 인력 추가배치 가산이 적용되어야 조리원, 위생원 등에 관한 필요인력 배치 가산 및 야간 직원배치 강화 가산이 적용될 수 있다<각주2>. 그런데 앞서 본 바와 같이 위 기간 중 이 사건 요양원에 실제로 위생원이 근무하지 않았으므로, 조리원 및 위생원이 각각 1명 이상 배치되어야 한다는 요건을 충족하지 못해 요양보호사 및 사회복지사에 대한 추가배치 가산이 적용될 수 없고, 요양보호사 및 사회복지사에 대한 추가배치 가산이 적용되지 않는 이상 이를 요건으로 하는 필요인력 배치 가산 및 야간 직원 배치 강화 가산 역시 적용될 수 없다. 따라서 - 2 3 - 피고 공단이 위 기간에 대한 사회복지사, 요양보호사, 조리원, 위생원, 야간직원배치 등에 관련된 가산 급여비용을 모두 이 사건 환수처분 대상금액에 포함시킨 것은 적법하고, 여기에 원고가 주장 하는 바와 같은 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 바) 외박기간 동안 1일당 수가 청구(H17) 관련 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제 2015-126호로 개정되기 전의 것)는 "수급자가 시설장의 허가를 받아 외박을 한 경우에는 급여비용의 50%를 산정한다"고 정하고 있다. 을가 제8호증의 3의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 요양원 수급자인 J가 2015. 2. 19.부터 같은 달 20.까지 외박을 한 사실, 그럼에도 원고는 위 외박기간에 대해 모두 1일당 급여비용 전액을 청구한 사실, 피고 공단은 J에 대한 1일급여비용 50%에 해당하는 금액의 2일분과 이에 대한 가산금을 이 사건 환수처분 대상 금액에 포함시킨 사실이 각 인정되는바, 이로써 원고는 2일의 외박기간 1일당 급여비용의 50%에 해당하는 금액을 부당청구하였다고 할 것이므로, 피고 공단 이 이에 해당하는 금액을 이 사건 환수처분 대상금액에 포함시킨 것은 적법하다. 사) 기타 주장에 대한 판단 (1) 선행 모니터링 결과와 이 사건 현지조사 결과의 차이 을나 제36호증의 1 내지 4의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 공단은 2014. 6. 18. 및 2014. 11. 12. 이 사건 요양원에 대한 '장기요양 서비스 모니터링'을 실시한 사실이 인정되고, 위 각 모니터링 과정에서 이 사건 처분사유와 같은 인력배치기준 위반 등의 사정은 지적되지 아니하였 던 것으로 보인다. 그러나 을나 제37호증의 기재에 의하면, '장기요양 서비스 모니터링' 제도는 피고 공단이 가산계획 서를 제출한 입소시설 등을 방문하여 모니터링 지표 및 매뉴얼에 근거하여 인력 및 프로그램 운영실 태 등 서비스 수준을 점검하여 서비스 질의 향상을 유도하고자 하는 목적에서 실시되는 것으로, 장기요양급여비용 부정수급 여부를 조사하고자 실시된 이 사건 현지조사와는 그 목적과 성질이 전혀 다르다고 봄이 타당하다. 따라서 위 각 모니터링 결과와 이 사건 현지조사 결과가 상이하다는 사정 만으로, 이 사건 현지조사 결과의 신빙성을 인정할 수 없다고 보기는 어렵다. (2) 부당비율금액 - 2 4 - 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호는 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우" 장기요양기관에 대해 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 정하고 있고, 제7항은 그 처분의 기준을 보건복지부령으로 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2] '행정 처분의 기준(이하 '업무정지처분 기준'이라 한다)'은 조사대상기간 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액과 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 수급자에게 본인부담금을 부담하게 한 비용을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액을 '월평균 부당금액'이라고 정하고 있고, 장기요양급여비용총액(조사대상기간에 공단이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액) 중 총 부당금액이 차지하는 비율을 '부당청구액의 비율'이라고 정하고 있다. 업무정지처분 기준에 따르면, 월평균 부당금액과 부당청구액의 비율을 종합적으로 고려하여 업무정지 일수를 산정하게 된다. 위 각 규정 및 업무정지처분 기준을 종합하여 보면, 업무정지 일수 산정의 기준이 되는 월평균 부당금액과 부당청구액의 비율은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단부담금 혹은 본인부담금을 청구한 경우 해당 급여비용을 기준으로 하여 정해지는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부당한 방법'이란 앞서 본 바와 같이 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하는 것이다. 원고가 인력배치기준을 위반하였음에도 그 기준을 충족 한 것과 같이 피고 공단에게 급여비용을 청구함으로써, 인력배치기준을 위반하였을 경우에는 지급받을 수 없는 가산 급여비용을 지급받았으므로, 이 사건 환수처분 대상 금액 중 위 가산 급여비용에 해당하는 부분 역시 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 지급받은 급여비용에 해당한다고 봄이 타당 하다. 3) 취소의 범위 가) 이 사건 환수처분 (1) 피고 공단이 2014. 2.부터 같은 해 5.까지의 본인부담금에 대해서도 환수처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 갑 제33, 35호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2015. 2. 26. 개최된 이 사건 요양원 운영위원회 회의에서 2014년 본인부담금 미수내역을 의결한 사실이 인정되고, 위 회의록에 첨부된 '2014 본인부담금 미수내역 보고' 문건에 의해 확인되는 2014. 2.부터 같은 해 5. 까지의 미납 본인부담금 내역은 아래 표 기재와 같다. 한편, 앞서 본 바와 같은 인력배치기준 위반 - 2 5 - 으로 인한 급여비용 감산방식에 따르면, 이 사건 환수처분 대상 금액 중 이 부분 미납 본인부담금에 관한 부분은 위 미납 본인부담금의 액수에 해당 월에 대한 앞서 본 바와 같은 감액비율을 적용하여 산정할 수 있다고 할 것인바, 이와 같은 방식으로 산정된 이 사건 환수처분 대상 금액 중 이 부분 미납 본인부담금에 관한 부분은 아래 표 중 '감액적용된 미납 본인부담금' 부분 기재와 같다. - 2 6 - (2) 피고 공단은 갑 제33, 35호증에 기재된 미납 본인부담금에는 노인장기요양보험법상 본인부담금 뿐만 아니라 기타 비급여 부분도 포함되어 있으므로, 원고가 작성한 2014년 수납대장에 의해 위 기간에 대한 미납 본인부담금을 산정해야 한다고 주장한다. 그러나 갑 제33, 35호증에 기재된 미납 본인부담금에 노인장기요양보험법상 본인부담금 외에 비급여 부분 등 다른 금액이 포함되어 있다고 볼 만한 아무런 증거도 없고, 작성 당시 미납상황만을 기재한 2014년 수납대장만으로는 최 종적으로 미납처리된 본인부담금의 액수를 확인할 수 없어 이 사건 요양원 운영위원회에서 의결된 미납본인부담금을 기준으로 삼는 것이 보다 타당한 것으로 보인다. 따라서 피고 공단의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. (3) 이 사건 환수처분 중 미납 본인부담금에 관한 부분이 위법한 것은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 환수처분 중 77,523,567원(= 77,859,520원 – 335,953원)을 초과하는 부분은 취소되어야 한다. 나) 이 사건 업무정지 처분 이 사건 환수처분 중 위 335,953원 부분이 취소되어야 하므로 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 총 부당금액은 77,523,567원(= 77,859,520원 – 335,953원)이 된 다. 이 사건 현지조사 조사대상기간이 36개월인 사실, 위 기간 중 지급된 장기요양급여비용 총액이 - 2 7 - 2,105,936,060원인 사실은 앞서 본 바와 같은바, 업무정지 처분 기준에 따라 월평균 부당금액을 산정하면 2,153,432원(= 77,523,567원 ÷ 36개월, 원 미만 버림)이 되고, 부당청구액의 비율은 3.68%[ (77,523,567원 ÷ 2,105,936,060원) × 100]이 된다. 업무정지 처분 기준에 따라 위 월평균 부당금액과 부당청구액의 비율을 기준으로 원고에 대한 업무정지 기간을 산정하면 그 기간은 50일이 되므로, 50일의 이 사건 업무정지 처분은 이 사건 환수처분의 일부 취소에도 불구하고 적법하게 된다. 3. 결론 그렇다면 원고의 피고 양주시장에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 피고 공단에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 오병희(재판장) 황인준 최기원

- 2 8 - - 2 9 - - 3 0 - - 3 1 - - 3 2 - - 3 3 - - 3 4 - - 3 5 - - 3 6 - - 3 7 - - 3 8 - - 3 9 - 각주1: 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’로 전부개정되기 전의 것)은 감산비율이 아닌 급여비용 산정비율로 정하고 있으나, 결국 내용은 같다. 각주2: 요양보호사 및 사회복지사에 대한 인력 추가배치 가산이 적용되지 않더라도, 간호사나 물리치료사에 대 한 인력 추가배치 가산이 적용되면 야간 직원배치 강화 가산이 적용될 수 있다. 그러나 갑 제3호증, 을가 제8호증의 2의 각 기재에 의하면, 야간 직원배치 강화 가산이 적용된 2014. 7.에는 간호사 및 물리치료사 인력 추가배치 - 4 0 - 가산이 적용되지 않은 사실이 인정된다. 각주3: 갑 제33, 35호증에 첨부된 ‘2014년 본인부담분 미수내역 보고’에 기재된 미납 본인부담금 중 월별 금액이 특정되지 않는 경우에는 이를 월별로 안분하기로 한다. - 4 1 -