업무정지처분취소

대구지방법원 2022. 2. 11. 선고 2021구단11192 판결 [업무정지처분취소] 대구지방법원 판결 사건 2021구단11192 업무정지 처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈 피고 포항시장 소송대리인 변호사 정화성 변론종결 2022. 1. 14. 판결선고 2022. 2. 11.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 6. 16. 원고에 대하여 한 업무정지 85일의 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2011. 12. 21.경부터 포항시 남구 B에서 재가급여(주․야간보호, 방문요양)를 제공하는 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘노인장기요양보험법’이라 한다) 제32조에 의한 재가장기요양기관 ‘C노인복지센터(이하 ’이 사건 센터‘라 한다)’를 운영하다가, 2015. 8. 18.부터는 위 센터를 포항시 남구 D 소재 건물의 1, 2층과 3층 일부로 이전하고 급여종류를 추가하여(단기보호) 운영하고 있다. 나. 피고와 국민건강보험공단은 2017. 3. 27.부터 2017. 3. 30.까지 합동으로 이 사건 센터의 장기요양급여비용 청구 현황 등에 관하여 현지조사를 실시하였다. 다. 국민건강보험공단은 2017. 7. 21. 아래와 같이 이 사건 센터가 노인장기요양급여에 관한 법령 및 인력배치기준을 위반하여 부당하게 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 합계 58,823,700원으로 결정하고, 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 위 금액을 환수하는 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 한수처분’이라 한다). 라. 원고는 국민건강보험공단에 대하여 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 원고 패소 판결이 선고 되어 확정되었다(서울행정법원 2019. 9. 26. 선고 2018구합67916, 서울고등법원 2020. 7. 2. 선고 2019누6127 6, 대법원 2020. 11. 12.자 2020두45490. 이하 ‘선행 판결’이라 한다). 마. 피고는 2021. 6. 16. 원고가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다’는 처분사실로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따라 원고에게 이 사건 센터의 업무정지 85일을 명하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 피고는 원고에 대해 청문절차를 진행하면서 청문주재자 의견서를 작성하지 않았으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제34조의2에 위배된다. 2) 원고가 노인장기요양급여에 관한 법령 및 인력배치기준에 위반하여 부당하게 장기요양급여비용 청구하였다는 이 사건 처분의 처분사유는 포괄위임금지에 위배되고, 위임입법의 한계를 일탈하여 무효인 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(피고 공고 제2014-249호, 피고 공고 제2015-299호, 이하 ‘각 공고’라 한다) 에 근거한 것이므로 이 사건 처분은 위법하다. 3) 원고가 악의적인 목적에서 거짓으로 급여비용을 청구한 것은 아니어서 위반행위의 동기 및 경위에 참작할 만한 사 유가 존재하는 점, 위반행위의 전제가 되는 각 공고는 위임입법의 한계를 일탈한 무효인 규정으로 이에 근거한 이 사건 처분도 위법하거나 부당한 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고는 시설을 유지하기 어려워 져 중대한 경영상 위기를 겪게 되는 점, 국민건강보함공단이 이미 이 사건 환수처분에 따른 환수집행을 완료하여 부정 수급 방지라는 목적은 충족된 점 등 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 피고가 재량권을 행사하지 아니하였거나, 원고에게 지나치게 가혹하여 재 량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 청문절차의 하자 주장에 관한 판단 가) 행정절차법 제34조 제1항, 제34조의2는 청문주재자로 하여금 당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 증거 등이 적힌 청문조서와 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거 등이 적힌 청문주재자 의견서를 각 작성하도록 규정하고, 행정절차법 제34조 제2항은 당사자 등은 청문조서의 내용을 열람ㆍ확인할 수 있고 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있도록 규정하고 있으며, 행정절차법 제35조의2는 행정청으로 하여금 처분을 할 때 청문조서, 청문주재자 의견서 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하도록 규정하고 있다. 행정절차법이 청문주재자로 하여금 청문조서, 청문주재자 의견서를 작성하도록 하고 행정청으로 하여금 청문조서, 청문주재자 의견서 등을 검토하여 처분을 하도록 한 것은 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 나) 이 사건에 관하여 보건대, 을 제2, 4, 5, 6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 피고는 2017. 7. 18. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 청문일시를 2017. 7. 21. 14:00부터 18:00까지 청문을 실시할 것임을 고지 한 사실, ② 원고가 2017. 7. 20. 청문일시의 연기를 요청하였고 피고는 2017. 7. 26. 14:00로 청문일시를 연기한 사실, ③ 원고는 청문기일에 출석하여 이 사건 처분에 관한 의견을 개진하였고 원고의 의견이 담긴 의견서를 제출한 사실, ④ 청문주재인 F은 청문조서를 작성하고 원고가 제출한 의견제출서를 조서 뒤에 첨부하여 피고에게 제출하였으나 청 문인이 작성한 의견서를 첨부하지는 아니한 사실, ⑤ 피고는 원고가 제출한 의견서를 국민건강보험공단에 제출하였고 국민건강보험공단은 2017. 9. 1. 위 의견서에 대한 답변서를 피고에게 제출한 사실이 인정된다. 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, ① 원고는 의견제출서를 제출하고 청문절차에 출석하여 이 사건 처분에 관한 의견을 개진하는 등 이 사건 처분 전에 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 충분히 부여받은 점, ② 위 청문조서에는 원고가 제출한 의견서가 첨부되어 있고 피고는 원고가 제출한 의견서를 국민건강보험공단에 송부하여 국민건강보험공단으로부터 그에 대한 검토결과를 회신받은 뒤 그 검토결과를 기초로 이 사건 처분을 하였는바, 원고의 의견에 대한 검토도 충분히 이루어진 것으로 보이는 점 등 사정에 비추어 볼 때, 청문주재인이 피고에게 자신이 작성한 의견서를 제출하지 아니한 일부 절차상 잘못이 있다고 하더라도 그러한 절차적 하자만으로 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 2) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단 가) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의하면 시장 등 관리관청은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다(20 18. 12. 11. 노인장기요양보험법이 법률 제15881호로 개정되면서 재가장기요양기관 제도가 폐지되었고, 부칙 제4조 제2항에서 종전의 제32조에 따라 설치ㆍ신고된 재가장기요양기관은 제31조의 개정 규정에 따라 지정된 장기요양기관으로 보도록 규정하고 있다). 한편, 행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 당해 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없으며, 특히 전후 두 개의 행정소송이 분쟁의 기초가 된 사실이 같으나 다만 소송물이 달라 기판력에 저촉되지 아니한 결과 새 로운 청구를 할 수 있는 경우에 있어서는 더욱 그러하다(대법원 2002. 1. 25. 선고 2001두1635 판결 등 참조). 나) 이 사건에 관하여 보건대, 선행 판결에서 법원은 ‘원고가 이 사건 센터와 관련하여 노인장기요양급여에 관한 법령 및 인력배치기준을 위반하여 부정하게 장기요양급여비용 합계 58,823,700원을 청구하여 이를 수령하였다’는 이유 로 이 사건 환수처분이 적법하고 판단하였고 위 판결은 확정되었으며, 원고가 제출한 증거들 및 사정들만으로는, 위 판결의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 인정된다고 보기 어렵다. 따라서 원고가 거짓 또는 부정한 방법으로 장기요양급여비용 합계 58,823,700원을 청구하였음을 인정할 수 있어 이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 아니한다는 원고의 주장은 이유 없다. 3) 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단 가) 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불 리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다음 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다. ① 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전의 것) 제29조 [별표 2](이하 ‘이 사건 별표’라 한다) 2. 개별기준 다.목에서 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우 월평균 부당금액과 부당청구액의 비율에 따른 각 업무정지일수를 정하고 있 다. 이 사건 처분은 이 사건 별표 에서 정하고 있는 처분기준에 부합하는 것인데, 위 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 합리적인 이유는 없다. ② 원고는 장기간 여러 유형에 해당하는 부당청구행위를 하였고, 이로써 지급받은 이 사건 센터와 관련한 부당급여비 용이 합계 58,823,700원에 달하는 바, 원고의 의무위반의 정도가 경미하다고 보기 어렵고, 달리 원고에게 처분을 특별히 감경해야 할 만한 사정을 찾아볼 수는 없다. ③ 장기요양보험 재정의 건전성을 확보하고 더 많은 수급자가 혜택을 누릴 수 있도록 하기 위해서는 급여비용을 엄격 하게 통제·관리할 공익적 필요는 매우 크고, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익이 그로 인해 원고가 입게 되는 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. ④ 결국, 피고가 여러 사정을 참작하여 원고에 대하여 임의적 감경을 하지 아니하고 업무정지기간을 노인장기요양보험법 시행규칙 이 사건 별표에서 정한 상한대로 정한 것이 사회통념상 현저하게 부당하다고 보기는 어렵다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 최서은

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