개선명령처분취소 청구의 소

인천지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2021구합55788 개선명령처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 정재윤 피고인 천광역시 미추홀구청장 변론종결 2022. 4. 29. 판결선고 2022. 5. 20.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 원고에 대하여 한 2021. 6. 1.자 개선명령 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 노인복지법상 노인요양시설이자 사회복지사업법상 사회복지시설인 ‘B요양원’(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 운영하는 사람이고, 망 C(1941. 8.생, 이하 ‘망인’이라 한다)는 2018. 4. 7.부터 이 사건 시설에서 생활하였던 사람이다. 나. 망인의 담당 요양보호사인 D가 2021. 1. 28. 07:28경 이 사건 시설 내에서 망인을 휠체어에 서 침대로 이동시키다가, 망인의 몸이 미끄러져 바닥에 주저앉게 된 사고가 발생하였다(이하 ‘이 사건 사고’라 한다). 이 사건 시설은 이 사건 사고 발생 사실을 망인의 보호자에게 알리지 않고, 망인을 병원으로 이송하지도 않았다가, 2021. 1. 30. 망인을 병원으로 이송하고 보호자에게 이를 알렸 다. 다. 인천광역시 노인보호전문기관(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)은 2021. 4. 22. ‘이 사건 사고 발생 직후 망인이 괜찮다고 말했다는 이유로 보호자에게 알리지 않고 병원으로 이송하지 않았으며, 2021. 1. 30. 망인이 통증을 호소하여 병원으로 이송하고 보호자에게 연락하였는데, 망인은 좌측 고관절 및 좌측 어깨뼈 골절 진단을 받았다. 또한, 치료 후 이 사건 시설에 복귀하여 생활 중 2021. 4.경에도 원인을 알 수 없는 우측 다리뼈 골절로 재입원하였다’는 취지의 학대의심신고를 받고, 2021. 4. 27. 피고와 합동으로 이 사건 시설에 대한 현장조사를 실시하였다. 라. 이 사건 기관은 현장조사 및 관계인에 대한 조사결과, 2021. 1. 28. 골절 위험이 높은 망인을 요양보호사가 부주의하게 침상으로 옮기려 하다가 망인이 낙상 피해를 입은 점, 이 사건 사고 후 즉 시 보호자에게 알리지 않고 2021. 1. 30. 전까지 이틀간 응급조치를 하지 않은 점에 비추어 이 사건 시설에서 방임 학대가 있었다고 판단하고(한편, 2021. 4. 13.자 우측 정강이뼈 골절상 부분에 대하여는 방임 학대로 보기 어렵다는 취지로 판단하였다), 2021. 5. 12. 이에 관한 노인생활시설 학대 사례판정서를 피고에게 송부하였다. 마. 피고는 2021. 5. 17. 원고에게 “이 사건 시설의 노인학대 현장조사와 관련하여 노인생활시설 학대 사례판정 결과가 통보되었고, 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호가 정한 ‘시설거주자에 대 한 방임 학대’의 사유가 있어 원고에 대하여 개선명령 처분을 할 예정이니, 이에 관한 의견을 2021. 5. 31.까지 제출하라”는 취지로 사전통지하였다. 바. 원고는 이에 대하여 의견을 제출하지 아니하였고, 피고는 ‘시설 거주자에 대한 방임 학대’가 있 었다는 이유로 2021. 6. 1. 원고에 대하여 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2, 별표4에 따라 개선명령(시설 자체 응급상황대 응매뉴얼 제작 및 교육 실시) 처분을 하 였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제 1 내지 4호증의 각 기재, 갑 제2호증의 영상 및 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 원고 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 사유인 ‘방임’은 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2, 별표4가 정한 ‘학대’와는 그 행위태양을 달리하고 불법의 정도가 달라 서로 동일한 것으로 볼 수 없다. 또한, 피고가 제시하는 ‘노인복지생활시설 학대 판정지표’에 의하면, 응급상황 임에도 즉각 병원으로 이송하지 않는 것, 병원 진료가 필요함에도 가족에게 알리지 않고 내버려두는 것을 방임의 판단 기준으로 제시하고 있는바, 이는 응급상황이거나 병원 진료가 필요하다는 점에 관한 인식을 전제로 한다. 그런데 이 사건 사고 발생 직후 담당 요양보호사인 D가 본인 판단 하에 이를 원고에게 보고하지 않아 원고가 이를 인식하지 못하였고, 그 결과 원고가 이 사건 사고에 대응을 하지 못하였던 것이지, 원고가 망인을 방치한 사실이 없다. 따라서, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다. 나. 원고가 평소 이 사건 시설의 요양보호사 등에게 사고 대응 매뉴얼과 대응 방법에 대하여 철저하 게 교육을 해왔음에도, 이 사건 사고 당시 망인의 담당 요양보호사였던 D가 본인의 판단 하에 이 사건 사고를 원고에게 보고하지 않았는바, 원고는 이 사건 사고를 예측할 수 없었고, 이를 인지하지도 못하였다. 그럼에도 피고는 이 사건 사고에 관한 책임 소재와 무관하게 원고에 대하여 행정처분을 하였는바, 이 사건 처분은 자기책임의 원리에 위반하여 위법하다. 다. 원고의 이 사건 시설 운영상태, 이 사건 사고의 정도와 경위, 원고가 이 사건 사고를 인지한 이 후의 대응내용, 이 사건 처분으로 인하여 입는 원고의 불이익 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다. 4. 판단 가. 이 사건 처분의 사유가 존재하지 아니한다는 주장에 대한 판단 1) 사회복지사업법은 구청장은 부당행위 등이 발견되었을 때 사회복지시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장 교체, 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 정하면서(제40조 제1항 제4호), 그 행정처분의 세 부 기준은 보건복지부령에 위임하였고(제40조 제3항), 사회복지사업법 시행규칙은 ‘시설 거주자에 대한 부당한 체벌, 폭행, 학대 등 인권침해가 발생한 경우’를 위 법 제40조 제1항 제4호가 정한 ‘부당행위’의 하나로 정하면서, 1차 위반의 경우 개선명령, 2차 위반의 경우 시설의 장 교체, 3차 위반의 경우 시설의 폐쇄를 명한다고 정하였다(제26조의2, 별표4). 사회복지사업법과 같은 법 시행규칙은 위 ‘학대’의 의미에 관하여는 따로 정하지 않고 있으나, ① 사회복지사업법은 노인복지법에 따른 복지에 관한 사업을 ‘사회복지사업’의 하나로 정하고(제2조 제1호 다목), 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 ‘사회복지시설’로 정하고 있으며(제2조 제4호), 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 시설은 노인복지법상 노인요양시설인 점, ② 노인복지법은 ‘노인에 대하여 신체적, 정신적, 정서적, 성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임하는 것’을 노인학대로 정하고(제1조의2 제4호), ‘자신의 보호·감독을 받는 노인의 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 노인학대관련범죄의 하나로 정하고 있는 점(제1조의2 제5호 카목, 제39조의9 제3호, 제55조의3 제1항 제2호) 등을 모두 종합하여 보면, 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2, 별표4가 정한 ‘학대’에는 이 사건 처분 사유인 ‘방임’, 즉 ‘자신의 보호·감독을 받는 노인에 대하여 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 행위’가 포함되는 것으로 해석함이 타당하다. 2) 위 처분의 경위, 갑 제3호증, 을 제2, 6, 7, 8, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음의 사정들, 즉 ① 이 사건 시설에서는 통상적으로 입소자들의 이동 등 서비스 제공시 2인 1조를 원칙으로 근무하였던 것으로 보이는데(을 제2호증의 제4쪽 중 E 요양보호사의 진술 내 용, 을 제2호증의 제5쪽 중 D 요양보호사의 진술 내용), 이 사건 사고 당시에는 요양보호사 D 혼자 망인을 침대 위로 이동시켰던 점, ② 망인은 이 사건 사고 당시 만 79세의 고령으로, 평소에도 다리 부위의 건강 상태가 좋지 않았는바, 위 D를 비롯한 이 사건 시설 종사자들로서는 작은 충격에도 망인의 신체에 상해가 발생할 수 있다는 사실을 충분히 예상할 수 있었던 점, ③ 그럼에도 요양보호사 D는 망인으로부터 ‘괜찮다’는 말만 듣고 망인의 신체를 살피지 않았고(을 제6호증), 이 사건 사고 직후 도움을 요청받은 요양보호사 E과 F도 위 D로부터 ‘미끄러진 것이다’라는 말을 그대로 믿었을 뿐(을 제2호증의 제4쪽 중 E 요양보호사의 진술 내용, 을 제2호증의 제5쪽 F 요양보호사의 진술 내 용), 망인의 신체를 면밀히 살피는 등의 조치는 취하지 않은 것으로 보이는 점, ④ 망인은 이 사건 사고 당일 18:50경 왼쪽 다리가 아프다며 왼쪽 다리를 건드리지 못하게 하고(을 제7호증), 그 다음 날인 2021. 1. 29. 14:20경에도 왼쪽 다리의 통증을 호소하였음에도(을 제8호증), 이 사건 시설에서는 망인에게 핫팩을 제공한 것 외에는 다른 조치를 곧바로 취하지 않은 점, ⑤ 망인에 대한 병원 진료와 보호자에 대한 통지는 2021. 1. 30.에서야 이루어졌고, 망인은 같은 날 좌측 대퇴부, 좌측 어깨 골절상 진단을 받은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시설의 보호를 받는 노인인 망인에게 병원 진료가 필요함에도 이 사건 시설의 종사자들이 이를 내버려둠으로써 치료를 소홀히 하는 행 위, 즉 ‘방임’이 발생하였다고 인정된다. 3) 나아가, ① 행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되는 점(대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 참고), ② 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호는 ‘사회복지시설에서 부당행위 등이 발견되었을 때’에 개선명령 등의 행정처분을 할 수 있다고 정하고 있을 뿐, 그 부당행위의 행위자가 사회복지시설의 장일 것을 요구하고 있지 않은 점[사회복지사업법 제40조 제1항 제9호는 시설에서 성폭력범죄, 아동학대관련범죄, 노인학대관련범죄가 발생한 때에 개선명령 등 행정처분을 할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제26조의2, 별표4는 위 범죄가 시설의 장 또는 종사자에 의하여 발생한 경우뿐만 아니라 시설거주자 또는 이용자 상호간에 범죄가 발생한 경우에 관하여도 행정처분의 기준을 정하고 있다]에다 가 ③ 위 2)항에서 본 사정들에 비추어 이 사건 시설의 종사자들은 망인에 대한 병원 진료가 필요한 상황임을 충분히 인식할 수 있었던 점을 더하여 보면, 요양보호사 D 등이 원고에게 이 사건 사고를 보고하지 않아 원고가 이 사건 사고의 발생 사실 또는 망인에 대한 보호·치료의 필요성을 인식하지 못하여 원고에게 방임의 고의가 없었다 하더라도, 위 1), 2)항에서 본 바와 같이 이 사건 시설에서 망인에 대한 방임행위가 발생한 이상, 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2, 별표4가 정한 처분사유가 존재한다고 인정된다. 4) 따라서, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 나. 자기책임의 원리에 위반된다는 주장에 대한 판단 1) 원고가 원용하는 헌법재판소 2004. 6. 4. 선고 2002헌가27 결정은 관리·감독권이나 의무가 없 어 자신의 통제권 내지 결정권이 미치지 않는 데 대하여까지 책임을 지게 하는 것은 근대법의 기본 이념으로서 법치주의에 내재하는 자기책임의 원리에 위반되어 헌법위반을 구성한다는 취지이다. 2) 그런데, 사회복지사업법은 시설의 장은 상근하여야 한다고 정하고(제35조 제1항), 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 시설에 근무할 종사자를 채용할 수 있다고 정하고 있는바(제35조의2 제1항), 사회복지시설인 이 사건 시설의 장인 원고에게는 이 사건 시설 종사자들을 관리·감독할 권한과 의무가 있고, 이 사건 시설은 원고의 통제권 내지 결정권이 미치는 곳이라 할 것이다. 여기에 앞서 가. 2)항에서 본 사정들을 더하여 보면, 망인에 대한 방임행위는 원고의 통제권 내지 결정권이 미치는 장소에서 원고가 관리·감독할 권한과 의무가 있는 종사자들에 의하여 발생한 것이라고 인정되므 로, 이 사건 처분은 원고의 영역 내에서 발생한 법 위반행위에 대한 책임을 원고에게 귀속시키는 것이어서 자기책임의 원리에 반하지 않는다. 3) 따라서, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 다. 재량권을 일탈·남용하였다는 주장에 대한 판단 1) 위 처분의 경위, 갑 제4, 5, 6호증, 을 제2호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포 함) 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 기관은 현장조사 및 관계인에 대한 조사결과 ‘요양보호사 개인의 판단으로 보고를 하지 않아 시설 측에서 인지하지 못해 대응이 지연되었고, 이 사건 사고 인지 후 즉각 보호자에게 알리고 병원이송 조치를 취한 것으로 미루어 보아 시설 측의 고의성은 없는 것으로 판단됨’이라는 결론을 내린 점, 원고는 이 사건 시설 내에 인권침해 방지를 위한 조치 사항이나 노인학대 예방을 위한 방법을 게시하는 등 이 사건 시설 종사자들에 대하여 학대 방지 관 련 교육을 해온 점, 원고와 이 사건 시설 종사자들은 평소 단체 채팅방을 통하여 시설 입소자들의 상태, 증상, 진료 및 치료 내역 등을 공유해온 점 등은 인정된다. 2) 그러나, ① 앞서 가. 2)항에서 본 바와 같이 이 사건 시설 종사자들로서는 작은 충격에도 망인의 신체에 상해가 발생할 수 있다는 사실을 충분히 예상할 수 있었음에도 이틀간 망인에 대한 적절한 조치를 취하지 않았던 점, ② 이 사건 처분은 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2, 별표4가 정한 행정처분의 기준에 따른 것인 점, ③ 이 사건 처분의 내용은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 시설의 응급상황 대응매뉴얼을 제작하고, 교육을 실시하라는 것이어서 그 처분 자체로 인하여 원고가 입는 불이익은 크지 않은 점, ④ 사회복지사업법은 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지사업의 적정을 도모하기 위한 것인 바(제1조), 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익을 보호할 필요성이 큰 점 등에 비추어 보면, 위 1)항에서 본 사정들이나 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 보기 어렵다. 3) 따라서, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 5. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 이효인 판사 이성민 유동균

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