업무정지처분취소

광주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2022구합10955 업무정지처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 영암군수 소송대리인 법무법인(유한) 바른길 담당변호사 김경석 변론종결 2022. 9. 29. 판결선고 2022. 11. 10.

1. 피고가 2021. 12. 31. 원고에 대하여 한 3개월의 업무정지처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 전남 영암군 B에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관이자 노인복지법에 따른 노인요양시설인 ‘C요양원’(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 운영하는 사회복지법인이다. 나. D은 2020. 8.경부터 2021. 2. 10.까지 이 사건 시설에 입소하여 지냈는데, D의 아들은 2021. 2. 10.경 이 사건 입소노인의 손등 등에 멍이 들어있는 것을 확인하고, 같은 달 14.경 E기관(이하 ‘E기관’이라 한다) 등에 이 사건 시설의 요양보호사들로부터 손등을 맞는 등의 폭행을 당 한 것 같다는 취지의 신고를 하였다. 다. E기관은 2021. 2. 15.부터 3. 18.경까지 이 사건 시설에서 노인학대사실이 있었는지에 관하여 현장조사, CCTV 영상(이하 ‘이 사건 CCTV 영상’이라 한다)확인 등을 실시하였는데, 2021. 3. 23. 그 조사결과를 기초로 아래와 같이 2021. 2.경 이 사건 시설의 요양보호사 등의 입소노인 D, F에 대한 신체폭행, 성적 학대, 방임행위가 있었고, 이는 노인학대에 해당한다고 판정하는 한편 (G, 이하 ‘이 사건 사례판정’이라 한다), 2021. 5. 4.경 그 사례판정 결과를 피고에게 송부하였다. 라. 피고는 2021. 11.경 원고에 대한 사전통지 및 청문절차 등을 거쳐, 2021. 12. 31. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호에 따라 2021. 2.경 이루어진 이 사건 시설의 요양보호사 등의 입소노인 D, F에 대한 이 사건 학대의심행위가 수급자 신체폭행, 성적 학대, 방임에 해당한다는 이유로 이를 처분사유로 하여 3개월의 업무정지 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 마. 한편, 전남영암경찰서 소속 사법경찰관은 2022. 6. 21. 아래와 같이 이 사건 시설의 요양보호사 H과 원고에 대한 각 노인복지법위반의 피의사실에 관하여 H의 이 사건 학대의심행위는 사회상 규에 위배되지 아니하는 정당행위에 해당한다는 이유로 H에 대하여는 죄가안됨, 원고에 대하여는 혐의없음(범죄인정안됨)의 불송치 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 수사결과’라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 6호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 관련 규정 및 법리 1) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호는 장기요양기관의 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 등을 한 경우 지방 지치단체의 장은 해당 장기요양기관에 대하여 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있으나, 다만, 해당 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 그 지정취소나 업무정지를 명할 수 없다고 규정한 다. 2) 한편, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법여부에 대한 증명책임이 있고(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조), 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재처분의 경우 의무위반 내용과 제재처분의 양정 사이에 엄 밀하게는 아니더라도 어느 정도는 비례 관계가 있어야 한다. 제재처분이 의무위반의 내용에 비하여 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 판결 등 참조). 나. 구체적 판단 살피건대, 앞서 든 증거들에 갑 제2 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 이 사건 시설의 요양보호사 H 등의 입소노인 D, F에 대한 이 사건 학대의심행위가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호에서 규정한 ‘수급자에 대한 폭행, 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’나 ‘수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’ 등에 해당한다고 보기 어려운바, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하거나, 설사 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 학대의심행위의 경위와 그 내 용 및 정도 등에 비추어 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반하는 등으로 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 봄이 상당하다. ① 피고는 이 사건 사례판정 및 수사 과정에서 이루어진 ㉠ 이 사건 시설의 요양보호사 등이 자신의 양팔과 허벅지를 때렸다는 D의 진술<각주1>과 ㉡ D의 양팔과 무릎 등에멍이 있었고, 이는 이 사건 시설의 요양보호사 등의 D에 대한 폭행 등으로 인한 것으로 의심된다는 D의 아들의 진술, ㉢ 이 사건 학대의심행위가 촬영된 CCTV 영상, ㉣ 이 사건 학대의심행위를 노인에 대한 신체폭행, 성적 학대, 방임행위, 즉 노인학대에 해당한다고 판정한 E기관의 이 사건 사례판정 등을 들어 이 사건 처분사유가 인정된다고 판단하였다. ② 그러나 D은 84세의 고령의 노인이자 중도 치매환자로 피해 일시나 가해 인물에 대해 구체적으 로 특정하지 못하였고, 단지 기저귀를 갈 때와 목욕할 때 주먹과 손바닥으로 맞고 꼬집힘을 당했다는 취지로만 진술한 것으로 보이는 점, D(84세)과 F(95세)의 나이에 비추어 D, F의 신체에는 다양한 사유로 인하여 멍이 발생할 수 있는 점, 요양보호사들이 입소노인을 케어하는 과정에서 필요 한 자세를 취하도록 하기 위하여 업무상 당연히 어느정도 유형력을 행사할 수밖에 없고, 특히 이 사건 시설의 요양보호사 H 등에 비추어 D은 체격이 큰 편이어서 요양보호사들이 H을 케어하는 과정에서 조심한다고 하여도 힘이 부쳐 다른 사람이 보기에는 다소 거칠게 대하는 것과 같은 행동이 이 루어질 수 있어 보이는바, 그러한 사유만으로는 요양보호사들이 H에 대하여 폭행 등의 노인학대행 위를 하였다고 단정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 시설의 요양보호사 등이 자신의 양팔과 허벅지를 때렸다는 D의 진술과 D의 양팔과 무릎 등에멍이 있었고, 이는 이 사건 시설의 요양보호사 등의 D에 대한 폭행 등으로 인한 것으로 의심된다는 D의 아들의 진술만으로는 이 사건 처분사유를 인정하기에 부족하다. ③ E기관의 이 사건 사례판정과 관련하여 조사업무를 담당하였던 주임 I은 이 사건 수사과정에서 이 사건 CCTV 영상에서도 직접적인 폭행행위는 없었고, 멍에 대해서는 인과관계가 불명확하여 사례판정에서 다루지 아니하였으나, E기관은 이 사건 CCTV 영상에서 나오는 요양보호사가 D의 기저귀를 교환하거나 휠체어에서 침상으로 올리는 과정에서 다소 거칠게 다루는 행위를 학대라고 판정한 것이고, 그 판정과정에서 행위의 경중이나 이 사건 시설의 소속 종사자들에 대한 교육여부 등 은 고려하지 아니하였다고 진술하였다. ④ 따라서 이 사건 학대의심행위가 있었고, 그것이 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호에서 규정한 ‘수급자에 대한 폭행, 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’나 ‘수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’ 등에 해당된다는 이 사건 처분사유를 인정할 직접적인 증거는 이 사건 CCTV 영상뿐이라고 할 것이나, 이 사건 CCTV 영상은 현 재 폐기되어 이를 확인할 수 없다. 다만 이에 관한 이 사건 사례판정서(을 제1호증의 2)에는 ‘요양보호사가 D을 휠체어에서 침상으로 올리는 과정에서 다소 거칠게 다루는 행위, D 및 F의 얼굴에 물수건을 던지는 행위, D 및 F의 기저귀 케어시 가림막을 사용하지 않은 채 다소 거칠게 다루는 행 위, D에게 물을 머금게 하고 바로 세숫대야에 뱉도록 한 행위가 확인된다’고 기재되어 있고, 이 사건 수사과정에서 이 사건 CCTV 영상을 분석한 내사보고(을 제5호증의 26)에는 ‘이 사건 시설의 요양보호사 등이 D이나 F을 구타하거나 꼬집는 등의 노골적인 폭행장면은 발견되지 않으나, 요양보호사가 D의 기저귀를 교환하거나 휠체어에서 침상으로 올리는 과정에서 다소 거칠게 다루는 것이 일부 확인된다’고 기재되어 있다. 그런데 앞서 본 바와 같이 요양보호사들이 입소노인을 케어하는 과정에서 필요한 자세를 취하도록 하기 위하여 업무상 당연히 어느정도 유형력을 행사할 수밖에 없고, 특히 이 사건 시설의 요양보호사 H 등에 비추어 D은 체격이 큰 편이어서 요양보호사들이 H을 케어하는 과정에서 조심한다고 하여도 힘이 부쳐 다른 사람이 보기에는 다소 거칠게 대하는 것과 같은 행동이 이루어질 수 있어 보이는 점, 또한 요양보호사가 D 및 F의 기저귀를 케어하는 과정에서 가림막을 사용하지 아니한 것은 부적절한 행동이기는 하나, 당시 이 사건 시설에는 다른 입소노인들과 요양보호사 등만이 있었던 것으로 보이고, 다른 입소노인들은 침대에 누워 천장쪽만을 바라보고 있었으며, 다른 요양보호사들 또한 각자 담당하는 입소노인을 케어하고 있었으므로, 단지 요양보호사가 D 및 F의 기저귀를 케어하는 과정에서 가림막을 사용하지 아니하였다고 하여 이를 노인학대행위로서 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행ㆍ성희롱 등의 행위에 해당한다고 단정하기에는 어려운 점, 입소노인에 대한 구강케어는 다양한 방법으로 이루어질 수 있고, 특히 그와 같은 행위만으로 구강케어 전체를 종료하였다 고 볼 자료나 그로 인하여 D의 구강상태가 악화되었다고 볼 자료가 없으므로, 이 사건 시설의 요양보호사가 D에 대하여 물을 머금게 하고 바로 세숫대야에 뱉도록 하였다는 행위만으로 그 요양보호사가 단순히 부적절한 행위를 넘어 노인복지법에 의하여 금지되는 노인학대행위로서의 입소노인인 D을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하였다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 이 사건 CCTV 영상만으로는 이 사건 처분사유를 인정하기에 부족하다. ⑤ 결국 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분사유, 즉 이 사건 학대의심행위가 있었고, 그것 이 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호에서 규정한 ‘수급자에 대한 폭행, 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’나 ‘수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’ 등에 해당한다는 것을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. ⑥ 또한 설사 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 2019년부터 2021년까지 이 사건 시설의 종사자들에게 노인인권교육을 실시하는 등 그 종사자들에 의한 입소노인에 대한 학대행위를 방지하려고 어느정도 주의와 감독을 한 것으로 보이고, 실제로 이 사건 학대의심행위의 내용과 정도가 중다하다고 보기 어려우며, 이 사건 시설의 다른 입소노인의 가족 및 이 사건 시설의 직원들은 원고에 대한 선처를 탄원하고 있다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 박현(재판장) 임영실 김준환

각주1: 한편, 이 사건 시설의 입소노인인 F은 95세의 노인으로 와상 중이며, 의사소통을 할 수 없는 상태여서 F 에 대하여는 이 사건과 관련하여 조사가 전혀 이루어지지 아니하였다.