장기요양급여비용환수결정처분취소

서울행정법원 2022. 11. 18. 선고 2021구합59977 판결 [장기요양급여비용환수결정처분취소] 서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2021구합59977 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 안윤선 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 9. 16. 판결선고 2022. 11. 18.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 12. 30. 원고에게 한 B요양원에 관한 장기요양급여비용 325,704,870원의 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 군포시 C에 있는 ‘B요양원’(이하 “이 사건 요양원”이라 한다)을 운영하는 대표자이다. 나. 군포시장은 피고의 지원을 받아 2020. 10. 20.부터 2020. 10. 23.까지 원고가 제공한 장기요양급여와 관련하여 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 “이 사건 현지조사”라 한다)를 실시하였다(조사대상기간: 2018년 11월경 ~ 20 20년 8월경). 다. 피고는 위 현지조사 결과를 토대로 원고가 아래와 같이 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 수령하였다는 사유로 2020. 12. 30. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항 제4호에 근거하여 이 사건 요양원에 대하여 325,704,870 원을 환수하는 처분을 하였다(이하 아래 처분사유를 연번 순서대로 “제○처분사유”라 하고, 위 환수처분을 “이 사건 처분”이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 을 1호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체 의 취지 2. 관계법령 별지 기재와 같다. 3. 처분의 적법여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같이 원고는 인력배치기준 내지 인력추가배치 가산기준을 위반하여 피고로부터 장기요양급여비용이나 가산금을 부당하게 수령한 사실이 없다. 이 사건 처분은 처분사유가 일체 인정되지 않아 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 제1, 2처분사유 관련 근로기준법상 사용자와 근로자가 상호 합의하여 연차 유급휴가(이하 “연차휴가”라 한다)를 선사용하는 것은 허용된다. E(사회복지사), F(작업치료사), G(간호조무사) 및 H(영양사)(이하 달리 특정하지 않는 한 “E 등”이라 한다)은 이 부분 처분사유에 적시된 각 해당 월에 적법하게 연차휴가를 선사용하였고, 이는 월 기준 근무시간 산정에 반영되어야 한다. 2) 제3, 4처분사유 관련 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 개정되어 위생원의 업무범위에 관하여 명시하고 있던 제50조 제2항이 삭제된 이상, 위 규정에 근거하여 위생원의 업무범위가 ‘주로 세탁’에 제한된다고 해석할 근거가 없고, 위생원이 세탁 외에도 청소 등의 환경위생관리 업무를 주로 수행하였다면 위생원 직종으로 근무하였다고 인정되어야 한다. J은 이 사건 요양원에서 세탁과 청소 등 환경위생관리 업무를 주로 수행하였으므로 위생원 1인으로 인정되어야 한다. 나. 관계 규정과 법리 1) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으 로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조). 2) 노인장기요양보험법 <1> 제31조 제2항, 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 6. 28. 보건복지부 고시 제2018-130호로 개정된 것 <2>, 이하 “이 사건 고시”라 한다) 제48조 내지 제51조, 제54조, 제66조 등에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간) 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있으며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수) 에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여야 하고, 인력배치기준을 위반한 경우 인력추가배치 가산 을 적용받을 수 없다. 다. 제1, 2처분사유 인정여부 1) 인정사실 앞서 든 증거들에 을 2호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) E은 2018. 9. 1. 이 사건 요양원에 입사하여 2018. 12. 31.까지 3일의 법정연차휴가를 사용할 수 있음에도 2018 년 10월부터 2018년 12월까지 총 4일의 연차휴가를 사용하였다. F은 2019. 3. 6. 이 사건 요양원에 입사하여 2019. 5. 5.까지 1일의 법정 연차휴가를 사용할 수 있음에도 2019. 4. 24. 및 2019. 5. 2. 총 2일의 연차휴가를 사용하였다. G는 2019. 1. 1. 이 사건 요양원에 입사하여 2019. 12. 31.까지 11일의 법정 연차휴가를 사용할 수 있음에도 2019. 1. 1.부터 2019. 12. 13.까지 기간 동안 11일의 연차휴가를 사용한 후 2019. 12. 24.부터 2019. 12. 31.까지 8일의 연차휴가를 추가로 사용하였다. H은 2019. 11. 5. 이 사건 요양원에 입사하여 2020. 7. 31.까지 8일의 법정 연차휴가를 사용할 수 있음에도 2020. 1. 17.부터 2020. 6. 24.까지 기간 동안 6일의 연차휴가를 사용한 후 2020. 7. 29.부터 2020. 7. 31.까지 3일의 연차휴가를 추가로 사용하였다. 나) 원고는 E이 위와 같이 연차휴가를 사용한 부분에 관하여 월 근무시간을 전부(4일) 인정하였고(2018년 12월), F이 위와 같이 연차휴가를 사용한 부분에 관하여 월 근무시간을 전부(2일) 인정하였으며(2019년 5월), G가 위와 같이 연차휴가를 사용한 부분에 관하여 월 근무시간을 전부(19일) 인정하였고(2019년 12월), H이 위와 같이 연차휴가를 사용한 부분에 관하여 월 근무시간을 전부(9일) 인정하여(2020년 7월) 각 해당 월에 월 기준 근무시간 이상 근무한 것으로 신고하여 해당 종사자 인력 1인으로 인정받아 급여비용 및 가산금을 지급받았다. 2) 판단 가) 이 사건 고시 제51조 제4항, 구 장기요양급여비용 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2018. 6. 28. 국민건강보험공단 공고 제2018-2호로 개정된 것 <3>, 이하 ”이 사건 공고“라 한다) 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차휴가의 경우 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다는 취지로 규정하고 있고, 근로기준법 제60조 제2항은 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 등에게 1개월 개근시 1일의 연차휴가를 주어야 한다고 규정하고 있다. 그런데 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 연차휴가를 부여하는 경우, 그 연차휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근시 부여 될 연차휴가를 미리 사용하기로 합의한 것으로서 이른바 ‘가불된 연차휴가’에 해당한다고 하더라도, 이 사건 고시 등 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차휴가를 사용한 것을 ‘근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차휴가’ 를 사용한 것으로 보아 근무시간으로 인정할 수는 없는데 그 구체적인 이유는 아래와 같다. (1) 가불된 연차휴가는 근로기준법에 따른 연차휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 ‘사용자가 임의로 부여한 연차휴가(이하 “임의부여 연차휴가”라 한다)‘에 해당한다. 가불된 연차휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 연차휴가를 가불된 연차휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연 3) 이 사건 처분사유에 적시된 기간에 따라 이 사건 공고 외에도 이후 개정된 공고가 적용되나, 이 사건 처분과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 이 사건 공고를 기준으로 서술한다. 차휴가는 임의부여 연차휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차휴가는 아니고 연차휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 연차휴가로 변경되는 것도 아니다. (2) 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 종사자로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용의 유효하고 적절한 집행을 확보하려는 것인바, 임의부여 연차휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 인력의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 취지에 부합하지 않는다. (3) 만약 임의부여 연차휴가를 월 기준 근무시간에 포함시켜 인정하였다가 추후에 근무기간 요건이 미비되어 충당되 지 못한 임의부여 연차휴가가 남게 된다면 장기 요양급여비용이 소급하여 달라지게 되는데, 그에 대한 감독ㆍ정산 등 의 문제로 행정력의 낭비가 초래될 우려가 있다. 나) 위와 같은 법리에 비추어 보건대, 법정 연차휴가일수 중 E은 2018년 12월경 1일(= 사용한 연차휴가 4일 – 법정 연차휴가 3일), F은 2019년 5월경 1일(= 사용한 연차휴가 2일 – 법정 연차휴가 1일), G는 2019년 12월경 8일(= 사용한 연차휴가 19일 – 법정 연차휴가 11일), H은 2020년 7월경 1일(= 사용한 연차휴가 9일 – 법정 연차휴가 8일)을 각각 초과하였고 위와 같이 초과한 부분은 급여비용 산정을 위한 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다고 할 것이다. 즉, E 등은 각 해당 월에 월 기준 근무시간 이상 근무하지 못함에 따라 근무인원 1인으로 산정될 수 없어 인력배치기준 및 인력추가 배치 가산기준을 충족하지 못하였는데도 원고는 사실과 다르게 신고하여 피고로부터 급여비용 및 가산금을 부당하게 지급받았다고 볼 수 있다. 제1, 2처분사유는 인정된다. 다) 한편, 원고는 가불된 연차휴가를 사용하는 것이 근로기준법에 위반되지 않는다는 취지의 고용노동부 담당자 회신을 신뢰하여 위와 같은 신고를 함으로써 급여비용 및 가산금을 수령하였을 뿐이어서 이러한 신뢰에 반하는 이 부분 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 가불된 연차휴가의 사용이 근로기준법에 위반되는지 여부는 이 부분 처분사유와 별다른 관련이 없고, 피고는 가불된 연차휴가를 사용한 경우 이 사건 고시 등에 따른 월 기준 근무시간으로 인정할 수 없다고 보아 이 부분 처분에 이른 것일 뿐이다. 즉, 고용노동부 담당자의 회신을 이 부분 처분사유에 관한 신뢰보호의 대상이 되는 공적 견해표명에 해당한다고 인정하기 어려운바, 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다. 라) 결국 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 라. 제3, 4처분사유 인정여부 1) 위생원의 업무범위 가) 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 등 참조). 나) 노인장기요양보험법령의 문언, 규정 체계, 취지 및 개정이유 등에 비추어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 고시에 규정된 위생원은 세탁을 주된 업무로 한다고 보는 것이 타당하다. (1) 위생원은 노인장기요양보험법령에서 사용하는 법적 개념이므로, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 위 법령의 문언과 체계에 맞게 이를 해석하여야 한다. (2) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 제6항 ‘직원의 배치기준’ 비고란 7항에서 <4> “세탁물을 전량 위탁 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다”고 규정하고 있다. 이는 위생원의 주된 업무가 세탁임을 전제로 이를 업체에 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원이 담당할 주된 업무라고 할 것이 없기 때문에 장기요양기관에 위생원을 두 지 않아도 무방하다는 취지로 해석하는 것이 합리적이다. 같은 취지에서 위 [별표 4] 제6항 비고란 6항은 ”영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다“고 규정하고 있다. (3) 이 사건 고시에서 장기요양기관이 조리원, 위생원, 보조원(운전사)을 각 1명 이상 배치하여 운영하면 급여비용을 가산하여 지급하도록 규정하는 것은 위와 같은 인력이 배치됨으로써 요양보호사 또는 사회복지사가 요양급여 수급자들을 위하여 본연의 업무에 전념할 수 있도록 하는 취지이고, 그중 위생원 부분은 요양급여 수급자들은 65세 이상의 노인 등으로 이들을 요양하는 과정에서 상당한 양의 세탁물이 발생하게 되므로, 위 업무를 위생원이 담당하게 하려는 것으로 볼 수 있다. (4) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 2015. 11. 25. 보건복지부 고시 제2015-202호로 개정되면서(이하 ”2015. 11. 25.자 개정고시” 4) 이 사건 처분사유에 적시된 기간뿐만 아니라 현재에도 같은 취지로 규정하고 있어 편의상 현행법으로 표기하였다. 라 한다) 제50조 제2항에서 위생원 등의 업무범위에 관한 조항을 신설하여 “위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다”고 규정하고 있었다(이하 ”개정 전 규정“이라 한다). 이후 위 고시가 2016. 1 2. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 개정되면서(이하 ”2016. 12. 22.자 개정고시“라 한다) 위 규정이 삭제되 긴 하였으나, ① 개정 전 규정이 삭제되었음에도, 현재까지도 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 제6항 비고란 7항을 유지하여 위생원의 주된 업무를 세탁과 연계하여 규정하고 있는 점, ② 구 노인복지법 시행규칙(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정된 것, 2017. 1. 1. 시행) 제22조 제1항 [별표 4]가 위생원 배치기준을 ‘필요수’에서’정수‘[1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)]로 변경한 것은 그동안 세탁 업무까지 같이 수행하던 요양보호사의 부담을 덜고 종사자 간 업무범위를 명확히 하여 전체적인 요양급여의 질을 높이고자 하는 것에 그 취지가 있는 것으로 보이는 점, ③ 위 시행규칙 조항의 시행을 앞두고 개정 전 규정을 삭제한 2016. 12. 22.자 개정고시는 그 개정이유로 ‘필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제한 것’이라고 밝히고 있는데, 그 뜻은 기존 규정이 ‘필요수’ 인력에 한하여 업무범위를 정하고 있었고, ‘정수’ 인력으로 규정되어 있었던 종사자[시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사(한의사), 간호(조무)사, 물리치료사 및 요양보호사]의 업무범위에 대하여는 별도의 규정을 두고 있지 않았으므로, 이러한 기존 규정 체계와의 정합성을 갖추기 위한 것으로 볼 수 있는 점, ④ 이와 달리 위생원의 업무범위를 변경해야 할 반성적 고려나 사정변경의 필요성이 있었다고 볼 만한 사정은 찾기 어려운 점에 비추어 보면, 2016. 12. 22.자 개정고시에 따라 위생원의 업무범위에 관하여 명시한 개정 전 규정이 삭제되었더라도, 이 사건 고시에 규정된 위생원은 세탁을 주된 업무로 한다고 보는 것이 타당하다. 2) J이 세탁을 주된 업무로 수행하였는지 여부 가) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 나) 앞서 본 사실 및 증거들에 을 4 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양원에서 근무하였던 시설장인 원고는 피고 담당자와의 문답에서 ‘위생원은 청소와 건물관리 업무만 하고 다른 업무는 하지 않는다’는 취지로 진술하였고, 요양보호사 팀장 K 및 J은 ‘위생원인 J은 2018. 12. 1.부터 2020년 2월 말일까지 세탁을 하지 않고 청소만 했고, 그 기간 동안 세탁은 각종 요양보호사가 전담하였다’는 취지의 사실확인서를 작성한 점, ② 위와 같이 각자 진술(사실확인서 기재를 포함한다. 이하 같다) 한 내용이 상호 부합하고 위 문답서나 사실확인서 등에는 청소나 세탁 업무를 수행한 시기와 경위 등 피고 담당자가 사 전에 파악하기 어려운 부분까지 상세하게 기술되어 있을 뿐만 아니라, 피고가 제출한 L 등 다른 종사자의 문답서나 사실확인서(을 6, 7호증)의 기재내용에도 부합하여 믿을 수 있는 점, ③ 이와 달리 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나 원고 명의의 문답서, K 및 J 등이 작성한 사실확인서 등이 진술자나 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되거나 허위의 기재가 있다고 인정할만한 객관적 증거가 없는 점, ④ 이 법정에서 증인 J, M은 사실확인서에 기재된 내용과 상반된 진술을 하였고, K 등도 기존에 작성된 문답서 및 사실확인서의 기재내용을 번복하는 취지의 새 로운 사실확인서(갑 3 내지 5, 7 내지 14호증)를 작성하여 제출하였으나 증인 J, M 및 K 등이 당초 진술을 번복하게 된 경위가 선뜻 납득이 가지 않고 위와 같이 번복한 진술 내용이 구체적이지 않아 위 진술만으로는 앞서 믿은 사실확인서 등의 신빙성을 뒤집기에 부족한 점을 종합하면, J은 이 부분 처분사유에 적시된 기간 동안 ‘세탁’이 아닌 ‘청소’를 주된 업무로 수행하였다고 볼 수 있으므로, J을 이 사건 고시에 규정된 위생원 1인으로 산정할 수 없다. 즉, 원고가 운영하는 이 사건 요양원에는 이 사건 고시에 규정된 위생원 1인이 근무한 적이 없는데도, 원고는 이와 다르게 신고함으로써 위생원에 관한 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 부당하게 지급받았다고 인정할 수 있어 제3, 4 처분사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 하므로 주문과 같이 판결한다. 판사 강동혁(재판장) 서동민 정세영

1 2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되었으나 실질적인 내용에는 차이가 없으므로 현행법으로 표기한다. 이하 노 인장기요양보험법 시행규칙 및 노인복지법 시행규칙의 경우에도 같다. 2 이 사건 처분사유에 적시된 기간에 따라 이 사건 고시 외에도 이후 개정된 고시가 적용되나, 이 사건 처분과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 이 사건 고시를 기준으로 서술한다.