장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2021구합81912 장기요양급여비용환수처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한중 담당변호사 임철응 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 11. 11. 판결선고 2023. 1. 27.

1. 피고가 2021. 7. 26. 원고에게 한 B노인복지센터에 관한 39,856,300원의 장기요양급여비용 환수처분 중 36,484,380원을 초과하는 부분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 2021. 7. 26. 원고에게 한 B노인복지센터에 관한 39,856,300원의 장기요양급여 비용 환 수처분 및 2021. 9. 10. 원고에게 한 C요양원에 관한 280,913,140원의 장기요양급여비용 환수 처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 밀양시 D에 있는 'C요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다) 및 'B노인복지센터'(이하 '이 사건 센터'라 하고, 이 사건 요양원과 통틀어 '이 사건 요양원 등'이라 한다)를 운영하는 대표자 이다. 나. 밀양시장은 피고의 지원을 받아 2021. 6. 21.부터 2021. 6. 25.까지 원고가 제공한 장기요양급여와 관련하여 이 사건 요양원 등에 대한 현지조사(조사대상기간: 2018. 5. 1. ~ 2021. 4. 30.<각주1>)를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'라 한다). 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 토대로 원고가 아래와 같이 인력배치기준 등을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 수령하였다는 사유로 원고에게 노인장기요양보험법<각주2> 제43조 제1항 제4호에 근거하여 2021. 7. 26. 이 사건 센터에 대하여 39,856,300원을, 2021. 9. 10. 이 사건 요양원에 대하여 280,913,140원을 각 환수하는 처분을 하였다(이하 이 사건 센터에 관한 환수처분을 '제1처분', 이 사건 요양원에 관한 환수처분을 제2처분이라 하고, 아래 순번별로 '제○-○'처분이라 한다). [이 사건 센터 – 제1처분] [이 사건 요양원 - 제2처분] [인정 근거] 갑 1 내지 5호증, 을 1, 3, 8 내지 11, 14, 15호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포 함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 2 기재와 같다. 3. 제1처분(이 사건 센터에 관한 환수처분)의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같이 제1처분에는 절차적·실체적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 절차적 하자 피고가 원고에게 교부한 처분서만으로는 이 부분 처분사유를 구체적으로 알기 어려워 원고가 권리구제절차를 밟는데 상당한 장애가 초래되었다. 제1처분은 행정절차법 제23조에 따른 처분의 이유제시의무를 위반하였다. 2) 실체적 하자 가) 사회복지사 E은 2020년 3월 및 4월경 밀양에 머무르면서 이 사건 센터에서 월 기준 근무시간 이상 근무한바 있고, 사회복지사 H은 면적이 넓은 지역특성으로 인해 외근을 마치고 이 사건 센터의 사무실로 복귀하지 못하였을 뿐 월 기준 근무시간 이상 근무한바 있으며, 조리원 G도 2019년 1 월 및 5월경 이 사건 센터에서 월 기준 근무시간 이상 근무한바 있다. 즉, 원고는 종사자 E, H, G 관련 인력배치기준 내지 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 수령한바 없다. 나) 이 사건 센터의 종사자들은 이 부분 처분사유 기간 동안 가정방문 급여서비스에 관하여 전문인 배상책임보험에 가입하였다. 원고는 전문인 배상책임보험 가입기준을 위반하여 급여비용을 수령한바 없다. 나. 처분의 이유제시의무 위반 주장에 관한 판단(제1처분 공통) 1) 관련 법리 행정절차법 제23조 제1항은 "행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다."라고 정하고 있다. 이는 행정청의 자 의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지 가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하 여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 2) 판단 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 처분상대방으로 하여금 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것이지를 충분히 알 수 있을 정도로만 제시하면 될 뿐, 기술적인 장기요양급여비용 환수금액의 모든 산출과정을 일일이 제시할 필요까지는 없는 점, ② 이 사건 현지조사 및 그 과정에서 작성된 확인서(을 3호증의 1)를 통해 원고는 이 부분 처분사유와 관련된 자신의 구체적인 부당청구 사실을 인지할 수 있었던 점, ③ 원고가 비록 고령이긴 하나, 확인서에 "모두 인정 못하겠읍니다"라는 자필기재와 서명을 한 점에 비추어 구체적인 처분사유에 대해 어느 정도 인지하였던 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 처분서 내 '장기요양급여비용 환수결정 월별내역서'에는 월별 환수코드와 환수결정금액이 기재되어 있고, 처분서 말미에는 환수코드의 의미도 설명되어 있는 점을 종합하면, 비록 피고가 환수금액의 모든 산정근거를 상세히 밝히지 아니하였다고 하여 원고가 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 지장이 초래되었다고 볼 수 없어, 이 부분 처분에 취소사유에 이를 정도의 절차적 하자가 있다고 인정하기 어렵다. 다. 종사자 E, H, G 관련 월 기준 근무시간 충족 주장에 관한 판단(제1-①처분) 1) 관계 규정과 법리 가) 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 6. 28. 보건복지부 고시 제2018-130호로 개정된 것<각주3>, 이 하 "이 사건 고시"라 한다) 제48조 내지 제51조, 제54조, 제66조 등에 의하면, 급여비용의 가산 또 는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간) 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있으며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여 야 하고, 인력배치기준을 위반한 경우 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다. 나) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령 과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조). 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등 으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증 거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 2) 판단 가) 사회복지사 E 부분의 경우 앞서 본 사실 및 증거들에 을 12호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 센터에서 2019년 2월경부터 2021년 1월경까지 요양보호사로 근무한 W는 'E은 대표 A의 막내 딸로 서울에 거주하며 평균 월 5회 정도 얼굴을 봤으며 하루 8시간을 채워 서 근무한 날은 월 1회 청구 업무를 하는 날이었음'이라는 취지의 사실확인서를,<각주4> 이 사건 센터에서 2020년 4월경부터 2020년 6월경까지, 이 사건 요양원에서 2020년 7월경 사회복지사로 근무한 X는 '본인이 퇴사하는 달인 2020년 7월경 E을 처음 보았으며, E은 서울에 살고 있는 대표 A의 딸로 알고 있고, 2020년 7월경 사무실에 온 이유는 평가를 준비하기 위해 서울에서 내려온 것으로 알고 있으며, 총 5번 미만으로 출근한 것으로 기억함'이라는 취지의 사실확인서를 작성한 점,<각주5> ② 위와 같이 각자 진술한 내용이 상호 부합하고 E의 출근 경위와 빈도 등 피고 담당자 가 사전에 파악하기 어려운 부분까지 상세히 기술되어 있을 뿐만 아니라, 피고가 제출한 Y,<각주 6> Z,<각주7> AA<각주8> 등 다른 종사자의 사실확인서 기재내용에도 부합하여 믿을 수 있는 점, ③ 이와 달리 E이 새로 작성하여 제출한 사실확인서(갑 10호증) 등의 기재만으로는 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나 앞서 본 사실확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되거나 허위의 기재가 있다고 보기 부족하고 달리 이를 인정할만한 객관적 증거가 없는 점, ④ 당초 E은 이 사건 현지조사 과정에서 '코로나 발생 이전에는 밀양에서 근무하였으나, 코로나로 인해 2020년 3월 초경부터는 이동할 수 없는 상황이어서 올라갔다가 못 내려와서 재택근무를 하였다'라는 취지의 사실확인서(을 12호증, 59면)를 작성한바 있는데, 사회복지사는 입소자에게 건강 유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 복지증진에 관하여 상담·지도하는 업무를 담당 하므로<각주9>, 코로나바이러스감염증-19 전염병이 유행하였던 상황인 점을 감안하더라도 입소자를 대면하지 않은 채 2달간이나 재택근무가 가능한 것으로 보이진 않고 AB의 사실확인서<각주10> 기재만으로는 이와 달리 보기 어려운 점을 종합하면, E은 이 부분 처분사유에 적시된 기간(2020년 3월 및 4월) 동안 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 인정할 수 있다. 나) 사회복지사 H 부분의 경우 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 센터에서 2019년 2월부터 2021년 1월까지 요양보호사로 근무한 W는 'H은 처음 듣는 이름으로 한 번도 본적이 없다'는 취지의 사실확인서를,<각주11> 이 사건 센터에서 2018년 12월경부터 2019년 6월경까지 조리원으로 근무한 G은 '처음 듣는 이름이며 사무실에서 근무 여부는 알 수 없음'이라는 취지의 사실확인서를 작성하였고,<각주12> 당초 H도 이 사건 현지조사 과정에서 '계 약서에는 9시~18시, 주 5일 근무로 명시되어 있었지만 이는 실제 근무내용과 다르며, 입사할때부 터 방문상담 업무만 하고 그 외 시간은 사무실에서 근무하는 것은 아닌 것으로 안내받아 입사하게 되었다'라는 취지의 사실확인서(을 12호증, 15면)를 작성한 점, ② 위와 같이 각자 진술한 내용이 상호 부합하고, 피고가 제출한 Y,<각주13> AC<각주14> 등<각주15> 다른 종사자의 사실확인서 기재내용에도 부합하여 믿을 수 있는 점, ③ 이와 달리 H이 새로 작성하여 제출한 사실확인서(갑 9, 24호증) 등의 기재만으로는 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나 앞서 본 사실확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되거나 허위의 기재가 있다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 객관적 증거가 없는 점을 종합하면, H은 이 부분 처분사유에 적시된 기간 (2018년 11월~2020년 4월) 동안 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 인정할 수 있다. 다) 조리원 G 부분의 경우 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 G은 '붙임 1 출근부에 추가된 2019. 1. 18., 2019. 1. 31., 2019. 5. 20., 2019. 5. 21. 내용은 제가 작성한 적 없고, 추가된 사실을 몰랐다'라는 취지의 사실확인서를,<각주16> 이 사건 센터에서 2018년 10월경부터 2019년 4월경까지 사회복지사로 근무하며 청구업무를 담당한 F은 'G의 실제 근무 시간이 월 기준 근무시간보다 낮아서 근무시간을 맞춰야 하니깐 출근시간을 앞당겨야 한다고 알려주었으며, 그러한 지시를 하게 된 이유는 A 대표가 근무시간을 늘려서 기록하도록 지시했기 때 문이다'라는 취지의 사실확인서를 작성한 점,<각주17> 이러한 내용의 사실확인서에는 피고 담당자 가 사전에 파악하기 어려운 부분까지 상세히 기술되어 있어 믿을 수 있고, 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나 위와 같은 사실확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되거나 허위의 기재가 있다고 인정할만한 객관적 증거가 없는 점에 비추어 보면, G은 이 부분 처분사유에 적시된 기간(2019년 1월 및 5월) 동안 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 인정할 수 있다. 라. 전문인 배상책임보험 가입 주장에 관한 판단(제1-③처분) 1) 관계 규정의 내용 이 사건 고시 제10조 제2호, 제68조에 의하면, 가정방문급여를 제공하는 기관은 급여를 제공하는 종사자를 기준으로 전문인 배상책임보험에 가입하여야 하고, 미가입종사자가 가정방문급여를 제공하는 경우 급여비용의 10%가 감액된다. 2) 인정사실 갑 20호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태면 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 센터는 그 종사자 L, M, N, P, Q, R(O을 제외한 총 6인)에 대하여 제1-③처분사유에 적시된 기간 중 아래 표 기재 기간 동안 AE 주식회사를 통해 전문인 배상책임보험에 가입하였다. 나) 제1-③처분사유에 적시된 기간 중 이 사건 센터의 종사자 M, O, R가 전문인배상책임 보험에 미가입한 기간은 아래 표 기재와 같다. 3) 판단 위 인정사실에 의하면, 제1-③처분사유 중 인정되는 부분은 위 2) 나)항 기재 표와 같고, 이 부분 환수금액을 재산정하면 929,760 원이 된다. 결국 제1- ③처분사유에 관한 전체 환수금액 4,301,680원 중 3,371,920원(= 4,301,680원 - 929,760원) 부분은 처분사유가 인정되지 않아 위법하다고 보아야 한다. 마. 소결 이와 같이 피고가 제1처분을 함에 있어 처분의 이유제시의무를 위반하였다고 보기 어렵고, 원고가 운영하는 이 사건 센터는 이 부분 처분사유에 적시된 기간 동안 사회복지사 E 및 H, 조리사 G 관련 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음에도 이와 다르게 신고함으로써 사회복지사와 조리원에 관한 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 부당하게 지급받았다고 인정할 수 있다. 다만 이 사건 센터의 종사자 중 일부는 전문인 배상책임보험에 가입한바 있으므로 이 부분 처분사유는 일부 인정되지 않고, 제1처분은 그 범위 내에서 위법하여 취소되어야 한다. 4. 제2처분(이 사건 요양원에 관한 환수처분)의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 아래와 같이 제2처분에는 절차적·실체적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 절차적 하자 가) 피고가 원고에게 교부한 처분서만으로는 이 부분 처분사유를 구체적으로 알기 어려워 원고가 권리구제절차를 밟는데 상당한 장애가 초래되었다. 제2처분은 행정절차법 제23조에 따른 처분의 이유제시의무를 위반하였다. 나) 피고가 발간한 '장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침'(이하 '이 사건 지침'이라 한다)에 따르면, 현지조사의 조사대상기간은 최대 36개월을 초과할 수 없다. 밀양시장이 이 사건 요양원에 관 한 조사를 의뢰한 기간은 36개월(2018년 5월~2021년 4월)로 한정됨에도 피고는 실제 조사기간을 임의로 위법하게 늘려 이 부분 환수처분을 하였다. 위법한 현지조사 결과에 기초한 제2처분은 위법 하다. 2) 실체적 하자 S은 스스로 몸씻기와 위생관리를 하였고 식사 및 생활도 스스로 하는 등 도움이 필요한 상태에 있지 않았고, 오빠인 AF가 병원에 동행하는 등 이 사건 요양원으로부터 요양서비스를 제공받은 사실이 없는바, 이 사건 요양원의 입소자에 해당하지 않는다. S은 원고 사택에서 숙식하여 오다가, 원고 사택 증축공사로 인해 2018년경 이후부터 부득이 이 사건 요양원에 머물렀을 뿐이다. S이 이 사건 요양원의 입소자가 아닌 이상, 원고는 정원초과기준, 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 수령한 적이 없다. 나. 처분의 이유제시의무 위반 주장에 관한 판단 앞서 본 사실 및 증거들에 갑 7호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 처분상대방으로 하여금 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것이지를 - 1 0 - 충분히 알 수 있을 정도로만 제시하면 될 뿐, 기술적인 장기요양급여비용 환수금액의 모든 산출과정을 일일이 제시할 필요까지는 없는 점, ② 이 사건 현지조사 및 그 과정에서 작성된 확인서(을 3 호증의 2, 3)를 통해 원고는 이 부분 처분사유와 관련된 자신의 구체적인 부당청구 사실을 인지할 수 있었던 점, ③ 원고가 비록 고령이긴 하나, 원고의 자녀 AG이 확인서를 읽고 대리 서명하였는 데, 원고는 AG을 통해 구체적인 처분사유에 대해 인지하였을 것으로 보이는 점, ④ 원고는 환수예 정 통보를 받은 이후 2021. 8. 11.경 피고에게 'S은 이 사건 요양원의 입소자에 해당하지 않는다'는 취지의 이의신청서를 피고에게 제출하기도 한 점, ⑤ 이 사건 처분서 내 '장기요양급여비용 환수결정 월별내역서'에는 월별 환수코드와 환수결정금액이 기재되어 있고, 처분서 말미에는 환수코드의 의미도 설명되어 있는 점을 종합하면, 비록 피고가 환수금액의 모든 산정근거를 상세히 밝히지 아니하였다고 하여 원고가 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 지장이 초래되었다고 볼 수 없어, 이 부분 처분에 취소사유에 이를 정도의 절차적 하자가 있다고 인정하기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 다. 이 사건 현지조사의 위법 주장에 관한 판단 앞서 본 사실 및 증거들에 갑 8호증의 기재 및 관계 규정의 취지, 내용에 비추어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 노인장기요양보험법 제61조 제5항, 행정조사기본법 제23조 제1항에 의하면 조사원은 현장조사 시 추가적인 행정조사가 필요한 경우 사전통지한 사항과 관련된 추가조사를 실시할 수 있고, 이러한 추가조사와 관련하여 별다른 제한을 두고 있는 규정은 확인되지 않는 점, ② 피고가 사전통지한 조사대상기간을 초과하여 추가로 조사하고 환수에 이른 부분은 이 사건 요양원이 S을 입소자로 미신고한 부분으로, 이는 전혀 별개의 새로운 위반사항을 조사한 것이 아니라 피고 측이 3년 범위 내 기간을 현장조사하면서 그 이전부터 같은 수법의 위반사항이 계속되었다고 의 심할 만한 사정이 있었고 실제로 위반사항을 확인한 것으로, 이러한 현장조사 방법이 원고에게 지 나치게 가혹하다거나 부당하다고 보기도 어려운 점, ③ 노인장기요양보험법 제43조 제1항에서 정 한 부당이득금 징수권의 소멸시효기간은 10년(민법 제162조 제1항 참조)으로 보는 것이 타당한데, 아직 소멸시효가 경과하지 않은 부분의 부당이득금 징수를 위한 현장조사는 권리실현을 위한 전제 로서 원칙적으로 허용된다고 볼 수 있고, 이와 달리 본다면 이 사건 지침이 현장조사에 기초한 부당이득금 징수를 불가능하게 하여 사실상 소멸시효 기간을 부당하게 단축시키는 결과가 되는 점, ④ - 1 1 - 이 사건 지침은 행정조직 내부에서만 효력을 갖는 행정규칙인바, 설령 이를 위반하였다고 하여 그 러한 사정만으로 이 부분 처분이 곧바로 위법하게 되는 것은 아닌 점(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조)을 종합하면, 3년의 범위를 초과한 급여제공 월에 대한 부당청구 여부를 확인한 이 사건 현지조사가 위법하다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 라. 미신고 입소자 관련 주장에 관한 판단(제2-①처분) 1) 관계 규정과 법리 가) 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4], 이 사건 고시<각주19> 제48조 내지 제51조, 제54조, 제63조 내지 제66조 등에 의하면, (i) 입소정원을 초과하여 운영하는 경우나 요양보호사 등 종사자에 관한 인력배치기준 위반이 있었던 경우 이 사건 고시에서 정한 비율만큼 급여비용이 삭감되어 산정되고, (ii) 다만 다른 사유로 감액이 중복되는 경우 합산하여 최대 40%의 감액 산정비율이 적용되며, (iii) 정원초과 및 인력배치기준 위반으로 인한 감산사유가 발생한 경우에는 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없다. 나) 노인복지법 제34조 제1항 제1호는 '치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인'을 입소의 대상으로, '급식·요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편 의를 제공함'을 그 목적으로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에서 정하는 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원의 배치기준에는 입소자가 노인의료복지시설(노인요양시설) 로부터 여러 요양서비스를 제공받는 사람임을 전제로 한 사항이 다수 포함되어 있으며, 이 사건 고시 제47조 제1항은 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 입소자에는 수급자와 등급외자 등도 포 함된다고 규정하고 있다. 한편 노인장기요양보험법과 그 시행규칙 및 이 사건 고시가 장기요양기관 입소자의 정원을 초과하는 경우 급여비용을 삭감하는 등 엄격하게 규제하고 있는 취지는, 장기요양기관이 요양서비스를 제공할 때 구비된 물적 시설 규모와 배치된 전문종사자 등 인적 규모에 부합하 도록 입소자의 정원을 한정함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위함이다. 이러한 관계 규정의 내용, 체계와 취지 등에 비추어 보면, 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 - 1 2 - 필요로 하고 그에 따라 장기요양기관에서 요양서비스를 실제로 제공받는 사람의 경우 수급자가 아 니더라도 이 사건 고시 제47조 제1항에서 정한 '입소자'의 범위에 포함된다. 이 경우 장기요양기관의 종사자가 수급자 아닌 입소자에게 요양서비스를 제공함에 따라 소요되는 시간과 노력만큼 수급자들에게 제공하는 급여의 수준이 감소하게 되므로, 수급자 아닌 입소자가 수급자와 동일한 수준의 요양서비스를 제공받을 것을 요하지는 않는다고 보는 것이 타당하다. 2) 판단 가) 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서 등의 신빙성에 관하여 앞서 본 사실 및 증거들에 을 13, 16 내지 20호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 요양원에서 2011년 4월경부터 요양보호사로 근무하여 온 U은 이 사건 현지조사 과정에서 조사관의 유선질의에 대해 '이 사건 요양원에 입사할 당시인 2011 년경부터 S이 있었고, 다른 수급자들과 같은 방에서 기거하였다. 간호조무사가 혈압, 체온을 재는 등 건강관리를 하였다'라는 취지로 답변을 하였고,<각주20> 이 사건 요양원에서 2012년 7월경부터 간호조무사로 근무하여 온 AA은 '제가 입사하기 전부터 S은 등급을 받지 않은 상태로 입소하여 있었고, 중간에 퇴소한 적 없이 이 사건 요양원에서 생활 및 숙박을 하였다. 한달에 한번 S과 AH병원에 동행하여 약을 타오고, 진료를 받도록 도왔다. 제가 출근하는 날은 매일 바이탈 체크, 혈당 체크를 하였고, 건강관리를 담당하였다'라는 취지의 사실확인서를 작성한 점,<각주21> ② 위와 같이 S 부분에 관하여 각자 진술(사실확인서 기재를 포함한다. 이하 같다)한 내용이 상호 부합하고 S의 이 사건 요양원 내 숙식 여부, 이 사건 요양원 종사자들의 S에 대한 건강관리, 병원 동행 등 피고 담당자가 사전에 파악하기 어려운 부분까지 상세히 기술되어 있을 뿐만 아니라, 피고가 제출한 V,<각 주22> AI<각주23> 등<각주24> 다른 종사자의 문답서나 사실확인서의 기재내용에도 부합하여 믿을 수 있는 점, ③ 이와 달리 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나, 위 사실확인서 등이 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되거나 허위의 기재가 있다고 인정할만한 객관적 증거가 없는 점, ④ 이 법정에서 증인 AA은 기존에 작성한 사실확인서에 기재된 내용과 상반된 진술을 하였고, AN, U, O, AA 등은 기존에 작성된 사실확인서 등의 기재내용을 번복하는 취지의 새로운 사실확인서(갑 12 내지 15호증)를 작성하여 제출하였으나, 당초 진술을 번복하게 된 경위가 선 뜻 납득이 가지 않고 위와 같이 번복한 진술 내용이 구체적이지 않은 점을 종합하면, 이 사건 현지 - 1 3 - 조사 과정에서 작성된 사실확인서 등을 믿을 수 있고 이에 배치되는 증인의 진술과 사실확인서의 기재만으로는 그 신빙성을 뒤집기에 부족하다. 이하에서는 위와 같이 믿을 수 있는 기존에 작성된 사실확인서 등에 근거하여 이 부분 쟁점에 관한 판단에 나아간다. 나) S이 이 사건 요양원의 입소자인지 여부에 관하여 앞서 본 사실 및 증거들에 을 21호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, S은 이 부분 처분사유 기간 동안 이 사건 요양원에서 실질적인 요양서비스를 제공받은 '수급자 아닌 입소자'에 해당하므로, 이 사건 요양원을 운영하는 원고는 위 기간 동안 정원초과기준, 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 지급받았다고 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. ⑴ 이 사건 현지조사 과정에서 있었던 이 사건 요양원 종사자들의 여러 진술을 전반적으로 살펴보 면, S은 2012년 5월경 이전부터 일부 기간을 제외하고는 오랫동안 이 사건 요양원에서 숙박과 식사를 제공받아 왔음을 인정할 수 있고, 달리 원고가 들고 있는 증거 및 사정들만으로는 S이 2012. 5. 10. 이 사건 요양원에서 퇴소했다거나 2018년경 이전에는 원고의 사택에서 기거했던 것으로 보 긴 어렵다. ⑵ S은 정신건강이 좋지 않고, 손 떨림 증세와 당뇨 등의 지병이 있는 등 심신장애가 있어 이 사건 요양원 종사자의 도움을 필요로 하는 상태였던 것으로 보인다. S의 심신에 별다른 문제가 없고 홀 로 일상생활을 영위하는데 별다른 지장이 없었다면, 이 사건 요양원에서 오랫동안 기거할 뚜렷한 이유가 없어 보인다. ⑶ S은 이 사건 요양원에 기거하던 기간 중 대부분은 간호조무사나 요양보호사 등 위 요양원 종사자 와 병원에 동행한 것으로 보이고, 친족인 AF(오빠)와 같이 병원에 간 경우가 일부 있다고 하여 이 와 달리 볼 수 없다. 아울러 이 사건 요양원 종사자들은 비록 수급자와 같은 빈도는 아니지만 S의 혈압, 맥박 및 체온을 주기적으로 검사하는 등 건강관리를 하였고, S은 이 사건 요양원에서 진행하는 여러 프로그램에도 수시로 참여한 것으로 보인다. S이 이 사건 요양원에서 수급자들과 함께 생활 한 이상 S과 수급자들 사이에 그 생활 및 보호 형태에서 큰 차이가 있었을 것이라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 요양원 종사자들이 S에게 주의를 기울이는 동안, 다른 입소자들이 제공받는 급 - 1 4 - 여 수준에 직·간접적인 영향을 미쳤을 것으로 보인다. (4) O은 'S이 수급자들과 이 사건 요양원 내 침실에서 생활하였고, 피고 직원이 오면 잠시 다른 곳 에 숨기고, 피고 직원이 가면 다시 요양원으로 모셔왔다'라는 취지의 사실확인서를 작성하였고,<각 주25> F이 작성한 사실확인서,<각주26> U에 대한 유선문답서<각주27> 등도 이와 부합하는데, S 이 이 사건 요양원 종사자들로부터 별다른 서비스를 제공받지 않았다면, 위 종사자들이 위와 같은 이례적인 조치를 취할 이유가 뚜렷하지 않다. 마. 소결 이와 같이 피고가 제2처분을 함에 있어 처분의 이유제시의무를 위반하였고 보기 어렵고, 이 부분 처분에 위법한 현지조사 결과에 기초한 절차상 하자가 있다고 볼 수도 없다. 또한, 원고가 운영하는 이 사건 요양원에는 이 부분 처분사유에 적시된 기간 동안 입소자인 S을 신고하지 않은 채 급여비용 및 가산금을 청구함으로써 정원초과기준, 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용 및 가산금을 부당하게 지급받았다고 볼 수 있어, 이 부분 처분사유도 인정된다. 제2처분은 적 법하다. 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지는 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강동혁(재판장) 서동민 정세영

- 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - 각주1: 정확히는 이 사건 요양원에 대하여는 2021. 6. 21.부터 2021. 6. 25.까지, 이 사건 센터에 대하여는 2021. 6. 21.부터 2021. 6. 24.까지 실시하였다. 각주2: 여러 차례 개정되었으나 피고가 한 처분과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 현행법으로 표기한다. 이하 노인장기요양보험법 시행규칙 및 노인복지법 시행규칙의 경우에도 같다. 각주3: 이 부분 처분사유에 적시된 기간에 따라 이 사건 고시 외에도 그 이후 수차례 개정된 고시가 적용되나, 이 부분 처분과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 이 사건 고시를 기준으로 서술 - 2 3 - 한다. 각주4: 을 12호증, 11면. 각주5: 을 12호증, 18면. 각주6: 을 12호증, 14면. 각주7: 을 12호증, 23면. 각주8: 을 12호증, 48면. 각주9: 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 6항 ‘직원의 배치기준’ 비고 2항 참조. 각주10: 갑 29호증. 각주11: 을 12호증, 12면. 각주12: 을 12호증, 38면. 각주13: 을 12호증, 14면. 각주14: 을 12호증, 20면. 각주15: 이외에도 이 사건 현지조사에서 H에 관한 진술을 한 종사자로 Z(을 12호증 23면), AD(을 12호증, 24 면), F(을 12호증, 26면), AA(을 12호증, 48면) 등이 있다. 각주16: 을 12호증, 37면. 각주17: 을 12호증, 49면. 각주18: 앞서 1. 다.항에서 본 순번에 따른다. 이하 같다. 각주19: 이 부분 처분사유에 적시된 기간에 따라 이 사건 고시 외에도 그 전후 수차례 개정된 고시가 적용되나, 이 부분 처분과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 이 사건 고시를 기준으로 서 술한다. 각주20: 을 13호증, 28-33면. 각주21: 을 13호증, 24-25면. 각주22: 을 13호증, 36면. 각주23: 을 13호증, 40면. 각주24: 이외에도 이 사건 현지조사에서 S에 관한 진술을 한 종사자로 AJ(을 13호증, 9면), O(을 13호증, 10면), AK(을 13호증, 19면), AL(을 13호증, 26면), AM(을 13호증, 34면), F(을 13호증, 43면), AN(을 13호증, 44면), AO(을 13호증, 46면), AP(을 13호증, 50면), T(을 13호증, 55면), AQ(을 13호증, 60면) 등이 있다. 각주25: 을 5호증. 각주26: 을 17호증. 각주27: 을 7호증. - 2 4 -