장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2023. 3. 17. 선고 2022구합56531 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2022구합56531 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 11. 11. 판결선고 2023. 3. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 2. 4. 원고에게 한 543,687,500원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2018. 10. 26.부터 고양시 일산서구 B건물, 4층에서 노인요양시설인 C요양원(이하 ’이 사건 요양원‘이라 한다)을 운영하고 있는 사람이다. 나. 고양시 일산서구청장은 피고의 지원을 받아 2021. 11. 22.부터 같은 달 26.까지 조사대상기간을 2019. 4.경부터 2021. 9.경까지로 정하여 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 2022. 2. 4. 원고에게, 원고가 2019. 4.경부터 2021. 7.경까지 위생원 관련 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준 등을 위반하여 장기요양급여비용을 부당청구하였다는 이유로, 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 합계 543,687,500원을 환수하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 이 사건 처분은 다음과 같은 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 1) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 노인장기요양보험법 제43조만을 처분의 근거 법령으로 제시하였을 뿐, 구체적인 위반사항 및 처분사유와 관련된 법적 근거를 제시한 바 없다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 제23조 제1항을 위반한 절차적 위법이 있다. 2) 종래 위생원의 주된 업무를 세탁업무로 명시하였던 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제50조 제2항이 삭제되었으므로, 그 업무범위를 세탁업무로 한정할 근거가 없다. 또한 ‘위생’의 사전적 의미, 사회통 념에 비추어 볼 때 위생원은 주로 청소업무를 수행하는 사람으로도 해석되고, 이 사건 요양원의 위생원은 세탁 및 청소업무를 병행하며 부수적으로 조리업무를 도운 것에 불과하므로 인력배치기준 등을 위반한 것이 아니다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않으므로 실체적 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 절차적 위법 여부에 대한 판단 1) 관련 법리 행정절차법 제23조 제1항은 “행정청은 처분을 할 때에는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”라고 정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여 금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이 루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정 되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 2) 판단 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 제23조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다고 볼 수는 없다. 가) 이 사건 처분서에는 원고가 인력배치기준, 인력추가배치 가산기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당청구하였 음을 이유로, 노인장기요양보험법 제43조에 따라 부당청구한 금액을 환수하는 취지의 내용이 기재되어 있다. 비록 이 사건 처분서의 ‘위반코드’ 기재만으로는 처분의 이유나 근거를 명확히 파악하기 어렵다고 하더라도, 처분사유와 관련된 다른 기재 사항을 종합적으로 살펴보면 처분서 자체에 의하여 환수처분의 이유와 법적 근거 등을 구체적으로 파악 하는 데에 특별한 어려움이 없다. 나) 피고는 처분이 어떠한 법적 근거와 이유로 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있을 정도로만 제시하면 되므로, 반드 시 세부적인 고시 규정까지 제시하여야만 행정절차법상 처분의 이유 내지 근거 제시의무를 다하였다고 볼 수는 없다. 특히 요양급여의 가산 또는 감액 등에 관하여 규율하는 고시의 세부 규정들은 전문적이고, 기술적인 사항을 담고 있으며 그 내용 및 조문 체계도 난해하고 복잡하므로, 처분상대방에게 고시규정 자체를 고지하는 것보다는 위반행위의 내 용을 고지하는 것이 권리구제에 더 도움이 된다. 다) 한편 원고는 이 사건 현지조사 중 문답 조사를 받으면서 이 사건 요양원에서 근무한 위생원 2명이 인력배치기준에 위반된 사항이 문제되고 있음을 인지하였고, 이를 위반사유로 기재한 확인서에 직접 서명ㆍ날인을 하였다. 또한 원고는 위 확인서에 ‘사실과 다른 부분이 있어 추후 사실관계를 확인한 후 의견을 제출하겠다.’는 취지를 부기하였으며, 이 사건 처분의 사전통지 절차에서 이의신청을 하여 처분사유에 대하여 구체적으로 다투는 의견서를 제출한 바도 있다. 라) 이와 같은 사정에 비추어 볼 때 원고는 이 사건 처분절차에서 처분의 법적근거나 사유, 처분의 경위 등을 충분히 파 악할 수 있었고, 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보인다. 라. 실체적 위법 여부에 대한 판단 1) 위생원의 주된 업무가 세탁업무에 한정되는지 여부 가) 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제31조 제2항, 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 구 노인복지법 시행규칙(2022. 8. 31. 보건복지부령 제906호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 별표 4, 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 12. 26. 보건복지부 고시 제2018-284호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제48조 내지 제51조, 제54조, 제66조 등은 인력배치 가산제도에 대하여 다음과 같이 정한다. 즉 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 위 규칙 별표 4에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있으며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급 자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여야 하고, 인력배치기준을 위반한 경우 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다. 나) 한편 이 사건 고시는 종래 2015. 11. 25. 보건복지부 고시 제2015-202호로 개정되었을 때 제50조 제2항(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다)을 신설하여 위생원, 조리원, 보조원의 업무범위에 관한 조항, 즉 ‘위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’라고 규정(제2호)하는 등의 조항을 두었다. 그러나 이후 위 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호로 재개정되면서 이 사건 고시조항은 삭제된 상태로 현재 에 이르고 있다. 이와 같이 위생원의 주된 업무범위를 정의하고 있던 이 사건 고시조항이 삭제되었음에도 불구하고, 노인장기요양보험법령의 문언, 규정 체계에다가 다음과 같은 이 사건 고시조항의 개정이유, 인력배치 가산제도의 취지 등을 종합하여 보면, 위생원의 주된 업무는 세탁업무에 한정되는 것으로 해석될 뿐 청소 등 위생과 관련된 업무까지 포괄하는 것으로 해 석되지는 않는다. (1) 앞서 본 노인장기요양보험법령 및 이 사건 고시에서 장기요양기관이 조리원, 위생원, 보조원(운전사)을 각 1명 이 상 배치하여 운영하면 급여비용을 가산하여 지급하도록 하는 취지는, 일정 규모 이상의 장기요양기관에서 특정 업무를 전담하는 위생원 등 인력을 배치하도록 유도함으로써, 요양보호사가 다른 업무에 투입하는 시간과 노력을 본래 업무 인 신체활동지원 서비스 등에 투입하여 보다 양질의 요양서비스 수준을 확보하게 함에 있다. 이러한 취지를 고시 규정에 반영하는 과정에서 이 사건 고시조항이 삭제된 것에 불과하므로, 그것이 위생원의 주된 업무범위를 종전과 같이 세 탁업무로 한정하지 않고 확장할 필요성이 있음을 반영한 것이라고 보이지는 않는다. (2) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 별표 4는 제6항 ‘직원의 배치기준’ 비고란 7.에서 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있도록 규정한다. 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로 세탁물을 요양 기관에서 직접 처리하지 않고, 외부 업체에 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 별도로 고용할 필요가 없어지는 점을 반영한 것으로 이해할 수 있다. 또한 같은 비고란 6.은 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다.’라고 규정하는데 마찬가지 취지라고 볼 수 있다. 이 사건 고시조항의 삭제 이후에도 그대로 유지된 비고란 내용은 그와 같은 삭제 조치가 위생원 등의 주된 업무범위를 종전과 달리 정하려는 취지가 아님을 방증한다. (3) 한편 위 시행규칙 별표 4는 종래 노인요양시설 입소자의 규모와 무관하게 위생원, 조리원, 사무원 등 배치기준을 ‘필요수’로 규정하여 별도의 기준을 두지 않고 있다가 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서 시설 입소자의 규모가 30명 이상인 경우 위생원 1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 배치하는 등 기준을 새롭게 두게 되 었다. 이는 인력배치 가산제도를 적용받기 위하여 노인요양시설에 배치하여야 하는 최소 인력을 정하는 과정에서 이 사건 고시조항이 삭제된 것을 의미하는 것으로서, 앞서 본 위 시행규칙의 개정 취지와 괘를 같이 한다. (4) 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지․목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 하므로(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조), 법령에서 사용되는 용어의 의미를 일상적 용법과 동일하게 볼 필요는 없다. 따라서 이 사건 고시의 ‘위생원’이 주로 세탁업무를 담당하는 사람이라고 한 정적으로 해석한다고 하여 법령 해석원리에 반하는 것이라고 볼 수는 없고, 객관적으로 합리성을 결여하였다고 보이지 도 않는다. 2) 이 사건 요양원의 위생원이 주로 세탁업무를 하였는지 여부 을 제4 내지 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 이 사건 요양원의 위생원들은 주로 세탁업무를 담당한 인력에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 가) 원고는 이 사건 요양원에서 2019. 4.경부터 2020. 5.경까지는 위생원 D이 근무한 것으로 신고하고, 2020. 4.경부터 2021. 7.경까지는 위생원 E가 근무한 것으로 신고하였다. 나) 이 사건 현지조사에서 원고는 ‘D은 근무기간 동안 주로 청소 및 위생관리업무를 하였고, 그 외에 원고가 부탁하는 업무나 빨래 같은 것을 조금씩 도와주기는 하였다.’라는 취지로 진술하였다. D도 ‘이 사건 요양원에서 청소업무를 하였고 세탁업무는 요양보호사들이 하였다.’라는 취지로 진술하였다. 다) 이 사건 요양원에서 간호조무사 또는 요양보호사로 근무하였던 F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T 등은 공통적으로 요양보호사들이 세탁업무를 담당하였다는 취지로 진술하였다. 특히 S, T은 세탁물 처리를 외부업체에 위 탁(2021. 8.경)하기 전에는 요양보호사들이 세탁업무를 담당하였다는 취지로 진술하였다. 라) 또한 급식위탁 업체 소속으로 이 사건 요양원 조리실에서 근무한 U는 ‘E는 자신이 조리실에서 근무를 시작할 때부터 이미 조리실에서 근무를 하고 있었다. 조리실 업무가 바쁘기 때문에 E가 세탁업무를 할 여유가 없었고, 세탁을 하는 것을 본 적도 없다.’라는 취지로 진술하였다. 또한 이 사건 요양원에서 2020. 5.경부터 요양보호사로 근무하고 있는 V 도 ‘E는 자신이 근무할 때부터 주방에서만 근무를 하였다.’라는 취지로 진술하였다. 마) D, E가 이 사건 요양원에서 주로 세탁업무를 하지 않았음을 뒷받침하는 위와 같은 직원들의 진술은 그 내용에 모순 되거나, 허위라고 볼 만한 부분이 없어 신빙성이 인정된다. 원고는 D, E가 세탁업무와 청소업무를 병행하였고 근무시간을 준수하였다는 취지로 주장할 뿐이고, 제출된 자료들을 모두 살펴보더라도 위와 같은 진술의 진위 여부에 대하여 달리 볼 만한 사정이 있다고 보이지는 않는다. 마. 소결론 이 사건 처분은 행정절차법 규정에 따라 처분의 법적 근거 등을 적법하게 제시하여 이루어진 것으로서 절차상 위법이 없고, 이 사건 요양원의 위생원 D, E는 세탁업무가 아닌 청소나 조리 등 다른 업무를 주로 수행하여 이 사건 고시에 규 정된 위생원 1인의 인력으로 산정할 수는 없으므로 처분사유도 인정된다. 따라서 이 사건 처분은 적법하므로 원고의 주장은 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 강동혁 판사 서동민 정세영