장기요양급여비용환수결정처분취소

전주지방법원 2023. 4. 6. 선고 2022구합54 판결 [장기요양급여비용환수결정처분취소] 전주지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2022구합54 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 김준래 법무법인 제일 담당변호사 진봉헌 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 3. 16. 판결선고 2023. 4. 6.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 10. 12. 원고에 대하여 한 967,817,180원의 장기요양급여비용 환수결정처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 ○ 원고는 사회복지법인으로서 전북 완주군 B에서 노인의료복지시설 및 장기요양기관인 C요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영해 오고 있다. ○ 완주군수는 2021. 8. 17.부터 2021. 8. 20.까지 이 사건 요양원에 대하여 ‘조사 범위 : 장기요양급여에 관한 제반 사항’, ‘조사대상기간 : 2018. 7. ~ 2021. 6.(36개월)’로 하여 현장조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라고 한다)를 실시하 였다. ○ 피고는 원고가 이 사건 요양원에 필수인력인 위생원 1명을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였음을 이유로, 2 021. 10. 12. 원고에게 다음과 같이 산정된 합계 967,817,180원의 장기요양급여비용 환수결정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. (단위 : 원) [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제6호증의 각 기재, 이 법원의 완주군수에 대한 각 사실조회 회신결과, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 이 사건 처분은 다음과 같은 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다. 가. 절차적 하자의 존재 1) 완주군수는 이 사건 현지조사 당일 이 사건 요양원에 조사사실을 통지하였을 뿐이고, 원고 및 이 사건 요양원에 이 사건 현지조사 개시 7일전까지 조사사실을 통지하지 아니하였던바, 이는 행정조사 시 조사대상자에 대한 사전통지의무를 규정한 행정조사기본법 제17조 제1항 위반에 해당한다. 2) 완주군수는 이 사건 요양원에 요양보호사인 D에 대하여 이 사건 요양원 밖에서 추가로 조사를 실시하면서 D에게 추가 조사 7일전까지 추가조사사실을 통지하지 아니하였고, 원고에게도 사전에 D에 대한 추가조사사실을 통지하지 아니하였던바, 이는 제3자에 대한 보충조사 시의 제3자 및 조사대상자에 대한 사전통지의무를 규정한 행정조사기본법 제19조 제2항 및 제3항 위반에 해당한다. 3) 이 사건 현지조사는 이 사건 요양원에서 근무하였던 E의 악의적인 허위 제보로 인하여 시작된 것으로, 조사관들은 E의 제보 내용에 맞춰 요양보호사들의 세탁업무 여부만을 표적으로 조사하였고, 조사대상기간을 최대 36개월로 규정 한 보건복지부의 ‘요양기관 현지조사지침’을 위반하고 조사대상기간을 54개월로 하였으며, 완주군수가 아니라 피고 소속 직원들이 실제로 모든 조사를 진행하였으므로, 이 사건 현지조사는 위법하게 이루어졌다. 나. 명확성의 원칙 위배 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]의 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 제7항은 “세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.”고 규정하고 있는데, 위 규정을 위반한 장기요양기관은 장기요양급여비용 환수처분을 받을 수 있어 보다 높은 수준의 명확성의 원칙이 요구됨에도, 위 규정은 그 수범대상(위생원을 배치한 장기요양기관인지, 위생원을 배치하지 않은 장기요양기관인지) 및 금지되는 행위의 범위(세탁물을 전량 위탁하는 경우 어떠한 세 탁물도 세탁하며 안 되는지)를 불분명하게 규정하여 명확성의 원칙에 위배된다. 다. 처분사유의 부존재 1) 원고는 이 사건 요양원의 세탁물 전량을 유한회사 F(이하 ‘F’라고 한다)에 위탁하여 처리하고 있어 위생원을 배치할 필요가 없으므로 인력배치기준을 위반하지 않았다. 요양보호사들이 위생관리 및 감염병 예방을 위하여 불가피하게 분변 등 오물이 묻은 소량의 세탁물을 애벌빨래한 것만으로 원고가 세탁물을 전량 위탁처리하지 않았다고 볼 수 없고, 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 요양원에서 근무하는 요양보호사, 사회복지사 등이 작성한 사실확인서는 조사원들의 강압적인 조사로 작성된 것이므로 증명력을 인정할 수 없다. 2) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 4. 15. 보건복지부고시 제2021-119호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제52조 제2항 등에 의하면 요양보호사가 부수적으로 세탁업무를 하는 것은 허 용되고, 오물이 묻은 세탁물을 오래 방치할 수 없어 요양보호사들이 필요한 최소한의 범위 내에서 일부 세탁물을 세탁하게 된 것이며, 그로 인하여 원고는 요양보호사들이 부수적으로 세탁업무를 수행하면서 장기요양급여비용을 청구하는 것이 부정한 방법이라고 인식하지 못하였으므로, 원고가 ‘거짓 기타 부정한 방법’으로 정기요양급여비용을 청구하여 지급받았다고 볼 수 없다. 3) 원고는 2017. 1.부터 2021. 6.까지 이 사건 요양원에 사회복지사, 요양보호사 등을 추가로 배치하여 추가인력배치 가산급여를 지급받은 적이 있으나, 위생원 배치와 관련하여 추가인력배치 가산급여를 지급받은 적은 없는바, 원고가 위생원 1명을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였음을 이유로 원고가 지급받은 추가인력배치 가산급여를 환수하는 것은 법령상 근거가 없다. 라. 비례의 원칙 위반 위 다. 3)항과 같은 이유로 이 사건 처분 중 추가인력배치 가산급여 환수 부분은 비례의 원칙에 위반된다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 절차적 하자 존부에 관한 판단 가. 행정조사에 대한 사전통지의무 위반 여부 1) 행정조사기본법 제17조 제1항은 본문에서 “행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다.“고 규정하면서, 그 단서 및 제1호에서 ’행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.‘고 규정하여 사전통지에 대한 예외사유를 규정하고 있다. 2) 살피건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정, 즉 ① 장기요양기관이 수급자에게 적정하게 요양급여를 제공하였는지 여부 등을 조사하는 현지조사는 장기요양기관이 제출하는 자료와 종사자, 수급자 등 관련자들의 진술을 청취하는 것이 주된 조사방법인데, 이러한 현지조사의 특성상 현지조사 사실을 미리 통지할 경우 장기요양기관으로서는 관계 자료를 사후에 작성하거나 관련자들끼리 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸한 가능성이 있으므로, 이 사건 현지조사의 경우에도 위와 같은 위험을 방지하기 위하여 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에 따라 사전통지를 생략하고 조사의 개시와 동시에 원고 및 이 사건 요양원에게 현장출입조사서 등을 제시하거나 행정조사의 목적 등을 구두로 통지할 수 있다고 봄이 타당한 점, ② 완주군수는 2021. 8. 17. 이 사건 현지조사를 개시하면서 이 사건 요양원 대표자인 G에게 현장조사서와 장기요양기관 현지조사 안내문을 제시한 다음 G으로부터 이 사건 현지조사에 응하겠다는 서명을 받았고, 위 현장조사서에는 이 사건 현지조사의 목적, 기간, 범위 등이 기재되어 있었던 점을 종합하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에서 정한 사전통지에 대한 예외사유에 인정되므로, 완준군수가 이 사건 현지조사를 개시하기 전 원고에게 사전 통지하지 않은 것이 행정조사기본법 제17조 제1항에 따른 사전통지의무 위반에 해당한다고 볼 수 없다. <1> 나. 제3자 보충조사에 대한 사전통지의무 위반 여부 1) 행정조사기본법 제19조는 제1항에서 ’행정기관의 장은 조사대상자에 대한 조사만으로는 당해 행정조사의 목적을 달성할 수 없거나 조사대상이 되는 행위에 대한 사실 여부를 입증하는 데 과도한 비용 등이 소요되는 경우로서 다른 법률에서 제3자에 대한 조사를 허용하고 있거나 제3자의 동의가 있는 경우 제3자에 대하여 보충조사를 실시할 수 있다.‘고 규정하면서, 제2항에서 ’행정기관의 장은 제3자에 대한 보충조사를 실시하는 경우에는 조사개시 7일 전까지 보충조사의 일시․장소 및 보충조사의 취지 등을 제3자에게 서면으로 통지하여야 한다.‘고 규정하고, 제3항 본문에서 ’행정기관의 장은 제3자에 대한 보충조사를 하기 전에 그 사실을 원래의 조사대상자에게 통지하여야 한다.‘고 규정하고 있 다. 위 규정의 문언과 체계, 행정조사기본법이 제3자에 대한 보충조사를 실시할 수 있는 경우를 제한적으로 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 행정조사기본법 제19조에서 예정하고 있는 보충조사의 대상인 ’제3자‘는 별도의 통지 없이는 조사대상자가 그 제3자에 대한 조사 여부를 알기 어렵고 그에 관한 의견을 제출하기도 어려운 조사대상자의 영역 외에 있는 사람을 뜻하는 것으로 봄이 상당하다. 2) 살피건대, 을 제2호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정, 즉 ① 구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제61조 제2항이 장기요양기관을 상대로 자료제출을 명하는 것 외에 관계인에 대한 질문도 조사의 한 방식으로 규정하고 있는 점, ② 법인이나 단체가 조사대상자가 되는 경우 그에 대한 행정조사는 실질적으로 법인․단체 등의 대표자나 직원 등에게 질문을 하거나 자료제출을 요구하는 등의 방법으로 실시될 수밖에 없으므로, 이 사건 현지조사의 경우에도 이 사건 요양원 종사자에 대한 조사가 실시될 수밖에 없고, 이는 원고가 충분히 예측할 수 있는 범위 내인 점, ③ 완주군수는 2021. 8. 18. 이 사건 요양원에서 D에 대하여 조사를 하였고, 그 다음날 D을 이 사건 요양원 밖에서 만나 추가 조사를 하였던바, D에 대한 추가 조사가 이 사건 요양원 밖에서 이루어졌다는 것만으로 D에 대한 조사의 성격을 달리 볼 수 없는 점을 종합하여 보면, 이 사건 요양원의 요양보호사인 D은 행정조사기본법 제19조에서 규정한 보충조사의 대상인 ‘제3자’에 해당한다고 보기 어려우므로, 완준군수가 D에 대한 추가조사를 실시하기 전 D 및 원고에게 이를 통지하지 않은 것이 행정절차기본법 제19조 제2항, 제3항에 따른 제3자에 대한 보충조사 시의 사전통지의무 위반에 해당한다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 현지조사의 위법 여부 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정, 즉 ① 이 사건에 제출된 자료만으로는 이 사건 현지조사가 E의 악의적인 허위 제보로 인하여 시작된 것이라고 보기 어렵고, 설령 이 사건 현지조사가 E의 제보로 인하여 시작된 것이라고 하더라도 이는 이 사건 현지조사를 시작하게 된 계기에 불과하여 그로 인하여 이 사건 현지조사가 위법해지는 것은 아닌 점, ② 조사원들은 장기요양기관에 대한 현지조사 진행 중 문제가 있다고 판단되는 사항이 발견되면 그에 대하여 집중적으로 조사를 할 수밖에 없는바, 이 사건 현지조사에서 요양보호사들이 세탁업무를 하였는지 여부만을 집중적으로 조사하였더라도 이를 위법한 표적조사라고 볼 수 없는 점, ③ 구 노인장기요양보험법 제61조 제3항은 ”보건복지부장관, 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항 및 제2항에 따른 보고 또는 자료제출 명령이나 질문 또는 검사 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공단에 행정응원을 요청할 수 있다. 이 경우 공단은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.“라고 규정하고 있는바, 완주군수가 피고에게 구 노인장기요양보험법 제61조 제3항에 따라 이 사건 현지조사에 대한 행정응원을 요청하여 피고 소속 직원들이 이 사건 현지조사에 조사원으로 참여하게 조사를 진행하게 된 것인 점, ④ 보건복지부의 ‘요양기관 현지조사지침’은 ‘현지조사 대상기간은 6개월부터 36개월까지의 범위에서 실시’라고 규정하고 있는데, 이 사건 현지조사 당시 조사대상기간은 2018. 7.부터 2021. 6.까지로 36개월간이었고, 다만 피고는 이 사건 현지조사 결과 원고가 위 조사대상기간뿐만 아니라 20 17. 1.부터 2018. 6.까지도 인력배치기준을 위반하였다고 판단하여 총 2017. 1.부터 2021. 6.까지 54개월에 대하여 장기요양급여 환수처분을 한 것이므로, 이 사건 현지조사가 보건복지부의 ‘요양기관 현지조사지침’에서 정한 조사대상기간을 위반하였다고 볼 수 없는 점을 종합하여 보면, 이 사건 현지조사가 위법하게 이루어졌다고 볼 수 없다. 라. 소결 따라서 이 사건 처분에 절차적 하자가 존재한다고 볼 수 없으므로, 이에 대한 원고의 주장은 받아들이지 아니나한다. 5. 명확성의 원칙 위배 여부에 관한 판단 가. 헌법상 내재하는 법치국가의 원리에서 파생되는 명확성의 원칙은 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령의 경우 그 구성요건을 명확하게 규정하여야 한다는 것을 의미한다. 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법 규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법 목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화 하게 되므로, 결국 법규범이 명확성의 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석 방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2005두9651 판결 등 참조). 나. 위 법리에 비추어 살피건대, ① 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제2항, 노인장기요양보험법 시행령 제14조, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에서 장기요양기관으로 지정된 노인의료복지시설이 갖추어야 할 인력에 관하여 정하도록 규정하고 있고, 위 [별표 4] ‘6. 직원의 배치기준’은 입소자 30명 이상의 노인요양시설의 경우에는 위생원 1명 이상을 배치하도록 규정하면서 비고란 제7항에서 ”세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.“고 규정하고 있는바, 위 관련 법령의 체계적 구조와 그 문언에 의하면, 이는 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 장기요양기관은 위생원을 1명 이상 의무적으로 배치해야 하나, 세탁물을 전량 위탁해서 처리하는 경우에는 위생원을 배치하지 않아도 된다는 의미로 해석되므로, 위 비고란 제7항의 수범 대상자는 ‘위생원을 1명 이상 의무적으로 배치해야 하는 장기요양기관’임이 분명한 점, ② ‘전량’이란 ‘전체의 분량이나 수량’을 의미하고 <2>, 장기요양기관에 위생원이 배치된 경우에는 장기요양기관에서 발생하는 세탁물에 대한 세탁 업무는 위생원이 전부 처리하는 것이 원칙이므로, 위 비고란 제7항의 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우’란 위생원이 배치된 경우와 같이 장기요양기관에서 발생하는 세탁물 전체를 위탁처리한다는 의미로 봄이 상당하고, 이는 그 수범자인 장기요양기관에서도 충분히 예측할 수 있는 범위 내라고 보이는 점을 종합하여 보면, 위 비고란 제7항의 규정은 명확성의 원칙에 반할 정도로 불명확하다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 6. 처분사유의 존부에 관한 판단 가. 인력배치기준 위반 여부 1) 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 제2호, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 4. 15. 보건복지부고시 제2021-119호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제48조에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르는데, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] ‘6. 직원의 배치기준’은 ‘입소자 30명 이상의 노인요양시설인 장기요양기기관은 1명 이상의 위생원을 배치하되, 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있다. 2) 살피건대, 앞서 든 증거 및 갑 제2, 4, 6 내지 31호증, 을 제3 내지 5호증의 각 기재, 이 법원의 유한회사 F에 대한 사실조회 회신결과, 증인 H, I, J의 각 증언에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 원고가 2017. 1.부터 2021. 6.까지 이 사건 요양원의 세탁물을 전량 위탁처리하지 않은 사실이 인정되고, 이에 의하면 세탁물을 전량 위탁처리하지 않은 원고는 이 사건 요양원에 1명 이상의 위생원을 배치하였어야 함에도 이 를 하지 아니함으로써 이 사건 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하였다고 인정된다. ① 이 사건 요양원은 입소자가 약 70명이므로, 입소자가 30명 이상인 노인요양시설인 장기요양기관에 해당하여 위생원을 1명 이상 배치하거나 세탁물을 전량 위탁처리하여야 하는데, 원고는 이 사건 요양원에 위생원을 배치하지 아니하 였다. ② 이 사건 요양원은 F와 용역대금 월 90만 원에 세탁물 처리를 위탁하는 계약을 체결하여, F는 일주일에 3번 이 사건 요양원에서 세탁물을 수거하여 세탁한 다음 이 사건 요양원에 반환하였다. 그런데 F의 대표자인 K는 이 사건 현지조사 당시 조사원과의 통화에서 ‘사복 같은 것은 거의 나오지 않고, 환의, 시트, 이불 같은 세탁물은 종류별로 기록을 하는데, 속옷은 양이 얼마 안 되어 기록하지 않는다.’는 취지로 진술하였던바, 이 사건 요양원의 세탁물 중 일부는 F에서 세탁 하지 않은 것으로 보인다. ③ 이 사건 요양원에 근무하는 요양보호사, 사회복지사 등은 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양원의 세탁물 처리와 관련하여 ‘요양보호사들이 세수수건, 뒷물수건, 오염된 속옷 및 사복, 걸레는 매일 이 사건 요양원에서 세탁기로 세탁한다.’, ‘오물이 묻은 세탁물은 이 사건 요양원에서 세탁한다.‘는 취지로 진술하거나 그와 같은 취지가 기재된 사실확인서를 작성하여 제출하였다. 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받 았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는데(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두39624 판결 등 참조), Œ 이 사건 요양보호사, 사회복지사 등의 이 사건 조사 당시 진술 내용이 대체로 일치하고 각 진술 내용이 상당히 구체적인 점,H, I, J는 이 사건에 증인으로 출석하여 ’분변, 토사물 등 오물이 묻은 세탁물들은 오물을 제거한 다음 세탁기에 넣어 돌린 후 위탁업체에 보냈다.‘는 취지로 진술하였고, 이 는 H, I, J가 이 사건 현지조사 당시 한 진술이나 작성한 사실확인서 내용에도 대체로 부합하는 점, Ž 사실확인서와 문 답서 말미에 ’진술한 내용대로 기재되어 있음을 확인한다‘는 취지의 내용이 기재되어 있고, 그 아래에 작성자 또는 진 술자가 직접 서명하도록 되어 있으며, 사실확인서에는 ’사실확인서는 사실대로 작성하였고, 강요나 억압이 없었습니다.‘는 내용이 작성자의 자필로 기재되어 있기도 한 점,요양보호사 중 일부는 이 사건 현지조사 당시 조사관들이 강압적인 분위기에서 유도심문을 하였다는 취지의 소명서를 작성하여 제출하였으나, 위 소명서는 원고가 이 사건 처분을 받은 후에 작성된 것이므로 오히려 위 소명서의 내용을 그대로 믿기 어려운 점,D이 첫 번째로 작성한 사실확인서와 두 번째 작성한 사실확인서의 구체적인 내용에는 일부 차이가 있으나, 전체적으로 이 사건 요양원에서 일부 세탁물을 직접 세탁한다는 것은 동일하게 기재되어 있는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 조사 당시 요양보호사, 사회복지사 등이 작성한 사실확인서의 내용이나 진술한 내용의 증명력을 부정할 수 없다. ④ 원고는 오물이 묻은 세탁물을 F에서 수거할 때까지 그대로 방치할 경우 전염병 등의 감염 우려가 있어 요양보호사들이 불가피하게 오물이 묻은 소량의 세탁물을 애벌빨래한 것에 불과하므로, 인력배치기준을 위반한 것이 아니라고 주장한다. 그러나 Œ F에서 오물이 묻은 세탁물은 위탁처리할 수 없다고 항의하여 요양보호사들이 오물이 묻은 세탁물들을 세탁하게 된 것이므로, 원고도 처음에는 오물이 묻은 세탁물도 위 탁처리 대상이라고 생각했던 것으로 보이는 점, 요양보호사들은 세수수건, 뒷물수건, 사복, 속옷, 걸레를 직접 세탁기로 세탁하였는데, 이 사건 요양원 입소자 70명 으로부터 발생하는 위 세탁물 양이 소량에 불과하다고 볼 수 없고, 위와 같은 세탁물은 이 사건 요양원에서 매일 정기 적으로 발생하는 점, Ž 위생관리나 전염병 예방을 위하여 오물이 묻은 세탁물을 오랜 기간 방치할 수 없다면, 원고는 오물이 묻은 세탁물도 위탁대상으로 하고, F와 매일 세탁물을 수거하는 것으로 F와의 계약을 변경하거나 이 사건 요양원에 위생원을 배치하는 등의 조치를 취할 수 있었음에도 약 4년 6개월에 이르는 기간 동안 아무런 조치를 취하지 않은 점에 비추어 보면, 요양보호사들이 오물이 묻은 세탁물을 애벌빨래한 것이 불가피하였다고 볼 수 없고, 오히려 요양보호사들이 매일 상당한 양의 세탁물을 직접 세탁한 것으로 봄이 상당하다. ⑤ 원고는 이 사건 고시 제51조 제2항 등에 의하면, 요양보호사들이 부수적으로 세탁업무를 할 수 있으므로 요양보호사들이 일부 세탁물을 세탁한 것은 인력배치기준 위반이 아니라고 주장한다. 이 사건 고시 제51조 제1항 본문은 ”근무 인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.“고 규정하고 있고, 제2항은 ”제1항에도 불구하고 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다.“고 규정하고 있는바, 이는 위생원이 배치되어 있지 않거 나 배치되어 있더라도 그 업무에 도움이 필요한 경우 다른 직원이 위생원의 업무 일무를 수행하였을 경우 다른 직원에 대하여 그 신고 직종으로 실근무한 것으로 간주한다는 취지일 뿐이고, 다른 직원이 세탁업무를 하였다고 하여 위생원 으로서의 인력배치가 인정되는 것은 아니다(원고의 주장에 의하더라도 세탁업무를 한 요양보호사들에게 요양보호사 로서의 실 근무시간이 인정될 뿐이다). 즉, 이 사건 처분 사유는 원고가 이 사건 요양원의 세탁물을 전량 위탁처리하지 않는 한 1명 이상의 위생원을 두어야 함에도 위생원을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였다는 것이므로, 위와 같은 인력배치기준 위반과 요양보호사가 부수적으로 세탁업무를 할 수 있는지는 서로 관련성이 없다고 할 것이다. 나. 장기요양급여비용 환수처분 대상 여부 1) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 ‘장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고는 지급한 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.’고 규정하고 있다. 한편, 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조에 따라 장기요양급여비용의 세부적인 산정기준에 관하여 위임을 받은 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 4. 15. 보건복지부고시 제2021-119호로 개정되기 전의 것) 제66조 제1항 제3호는 ‘시설급여기관이 인력배치기준을 위반하여 위생원 1명이 결원인 상태로 운영한 경우에는 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간 에 해당하는 월의 급여비용을 90%로 감액 산정하여야 한다.’고 규정하고 있고, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제2항은 ‘인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 인력배치기준을 충족하여야 하고, 인력배치기준 위반 감액이 적용 되는 시설급여기관은 해당 월에 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다.’고 규정하고 있다. 2) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하 여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조), 단순한 법령의 부지 내지 오해는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 아니한다(대법원 2002. 11. 13. 선고 2001두4689 판결 등 참조). 3) 이 사건에 관하여 살피건대, 원고가 위생원 1명을 배치하지 않아 이 사건 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반 한 점은 앞서 본 바와 같고, 앞서 든 증거 및 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정, 즉 ① 원고가 2017. 1.부터 2021. 6.까지 피고에게 월 급여비용을 감액하지 않고 100% 청구하여 지급 받았고, 위 기간 동안 요양보호사 또는 사회복지사, 간호(조무)사, 조리원을 인력배치기준 보다 추가 배치하였다고 이 유로 이에 대한 인력추가배치 가산급여를 청구하여 지급받은 점, ② 장기요양기관이 해당 월에 인력추가배치 가산을 적용받기 위해서는 위생원을 비롯하여 각 직종에 대한 인력배치기준을 충족하여야 하므로, 원고가 위생원을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반한 경우에는 그 기간 동안 요양보호사, 사회복지사 등 다른 직종에 대한 인력추가배치 가산 도 적용받을 수 없는 점, ③ 원고는 인력배치기준을 위반하였음에도 관련 법령을 위반하고 급여비용을 감액하여 청구 하지 않았고, 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없음에도 인력추가배치 가산급여를 청구하여 지급받았던바, 이는 정상 적인 절차에 의해서는 급여비용을 지급받을 수 없음에도 이를 청구하여 지급받은 것으로서 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위에 해당하는 점, ④ 원고가 요양보호사들이 일부 세탁물을 세탁하더라도 세탁물의 전량 위탁에 해당하여 위생원을 배치할 필요가 없다고 판단하였더라도 이는 단순한 법령의 부지 내지 오해에 불과하여 원고의 행위를 정당화 하는 사유에 해당한다고 볼 수 없는 점, ⑤ 세탁물을 전량 위탁하지 않는 경우에는 위생원을 1명 이상 배치하여야 하고, 위생원을 배치하지 않는 경우에는 인력배치기준 위반에 해당하여 급여비용이 감액되고 인력추가 배치 가산을 적용받을 수 없다는 것은 관련 법령 규정에서 명확하게 확인될 뿐만 아니라 피고가 2016. 12.경 원고를 포함한 장기요양기관 등을 상대로 이와 같은 내용을 설명하는 간담회를 개최하기도 하였던 점을 종합하여 보면, 원고가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았다고 봄이 상당하다. 다. 소결 따라서 이 사건 처분의 처분사유는 인정되므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 7. 비례의 원칙 위반에 관한 판단 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 ‘장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고는 지급한 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.’고 규정하고 있어 그 문언상 피고에게 재량권을 부여하고 있지 않고, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 부당하 게 지급된 장기요양급여비용 전부를 원상회복시키려는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분이므로, 이는 피고가 처분 여 부나 범위를 임의로 결정할 수 없는 ‘기속행위’로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 8. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이평근(재판장) 김진아 김민재

1 원고는 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호가 조사대상자의 방어권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 별도의 위 헌법률심판제청신청을 하지는 않고 직권으로 위헌법률심판제청을 할 것을 촉구하였으나, 원고가 주장한 사정만으로는 직권으로 위헌법률심판제청을 할 정도에 이른다고 보이지 않고, 법률의 위헌 여부 심판권한은 헌법재판소에 전속하는 권한이므로(헌법재판소법 제2조), 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호의 위헌성 여부에 관하여는 별도로 판단하지 않는다. 2 네이버 국어사전 참조.