장기요양급여비용 환수결정처분 취소

광주고등법원 전 주 제 1 행 정 부 판결 사건 (전주)2023누1342 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고,항소인 사회복지법인 A 소송대리인 법무법인 제일 담당변호사 진봉헌 법무법인 금양 담당변호사 김종춘 변호사 김준래 변호사 방극성, 황승종 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 전주지방법원 2023. 4. 6. 선고 2022구합54 판결 변론종결 2023. 12. 20. 판결선고 2024. 1. 31.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2021. 10. 12. 원고에 대하여 한 967,817,180원의 장기요양급여 비용 환수결정처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고가 이 법원에서 주장하는 사유는 제1심에서 주장한 내용과 크게 다르지 않고, 제출된 증거를 다 시 살펴보더라도 원고의 청구를 기각한 제1심 법원의 사실인정과 판단은 정당하다고 인정된다. 따라서 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 원고가 이 법원에서 특히 강조하는 주장에 관한 일부 이유 등을 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 부분 기재(약어와 별지 포함)와 같으 므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2. 고쳐 쓰는 부분 ○ 제1심판결 2쪽 10~11행의 “인력배치기준을”을 “인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을”로 고친다. ○ 제1심판결 5쪽 6행~8행 부분을 아래와 같이 고친다. 「라. 재량권 일탈·남용 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호(장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정 한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고는 지급한 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다)에 따른 환수처분은 환수 여부나 환수 범위에 관하여 처분청에 재량이 부여되어 있는 재량행위이다. 나아가 원고가 이 사건 요양원에서 세탁물을 처리한 경위나 목적, 위생원이 아닌 다른 종사자에 관 한 추가인력배치 가산급여를 일률적으로 환수하는 것의 불합리성, 이 사건 처분에 따른 환수액의 규모가 상당히 거액인 점, 원고가 그동안 이 사건 요양원의 입소자들에게 양질의 요양 환경을 제공 하기 위해서 최선의 노력을 다하였고, 실제로 입소자들이 이 사건 요양원에서 제공하는 요양 서비스에 만족하고 있는 점 등을 고려하면, 원고로부터 967,817,180원의 장기요양급여비용 전액을 환수하는 내용의 이 사건 처분으로 인하여 얻을 수 있는 공익과 비교하여 원고가 입는 불이익이 지나 치게 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.」 ○ 제1심판결 11쪽 5행~17쪽 5행 부분을 아래와 같이 고친다. 「가. 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준 위반 여부 1) 관련 규정 가) 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 및 [별표 4], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 4. 15. 보건복지부고시 제2021-119호로 개정되기 전의 것) 제48조 내지 제54조, 제66조 등에 의하면, 시설급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하려는 자는 장기요양에 필요한 시설 및 인력으로서 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 하고, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준도 위 [별표 4]에 따르며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급자 전원에 대하여 일정한 급여비용을 감액 산정하여야 하고, 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력추가배치 가산 도 적용받을 수 없다. 한편, 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 제6항 ‘직원의 배치기준’에서는 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우 1명의 위생원(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 배치하도록 규정하고, 다만 비고란 제7항에서 “세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다”고 규정하고 있다. 위 관계 규정에 따르면, 입소자가 30명 이상인 노인요양시설이 세탁물을 전량 위탁하여 처리하지 않는 경우에는, 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에서 정한 직원배치기준에 따라 최소한 위생원 1명을 배치하여야 하고, 입소자가 일정한 단위로 증가할 때마다 추가적인 위생원을 배치하여야 한다. 그 리고 위와 같은 위생원 배치기준을 위반한 경우에는 급여비용을 감액하여 산정하여야 하고, 추가적인 급여비용 가산 혜택도 적용되지 않는다. 나) 이와 관련하여, 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어 2024. 1. 1. 시행 된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항에서는 단서로 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다”고 규정하였는 데, 원고는 위 개정 고시 규정이 이 사건 처분에도 적용되어야 하고, 이 경우 위생원이 아닌 다른 종사자에 관한 인력추가 배치 가산급여는 부당하게 지급된 것이 아니라서 이를 환수할 수 없다는 취지로 주장한다. 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로, 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리·자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서, 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고(법령불소급의 원칙), 다만 법령을 소급 적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익 이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 위 개정 고시 규정은 급여비용 가산 산정이 인정되기 위한 요건을 종전보다 완화하여 그 급여비용 가산 산정을 확대하는 내용으로, 이에 따라 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 보이는바, 개정 고시 규정은 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와도 밀접한 관련이 있다고 할 것이고, 이에 반해 일반 국민들의 이익을 증진하거나 불이익 또는 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 달리 그 시행에 관한 경과규정이 없는 위 개정 고시 규정은 시행일인 2024. 1. 1.부터 적용된다고 할 것이다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 구체적 판단 가) 쟁점 살피건대, 원고가 입소자가 30명 이상인 이 사건 요양원에 이 사건 처분의 대상 기간인 2017. 1.경부터 2021. 6.경 사이에 필수인력인 1명 이상의 위생원을 두지 않았던 사실은 당사자 사이에 다툼 이 없는바, 원고가 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 제6항 직원배치기준 비고란 제7항에 따라 세탁물을 전량 위탁하여 처리한 경우가 아니라면, 원고는 구 노인장기요양보험법 등 관계 법령에 따른 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반한 것이다. 그러므로 이하에서는 원고가 위 기간 동안 이 사건 요양원 내 세탁물을 전량 위탁하여 처리한 것으로 볼 수 있는지에 관하여 살핀다. 나) 노인복지법 시행규칙 [별표 4]의 제6항의 비고란 제7항 ‘전량 위탁 처리’의 해석 (1) 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전까지 노인복지법 시행규칙 [별표4] 제6항 직원배치기준에서는, 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우에도 위생원 배치 여부를 특정한 수 의 인원이 아닌 단순히 “필요 수”라고 정하면서, 그 비고란 제9항에서 “직원의 배치기준을 필요수 로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 결정할 수 있다”고 규정함으로써, 직원으로서 위생원을 배치할 것인지, 그 배치 인원의 수를 몇 명으로 할 것인지 여부를 해당 노인요양시설의 운영 실태에 따라 시설의 장이 자율적으로 결정할 수 있도록 정하고 있었는데, 2016. 8. 31. 위 [별표4] 제6항 직원배치기준이 개정되면서 입소자 30명 이상인 노인요양시설인 경우 위생원의 배치가 “필요 수”에서 “1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)”으로 변경되었다. 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 것에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치 하는 이른바 “정수”로 개정한 취지는, 그동안 노인 입소자의 거처에 대한 청소는 물론, 세탁 업무 까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원을 추가로 고용하게 제도화 하면서, 요양보호사와 위생원 직종간 업무 영역을 명확히 하여 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 장기요양기관 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질이나 수준을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다고 보인다. (2) 위와 같은 노인복지법 시행규칙 [별표4] 제6항 직원배치기준의 개정 취지와 내용에 더하여, ‘전 량’은 사전적이나 통상적으로도 ‘전체의 분량이나 수량’을 의미하는 점, 장기요양기관에 위생원이 배치된 경우 장기요양기관에서 발생하는 세탁물에 대한 세탁 업무는 입소자의 개인의류를 가리지 않고 위생원이 전부 처리하는 것이 원칙인 점을 종합해 보면, 위 [별표4] 제6항의 비고란 제7항의 ‘세탁물을 전량 위탁 처리’하는 경우란 원칙적으로 ‘입소자의 개인 의류, 개인 속옷, 입소자들이 목 욕 등 입소 생활 과정에서 발생하는 수건 등을 비롯하여 장기요양기관 내에서 발생한 세탁물 전체를 위탁하여 처리’하는 것을 의미하는 것으로 해석함이 타당하다. (3) 따라서 위생원이 아닌 종사자가 장기요양기관 내에서 발생한 세탁물 중 일부라도 처리하는 경우, 그 세탁물 처리가 긴급하거나 부득이한 사정에 따라 일회적, 단기적으로 이루어진 것으로 볼 수 없는 한, 위 규정에서 정한 세탁물의 ‘전량 위탁 처리’에 해당된다고 할 수 없다. (4) 한편, 갑 제86호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 보건복지부가 위 [별표4] 제6항의 비고란 제7항에 관한 국민신문고 질의에 대하여 2017. 7. 27.경 “시설 내 세탁물을 전량 위탁 처리하는 것이 원칙이지만, 어르신의 위생관리를 위해 일부 세탁물(속옷 등)을 시설의 판단 하에 처리 할 수 있을 것으로 사료됩니다. 또한 요양보호사가 추가로 세탁 업무를 함에 이어 시설장과 요양보호사 간에 협의가 있어야 할 것으로 보입니다”라는 내용의 답변을 한 사실이 있기는 하다. 그러나 위 국민신고질의에 대한 답변은 보건복지부 담당자가 구체적 사실관계를 정확히 확인할 수 없는 상황에서 민원인이 제시한 설명에만 기초하여 그에 대한 의견 내지 견해를 밝힌 것에 불과하여 법령의 해석에 관한 근거자료로 보기 어렵고, 그 답변 내용을 보더라도 세탁물을 전량 위탁 처리하여 위생원을 두지 않을 경우에도 입소자의 위생관리를 위해 부득이한 경우에 한하여 속옷 등 소량의 일부 세탁물을 시설 내에서 처리하는 것이 예외적으로 허용될 수 있다는 취지로 이해될 뿐, 더 나아가 위생원이 아닌 요양보호사 등을 통하여 입소자의 개인의류, 속옷, 수건 등 다수의 세탁물을 계속적 또는 정기적으로 요양기관 내에서 세탁하는 것이 전면 허용된다는 취지로 보이지 않는다. 다) 이 사건의 경우 (1) 살피건대, 갑 제2, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 이 사건 처분의 대상 기간인 2017. 1.경부터 2021. 6.경까지의 기간을 포함하여 F와 용역대금 월 90만 원에 이 사건 요양원에서 발생하는 세탁물을 위탁하여 처리하는 계약을 체결하였고, 이에 따라 수탁업체인 ‘F’가 일주일에 3번(월, 수, 금) 이 사건 요양원에서 세탁물을 수거하여 세탁한 사실은 인정된다. (2) 그런데 을 제2 내지 5호증의 각 기재, 제1심 법원의 유한회사 F에 대한 사실조회회신 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들을 종합해 보면, 원고는 이 사건 처분의 대상 기간인 2017. 1.경부터 2021. 6.경까지의 기간 동안 이 사건 요양원에서 발생한 세탁물을 전량 위탁 처리하지 않았다고 인정할 수 있고, 원고가 제출한 갑 제6 내지 35, 44, 46, 68, 69, 70, 72, 82호증 등 증거들 및 제1심 증인 H, I, J, 당심 증인 L의 각 증언만으로는 위 와 같은 인정을 뒤집기 부족하다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. (가) 2021. 8. 17.부터 2021. 8. 20.까지 실시된 이 사건 현지조사 당시 이 사건 처분의 대상 기간인 2017. 1.경부터 2021. 6.경까지의 기간 동안의 전부 또는 일부 기간에 이 사건 요양원에서 근무한 다수의 요양보호사, 사회복지사 등 종사자들은 이 사건 요양원에서 자신이 수행한 업무의 내용이나 이 사건 요양원의 세탁물 처리에 관하여 다음과 같은 내용이 포함된 사실확인서나 문답서 를 진술·작성하였다. - 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - <각주1> (나) 또한, 이 사건 현지조사 당시 F의 대표자(K) 및 담당자(AI)는 조사원과의 전화 통화에서 아래와 같은 내용으로 문답하였다. - 1 3 - (다) 이 사건 요양원의 세탁물의 처리에 관하여 원고는 입소자들의 사복, 개인 속옷 등을 포함한 이 사건 요양원에서 나오는 세탁물을 F에 전량으로 위탁하여 처리하였고, 다만 그 세탁물을 수거하여 위탁하기 전에 일부 오염물이 묻은 세탁물은 위생 관리와 감염 예방을 위하여 요양보호사들이 애벌로 빨거나 부득이 직접 세탁하였던 것이고, 그 애벌로 빨았던 세탁물 중 사용이 가능한 일부는 정돈 하여 사용하였지만 나머지는 종국적으로 F에 위탁하여 처리하였다는 취지로 주장한다.<각주2> - 1 4 - 그러나 앞서 본 다수의 요양보호사, 사회복지사 등 이 사건 요양원에서 근무한 종사자들의 진술과 이 사건 요양원의 세탁물에 관한 위탁 처리를 담당한 F의 대표자 및 직원의 진술에 의하면, 원고의 위 주장과는 달리, F에서는 이 사건 요양원 입소자들의 사복이나 속옷과 같은 개인 의류는 위탁계 약에 따라 처리하는 세탁물로 취급·관리하지 않았고, 단지 위탁된 세탁물에 이례적으로 조금씩 포 함되어 있는 사복이나 속옷 등의 경우에는 위탁받은 세탁물과 함께 세탁해 주었을 뿐이었고, 입소자들이 입은 사복과 개인 속옷, 입소자들이 세수하거나 목욕하는 과정에서 나오는 수건, 화장실 등 을 청소한 걸레 등은 이 사건 요양원에서 근무하는 요양보호사들이 일상적인 업무로서 이 사건 요양원에 설치된 세탁기와 건조대를 이용하여 세탁하고 건조한 후 정돈하였던 사실이 인정된다. 즉 입소자의 위생 관리나 감염 예방 차원에서 긴급하고 부득이하게 일회적·단기적으로 소량의 일부 세탁물만이 이 사건 요양원 내에서 처리된 정도에 그친 것이 아니라, 상당한 양의 세탁물이 F에 위 탁되어 처리되지 않은 채 이 사건 요양원 내에서 요양보호사들에 의하여 계속적, 정기적으로 처리된 것이다. (라) 이에 대하여 원고는, 이 사건 현지조사 당시 요양보호사, 사회복지사 등을 상대로 하여 작성된 위와 같은 사실확인서나 문답서는 조사관들이 강압적인 분위기를 조성하고 답변을 유도하는 등의 방식으로 작성된 것이라서 그 기재된 내용을 그대로 신빙할 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정 이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두 39624 판결 등 참조). 그런데 이 사건 요양원에서 근무하는 30여 명의 요양보호사, 사회복지사 등이 이 사건 현지조사 과정에서 진술한 내용은, ① 요양보호사들이 그 근무 기간 중에 사복, 수건, 속옷을 이 사건 요양원에 있는 세탁기에서 세탁한 후 건조하는 일을 하였다는 점에서 상호 간에 대체로 일치하고, 이 사건 요양원에서 발생하는 세탁물 전량을 F에 위탁하였다는 취지의 진술은 어느 누구도 하지 않았던 점, ② 일부 종사자들은 요양보호사들이 세탁기를 이용하여 빨래를 하고 건조한 후 정리하는 과정까지 매우 구체적으로 진술하였고, 그 내용 역시 상호 간에 대체로 일치하는 점, ③ 이 사건 현지조사 과 - 1 5 - 정에서 이 사건 요양원에 고용되어 근무하고 있던 30여 명의 요양보호사, 사회복지사 등이 서로 공 모하여 이 사건 요양원의 세탁 업무에 관하여 상당 부분 일치하는 허위의 진술을 할 만한 특별한 이 유나 동기를 찾을 수 없는 점, ④ 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서와 문답서의 말미에는 ’진술한 내용대로 기재되어 있음을 확인한다‘는 취지의 내용이 기재되어 있고, 그 아래에 작성자 또는 진술자가 직접 서명하도록 되어 있으며, 일부 사실확인서의 경우 그 작성자가 직접 자필로 ’사실확인서는 사실대로 작성하였고, 강요나 억압이 없었습니다‘는 내용을 기재하기도 한 바, 위 작성자 또는 진술자들은 자신이 조사 과정에서 한 진술 내용의 의미와 위 조사절차의 목적에 대해서도 어느 정도는 알 수 있었을 것으로 보이는 점, ⑤ 이 사건 소송에서 요양보호사 중 상당수가 이 사건 현지조사 당시 조사관들이 강압적인 분위기에서 유도심문을 하였다는 취지의 소명서를 작성하여 제 1심 법원에 제출하였고, H(이 사건 요양원의 요양보호사 팀장으로 근무 중), I(이 사건 요양원의 사회복지사로 근무 중), J(이 사건 요양원의 요양보호사로 근무 중)는 제1심에 증인으로 출석하여 원고가 이 사건 소송에서 주로 주장하고 있는 내용과 같이 ’분변, 토사물 등 오물이 묻은 세탁물들은 오물을 제거한 다음 세탁기에 넣어 돌린 후 위탁 업체에 보냈다‘는 취지로 진술하였는데, 이 사건 처분으로 원고가 운영하는 이 사건 요양원의 경영에 어려움이 발생하는 경우 이 사건 요양원에서 근무하는 요양보호사들의 신분이나 지위에도 부정적인 영향이 있을 수 있는 점 등을 고려하면 이 사건 처분 이후에 30여명에 이르는 다수가 상당 부분 일치하여 진술한 내용을 번복하거나 부인 하는 취지로 이루어진 위와 같은 진술은 그 신빙성을 뒷받침할 만한 뚜렷한 정황이나 객관적인 자료 가 없이는 쉽게 믿기 어려운 점 등을 종합해 보면, 이 사건 현지조사 당시 요양보호사, 사회복지사 등이 진술·작성한 사실확인서 및 문답서에 기재된 내용은 신빙성이 매우 높다고 보이고, 이와 달리 위 사실확인서 및 문답서의 증명력을 부정할 만한 특별한 사정을 찾기 어렵다. (마) 원고가 F와 체결한 세탁물 위탁용역계약서는 세탁물의 범위에 대하여 이 사건 요양원에서 발생하는 일체의 세탁물이라는 취지의 기재가 아니라 “이 사건 요양원에서 ’환자 진료에 따르는 일체의 의료기관 세탁물‘로 ’물세탁 가능한 세탁물‘로 한다”고 기재되어 있는데, 일반적으로 ’의료기관 세탁물‘이란 의료기관 종사자나 환자가 사용하는 것으로서 세탁 과정을 거쳐 재사용할 수 있는 침 구류(이불, 담요, 시트, 베개, 베갯잇 등), 의류(환자복, 신생아복, 수술복, 가운 등), 리넨류(수술 포, 기계포, 마스크, 모자, 수건, 기저귀 등) 등을 지칭하는 용어로 ’일반 세탁물‘과 구분되어 사용 - 1 6 - 되는 점(의료기관세탁물 관리규칙 제2조 참조)에 비추어 볼 때, 원고와 F 사이에 체결된 위 위탁용 역계약에서 이 사건 요양원 입소자들이 공용으로 사용하는 환의, 이불, 담요, 시트, 베개 등이 아닌’입소자 개개인의 사복, 속옷 등 개인 의류‘는 원칙적으로 F에 위탁하여 처리하는 세탁물의 범위에 서 제외되어 있었던 것으로 보이고, 이는 앞서 본 F의 대표자 및 담당자의 진술 내용과도 부합한다. (바) 설령 원고의 주장처럼, 이 사건 요양원에서 자체적으로 처리한 세탁물이 대·소변 및 오물 등이 묻은 일부의 세탁물(이하 ’오염세탁물‘이라 한다)에 불과하였다고 하더라도, 위와 같은 오염세탁물의 경우는 오히려 일반적인 세탁물보다 더 전문적으로 처리하여야 할 필요성이 크다고 볼 수 있으므 로 그 오염세탁물을 취급할 수 있는 위생원을 고용하거나 그 오염세탁물을 전문적인 외부 업체에 위 탁할 수 있는 방안을 적극 강구하여야 하는 것이지, 위생원을 두지 않은 상황에서 오염세탁물이 위 생관리나 감염 예방상 긴급하게 처리될 필요가 있다고 하여 그 세탁물 자체가 위탁해서 처리해야 하는 세탁물에서 제외된다고 볼 수 없다. 따라서 원고가 위와 같은 오염세탁물에 대한 방안을 강구하는 과정에서 부득이 일시적으로 이 사건 요양원 내에서 요양보호사 등 위생원이 아닌 종사자들로 하여금 오염세탁물을 처리하게 한 경우가 아니라면, 원고의 오염세탁물에 관한 처리는 이를 외부 업체에 세탁물을 전량 위탁하여 처리한 경우에 해당한다고 평가할 수 없다. 그런데 원고는 4년 6개월에 이르는 이 사건 처분의 대상 기간을 포함하여 수년의 기간 동안에, 적어 도 1일 1회 이상 세탁물을 수거하는 내용의 위탁 계약을 체결하거나 위와 같은 위탁 계약의 체결이 현실적으로 곤란한 경우에는 직접 위생원을 두는 조치를 취하여 관련 규정을 위반하는 것을 충분히 피할 수 있었음에도, 이러한 조치를 전혀 취하지 않은 채(제1심 법원의 유한회사 F에 대한 사실조회회신 결과에 의하면, F의 경우에도 세탁 용역대금을 현재보다 상향 조정하는 경우 F가 직접 대변 이 묻은 빨래를 수거하여 세탁하는 것이 가능하다는 입장이다), 요양보호사들로 하여금 이 사건 요양원 내에서 직접 오염세탁물 등 세탁물을 계속 처리하도록 하였다. (사) 이 사건 고시 제51조 제2항은 ‘위생원 등이 부재하거나 위생원 등의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실근무한 것으로 본다’고 규정하고 있으 나, 이는 위생원이 일시적으로 자리에 없거나 그 업무에 도움이 필요해 다른 직원이 도와 준 경우를 규율하는 규정이고, 애초에 위생원을 두지 않아 다른 종사자가 위생원의 세탁 업무를 수행한 이 사건과 같은 경우에까지 위 규정에 따른 예외가 적용되는 것은 아니다. - 1 7 - 나. 장기요양급여비용 환수처분 대상 여부 1) 관련 규정 및 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고가 그 지급한 급여비용에 상당하는 금액을 징수하도록 규정하고 있다. 나) 위 처분의 성격이나 장기요양급여비용의 재원, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면, 여 기서의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 장기요양급여비용을 지급받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하는 경우와 같은 적극적인 부정행위에 한정되지 않고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용의 청구원인이 되는 사실관계가 존재하지 않음에도 불구하고 그 청구원인을 충족한 것처럼 관련 서류를 작성하는 등의 방법으로 청구하여 이를 지급받은 행위를 포함한다고 할 것이다. 2) 구체적 판단 가) 앞서 본 바와 같이, 원고는 위생원 1명을 배치하지 않았음에도 세탁물을 전량 위탁하여 처리하지 않았으므로 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하였다. 그럼에도 원고는 피고에게 위 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 충족한 것처럼 감액하지 않은 급여비용 및 인력추가 배치 가산급여를 청구하여 이를 지급받았다. 여기에 세탁물을 전량 위탁하지 않는 경우에는 위생원 1명 이상을 배치하여야 하고, 위생원을 배치하지 않는 경우에는 인력배치기준 위반에 해당하여 급여비용이 감액되고 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다는 것은 관련 법령 규정에서 명확하게 확 인될 뿐만 아니라, 피고가 2016. 12.경 원고를 포함한 장기요양기관 등을 상대로 이와 같은 내용을 설명하는 간담회를 개최하기도 하여 원고도 이를 충분히 알았을 것으로 보이는 점, 원고가 요양보호사들이 오염세탁물 등 일부 세탁물을 세탁하더라도 세탁물을 전량 위탁하여 처리한 경우로 볼 수 있어 위생원을 배치할 필요가 없다고 판단하였더라도 이는 단순한 법령의 부지 내지 오해에 불과하여 원고의 행위를 정당화하는 사유에 해당한다고 볼 수 없는 점 등을 고려해 보면, 원고가 이 사건 처분의 대상 기간 동안 위생원 결원에 따른 감액을 하지 않은 장기요양급여비용 및 인력추가배치 가산급여비용을 청구하여 지급받은 것은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. - 1 8 - 나) 이와 관련하여, 원고는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서의 ‘부정한 방법’은 그 문언상 ‘부당한 방법’과는 달리 위법적 요소를 포함하는 개념인데, 원고는 이 사건 요양원의 세탁물을 F에 전량 위탁하여 처리하면서 일부 오염세탁물의 경우 위생 관리와 감염 예방을 위하여 긴급하게 자체 처리한 것에 불과하고, 이는 노인에 대한 적절한 요양으로 심신의 건강을 유지하게 하여 노인의 보건복지증진에 기여하거나 삶의 질을 향상하고자 하는 노인복지법 및 노인장기요양보험법의 입법 목적에 부합하는 행위이었던 점을 고려하면, 원고가 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 충족한 내용으로 장기요양급여를 청구하여 지급받은 것은 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 말하는 ‘부정한 방법’으로 볼 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이, 원고는 이 사건 요양원의 요양보호사들로 하여금 일부 오염세탁물만을 세탁하도록 한 것이 아니라, 이 사건 요양원에서 발생하는 사복, 속옷 등 개인의류와 수건 등 다량의 세탁물을 세탁하도록 하였고, 나아가 오염세탁물을 요양보호사들이 일회적, 단기적이 아니라 계속적, 정기적으로 처리하게 하였다. 따라서 원고의 주장과 같은 긴급성이나 현실적인 불가피성을 인정할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 있는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.<각주3>」 ○ 제1심판결 17쪽 9행부터 17행까지 부분을 아래와 같이 고친다. 「7. 재량권 일탈·남용에 관한 판단 가. 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호(장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에는 피고는 지급한 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다)에 따른 환수처분이 재량행위에 해당하는지에 보건대, ① 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 것이 노인장기요양보험법의 입법 취지인 점, ② 위 규정에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라(그에 대한 제재는 노인장기요양보험법 제37조 등 에서 따로 정한다) 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부 당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점, ③ 노인장기요양보험법은 장기요양기관 지정취소, 업무정지, 과징금 등 다른 제재적 행정처분에 대하여는 처분청이 ‘할 수 있다’고 명확히 재량행위로 규정하고 있는 반면, 위 규정에서 부당하게 지급된 장기요양급여비용의 징수에 대하여는 ‘징수한다’고 명확 - 1 9 - 히 규정하고 있는 점, ④ ‘상당하다’의 사전적 의미는 ‘일정한 액수나 수치 따위에 알맞다’는 것이므로, 위 규정의 ‘상당한 금액’은 징수 대상이 되는 장기요양급여비용 액수에 넘치거나 모자라지 않은 금액을 의미한다고 보아야 하는 점, ⑤ 위 규정에서 징수 범위에 관하여 아무런 기준이 제시되어 있 지 않은 점, ⑥ 처분청이 지급의무가 없음에도 부정하게 지급된 장기요양급여비용 중 일부만을 임 의로 환수할 수 있도록 하는 것은 장기요양급여 재정 건전성에 악영향을 초래할 위험이 있는 점 등 을 종합해 보면, 피고는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 자로부터 그 지급액을 모두 징수하여야 한다고 해석함이 타당하다.<각주4> 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 나. 설령 이 사건 처분을 재량행위라고 보더라도, ① 원고는 이 사건 처분의 대상 기간 동안 피고로 부터 약 68 억 3,900 만 원의 장기요양급여를 수령하였고, 이 사건 처분에 따른 환수금액 (967,817,180원)은 위 총 수령액의 약 14% 정도인 점, ② 원고는 수년에 걸쳐 장기간 위생원을 두지 않으면서 그 세탁물을 전량 위탁하여 처리하지 않았고, 이 사건 요양원 내 요양보호사들이 장기간 계속적으로 세탁 업무를 한 것에 대하여 원고의 주장과 같은 현실적인 불가피성이 인정되기 어 려우며, 더욱이 원고의 주장에 따를 경우 원고는 오염세탁물의 경우 적시에 처리되지 않을 경우 위 생 관리나 감염 예방의 위험이 있다는 점을 인지하였던 것으로 보임에도, 이를 해소하기 위하여 위생원을 두거나 세탁 위탁 방식을 개선하는 등의 근본적 대책을 강구하지 않은 채 요양보호사들에게 그 업무를 전가한 것으로 보이는 점, ③ 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고, 노인장기요양보험법령에서 정한 요건을 충족하지 못 하였음에도 부당하게 지급된 장기요양급여비용을 환수하여 장기요양보험의 재정 건전성을 확립하 고자 하는 공익이 이 사건 처분으로 침해되는 원고의 재산상 손실, 즉 이 사건 요양원 경영상의 어려움 등 사익보다 더 크다고 보이는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 인정하기 어렵다.」 3. 결론 그렇다면 제1심판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 2 0 - 판사 백강진(재판장) 강지엽 박성수 각주1: 해당 증거에 기재된 내용을 가급적 그대로 옮긴다. 각주2: 원고는 대체로 위와 같이 주장하면서도, 다른 한편으로는, 일부 사복의 경우 이 사건 요양원에서 요양보호사들에 의하여 자체적으로 세탁된 사실이 있다는 점을 자인하되, 다만 이는 입소자들의 부탁에 따라 요양보호사들이 자발적으로 행한 것으로 사실상 입소자 본인이 직접 세탁한 것과 다름이 없어 위탁하여 처리하지 않은 것으로 볼 수 없다는 취지의 주장을 하기도 한다(2024. 1. 6.자 참고서면 6쪽 참조). 한편 위 나)항에서 본 바와 같은 장기요양기관에 위생원을 필수 인원으로 두도록 하면서 세탁물을 전량 위탁하는 경우에만 위생원을 두지 않을 수 있도록 한 관계 법령의 취지에 비추어 보면, 위생원을 두지 않은 장기요양기관에서 발생하는 세탁물은 그 세탁물이 입소자의 개인 소유인지 여부나 입소자의 개인적인 희망과 무관하게 전량 위탁하여 처리되어야 할 것이고, 앞서 본 이 사건 요양원에서 근무하는 요양보호사들의 진술 내용에 의하면 원고의 주장과 같이 일부 요양보호사들이 입소자들의 부탁에 따라 자발적으로 사복에 대한 세탁 업무를 수행한 것이 었다고 보기도 어려운바, 원고의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 각주3: 한편, 원고가 제시하는 서울행정법원 2023. 11. 17. 선고 2021구합89664 판결은, ‘위생원을 둔’ 노인요양보호시설에서 위생원 직종의 실제 근무 여부가 문제된 사안에서 ‘노인요양보호시설에서 요양보호사들이 입소자의 위생에 직결되는 일부 세탁 업무를 수행하는 경우가 불가피하게 발생할 수밖에 없으므로, 위생원 직종의 실제 근무를 여부를 판단함에 있어 위와 같은 사정도 고려해야 한다’는 판시로, 위생원을 두지 않은 채 요양보호사들로 하여금 세탁 업무를 수행하게 한 경우에 세탁물의 전량위탁 처리가 있었는지가 문제되는 이 사건과는 사안이 전혀 다르다. 각주4: 원고가 제시하는 광주고등법원 2023. 6. 29. 선고 2022누10749 판결에서는, ‘노인장기요양보험법 제43조 제1항은 국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는바, 위 규정에 따른 징수처분은 징수사유 발생시 의무적으로 징수를 하여야 한다는 점에서 기속행위로 볼 여지가 없지 않으나, 징수범위에 있어서 재량행위에 해당한다고 봄이 타당하다’는 전제에서 ‘위 규정에 근거한 피고(국민건강보험공단)의 원고(사단법인 ○○)에 대한 환수처분 중 미지정 입소시설에서의 서비스 제공에 관한 부분은 그 처분사유가 존재하지 않고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 위 부분에 관하여 지급된 장기요양급여비용 전액을 환수하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다’고 판 단하여 환수처분 중 미지정 입소시설에서의 서비스 제공에 관한 장기요양급여비용액 부분을 취소하는 판결을 선고하였고, 피고가 위 판결의 패소 부분에 대하여 상고하였으나 대법원이 2023. 10. 26. 심리불속행기각 판결 (대법원 2023두47190호)을 선고하여 위 판결이 그대로 확정된 사실이 있기는 하나, 이러한 사실만으로는 대법원이 위 규정에 따른 환수처분의 성격을 ‘재량행위’로 인정하는 태도를 명시적으로 취한 것이라고 볼 수 없고, 위 원심 판결의 구체적 이유(처분을 취소한 부분의 경우 처분사유 부존재를 먼저 인정하고, 재량행위에 대한 부분은 - 2 1 - 예비적으로 판단하였다)에 비추어 중요한 선례적 가치가 있다고 보기도 어렵다. - 2 2 -