장기요양급여비용 환수처분취소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2021구합89664 장기요양급여비용 환수처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 9. 15. 판결선고 2023. 11. 17.

1. 이 사건 소 중 피고가 2020. 2. 3. 원고에게 한 11,030,040원의 장기요양급여비용 환수처분의 취소를 구하는 부분을 각하한다. 2. 피고가 2020. 2. 6. 원고에 대하여 한 293,083,570원의 장기요양급여비용 환수처분 중 34,029,360원을 초과하는 부분을 취소한다. 3. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 4. 소송비용 중 15%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 원고에 대하여 한 2020. 2. 3.자 11,030,040원의 장기요양급여비용 환수처분 및 2020. 2. 26.자 293,083,570원의 장기요양급여비용 환수처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 의정부시 B에서 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다)에 따른 시설급여를 제공하는 장기요양기관이자 노인복지법에 따른 노인의료복지시설 중 노인요양시설인 C요양원(이하 ’이 사건 요양원‘이라 한다)을 운영하고 있다. 나. 의정부시장은 피고의 지원 하에, 2019. 11. 18.부터 2019. 11. 21.까지 조사대상기간을 2016. 10.부터 2019. 9.까지(총 36개월)로 정하여 이 사건 요양원에 대한 현지조사를 진행하였다 (이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 그 결과 피고는 2020. 2. 26. 원고에게 아래와 같이 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거하여 293,083,570원[현지조사 기간 내: 282,540,920 원, 기간 외: 11,030,040원(2019. 10.분)]의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). (표 삽입을 위한 여백) 다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 장기요양재심사위원회에 재심사청구를 하였는데, 위 위원회는 2021. 11. 15. 원고의 청구를 기각하였다. 라. 한편 원고는 피고에게 2019. 11.분 장기요양급여비용에 관하여 ‘인력배치기준위반’ 사실을 자 진신고하였고, 이에 피고는 2020. 2. 3. ‘인력배치 미달 감산적용’을 사유로 하여 2019. 11.분 장기요양급여비용 11,030,040원의 환수처분을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소 중 2020. 2. 3.자 환수처분의 취소를 구하는 부분에 관한 직권 판단 가. 구 노인장기요양보험법에 따르면 장기요양급여비용에 관한 피고의 처분에 이의가 있는 자는 그 처분을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 피고에 심사청구를 할 수 있고(제55조 제1항, 제2항), 위 심사청구 결정에 불복하는 사람은 그 결정통지를 받은 날부터 90일 이내에 장기요양재심사위원회에 재심사를 청구할 수 있다(제56조 제1항). 재심사위원회의 재심사에 관한 절차에 관하여는 행정심판법을 준용하고, 재심사위원회의 재심사를 거친 경우에는 행정심판을 청구할 수 없으며(제56조의2), 재심사청구에 대한 결정에 불복하는 자는 행정소송법으로 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다(제57조). 행정소송법 제20조 제1항에 의하면 취소소송은 처분등 이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 행정심판청구가 있으면 그 기간은 재결서의 정 본을 송달받은 날부터 기산한다. 나. 위와 같은 규정에 따르면, 피고의 장기요양급여비용에 관한 처분에 불복하는 원고로서는 처분 이 있음을 안 날로부터 90일이나 처분이 있은 날로부터 1년 이내, 또는 장기요양재심사위원회의 재결을 송달받은 날로부터 90일 이내에 그 취소소송을 제기하여야 한다. 그런데 앞서 본 인정사실에 의하면, 원고는 2020. 2. 26.자 처분(이 사건 처분)에 관하여만 재심사위원회의 재결을 거쳤을 뿐, 2020. 2. 3.자 처분에 관하여는 재심사위원회의 재결을 거치지 않았고, 이 사건 소제기일인 2021. 12. 28.은 2020. 2. 3.자 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 1년이 경과한 것임이 역수상 명백하다. 따라서 이 사건 소 중 2020. 2. 3.자 처분의 취소를 구하는 부분 은 제소기간을 도과한 것이어서 부적법하다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 아래와 같이 이 사건 처분사유는 존재하지 않으므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 세탁뿐만 아니라 청소업무 역시 위생원의 업무에 해당한다. 위생원은 실제로 청소업무를 주로 수행하였고, 업무량이 많아 다른 직원(요양보호사)이 위생원의 세탁업무를 일부 도와서 수행한 것이므로 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)」 제51조 제2항에 따라 위생원이 신고한 직종으로 실근무한 것으로 보아야 한다. 2) 요양보호사 E은 2017. 11. 3. 및 2017. 11. 4. 이틀간 연차휴가였고, 2017. 11. 5. 및 2017. 11. 6. 휴무였으므로 인력배치기준을 위반한 것이 아니다. 3) 요양보호사 F 역시 2018. 4. 30.부터 2018. 5. 2.까지 해외출국하였다가 귀국한 당일인 2018. 5. 2. 야간근무에 투입된 것이어서 원고가 F을 2018. 5. 2. 근무자로 신고한 것은 허위청구 에 해당하지 않는다. 따라서 이 부분 역시 인력배치기준을 위반한 것이 아니다. 4) G, 요양보호사 H이 인력배치기준을 위반하여 급여비용 가산을 적용할 수 없음에도 가산규정을 적용하였다고 한 환수(H15)의 경우, 어떤 직종 가산금액을 환수한 것인지 제대로 밝히지 않았다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 이 사건 처분 사유의 존부 1) 인정사실 가) 이 사건 처분의 각 구체적 환수금액은 아래와 같다. 나) 장기요양재심사위원회의 재결서로 확인되는 이 사건 처분의 구체적 사유는 ① 위생원 G(2018. 5. 24. ~ 2019. 11. 21.), 위생원 I(2017. 3. 15. ~ 2017. 5. 31.), 위생원 J(2017. 1. 2. ~ 2017. 2. 14.), 위생원 K(2017. 2. 15. ~ 2017. 3. 17.), 위생원 L(2017. 6. 1. ~ 2017. 8. 9.)이 위생원으로 등록 후 시설 내 청소업무만 수행했고, 위생원 M(2017. 8. 10. ~ 2018. 5. 23.)는 위생원으로 등록 후 하루 대부분 시간을 시설 청소를 하면서 세탁은 1일 기준 2시 간 미만으로 수행하였으며, 간호(조무)사 N가 2018. 4. 18.부터 2018. 4. 22.까지 간호(조무)사 로 근무하였음에도 사실과 다르게 2018. 4. 5.부터 2018. 4. 22.까지 근무한 것으로 등록하고, 요양보호사 F은 2018. 4. 30. ~ 2018. 5. 2.(3일간) 해외 출국하였음에도 2018. 5. 2.에 근무한 것으로 등록하여 2017. 1. ~ 2019. 9.(33개월) 인력배치기준을 위반한 사실이 있음에도 감액 없이 급여비용을 청구한 사실이 있고, ② 위생원 G(2018. 5. ~ 2019. 9.)는 위생원 본연의 업무를 수 행하지 않았고, 요양보호사 H은 2019. 9. 16. ~ 2019. 9. 20.(5일간) 해외출국을 하였음에도 2019. 9. 17. ~ 2019. 9. 20.(4일간) 근무한 것으로 등록하여 해당 기간 인력배치 기준을 위반한 사실이 있음에도 인력추가배치 가산을 적용하여 지급한 사실이 있으며, ③ 수급자 O(2017. 1. 27.), 수급자 P(2017. 10. 3.), 수급자 Q(2018. 9. 23.), 수급자 R(2017. 1. 27./10. 3.), 수급자 S(2018. 9. 23.), 수급자 T(2018. 9. 23.), 수급자 U(2018. 7. 11.), 수급자 V(2017. 1. 27.)이 외박한 사실이 있음에도 해당일 외박수가를 적용하지 않고 1일당 수가로 지급받은 사실이 확인되어 구 노인장기요양보험법 제43조에 따라 환수 결정을 하였다는 것이다(이하에서는 위 처분 사유들 중 이 사건에서 원고가 다투고 있는 위생원들의 업무 수행 및 인력배치 기준 위반 관련 부분을 ‘제1 처분사유’, 요양보호사 E의 근무 등록 및 인력배치기준 위반 부분을 ‘제2 처분사유’, 요양보호사 F의 근무 등록 및 인력배치기준 위반 부분을 ‘제3 처분사유’로 특정한다). 다) 원고는 이 사건 현지조사 당시 ‘위생원의 본연의 업무는 빨래 세탁업무이다, 위생원에게 처음부 터 빨래업무를 시켰는데 빨래를 잘 하지 못해 빨래업무는 요양보호사가 하고 위생원은 청소업무를 시킨 것이다, 위생원 G는 실내와 실외 청소를 전담하였고 세탁은 전혀 수행하지 않았다, I 역시 실 외 청소와 관리업무 등을 하였고 빨래업무는 전혀 하지 않았다, M는 주로 청소를 하였고 순수 빨래 에 도움을 준 시간은 2시간 정도로 요양보호사가 빨래를 수거하여 세탁기를 돌리면 널고 마를 때까지 청소를 하다가 마른 빨래를 수거하여 개는 일, 어르신 방에 갖다 주는 일을 도와주었다’는 취지로 진술하였다. 라) 위생원 관련(제1 처분사유) (1) 조사대상기간 중 이 사건 요양원의 위생원으로 신고되었던 자는 G(2018. 5. 24.부터 2019. 9.까지), I(2017. 3. 15.부터 같은 해 5. 31.까지), M(2017. 8. 10.부터 2018. 5. 23.까지), J(2017. 1. 2.부터 같은 해 2. 14.까지), K(2017. 2. 15.부터 같은 해 3. 17.까지), L(2017. 6. 1.부터 같은 해 8. 9.까지)이 있다. (2) 이 사건 현지조사 당시 G는 “위생원으로 청소전담입사”, K는 “위생원으로 근무한 동안 시설 안에서 청소만 하였으며 빨래는 요양보호사가 돌리면 너는 정도만 했다, 대부분 시간에 청소만 하였다”는 내용의 사실확인서를 작성하였다. L은 “청소만 전담했다”고 진술하였다. (3) 요양보호사 W는 ‘위생원 G, M, I이 청소를 전담하였고, 요양보호사가 세탁을 하였는데 세탁시 간은 하루에 2~3시간 정도 소요되었다’는 취지의 사실확인서를, 요양보호사 X는 ‘위생원 G는 각 층 청소, 건물관리, 주변 환경미화를, M는 각층 청소 및 주변환경미화를, I은 건물보수 관리 및 환 경관리를 각 전담하였고, M가 위생원으로 근무하기 전에 여성 두 사람이 위생원으로 근무하였는데 그들 역시 청소와 주변 환경미화를 전담하였다’는 취지로 사실확인서를 각 작성하였다. 요양보호사 H은 ‘요양보호사들이 매일 새벽, 오전, 오후 3번씩 세탁기에 세탁물을 세탁하였고, 위생원은 건물 전체 청소를 수행하였으며 빨래업무는 수행하지 않았다’는 취지로 진술하였다. 요양보호사 Y, Z, AA 역시 ‘요양보호사가 전적으로 세탁을 하였고 위생원은 청소를 전담하였다’는 취지로 사실확인서를 작성하였다. 요양보호사 AB, E 역시 ‘위생원은 청소를 전담하고 세탁은 요양보호사들이 하였다’는 취지로 진술하였다. 요양보호사 AC은 ‘위생원 있으나 남자분이라서 세탁할 때 조금 도와주었다, I은 관리인으로 연세가 있어 관리 외 다른 업무는 볼 수 없고 대표자 친척으로 알고 있으며 청소 나 빨래는 하지 않았다’는 취지로 사실확인서를 작성하였다. 마) 요양보호사 E의 근무 관련(제2 처분사유) E은 2017. 11. 3.부터 2017. 11. 6.까지 해외출국하였다. 그런데 원고가 피고에게 신고한 2017. 11. 2.부터 같은 해 11. 6.까지 E의 근무시간은 다음과 같다. 한편 이 사건 요양원의 근무편성표에는 E이 2017. 11. 2.에 주간근무, 11. 3. 및 11. 4.에는 야간근무, 나머지 11. 5. 및 11. 6.은 휴일로 기재되어 있었다. 이 사건 현지조사 당시 피고가 확보한 E 의 2017. 11. 1.자 휴가신청서에는 휴가기간이 11. 3.(1일)로 기재되어 있었다. 바) 요양보호사 F의 근무 관련(제3 처분사유) (1) F은 2018. 4. 30. 출국하여 2018. 5. 2. 입국하였다. 그런데 원고가 피고에게 신고한 해당 기간의 F의 근무시간은 다음과 같고, 이 사건 요양원의 직원출근부에 기재된 F의 해당일자 출근 및 퇴근시간도 아래 근무시작 및 근무종료 기재 시각과 동일하다. (2) F은 2020. 1. 3. ‘2018. 5. 2.에는 귀국 후에 야간근무를 하기로 시설장에게 보고하였고, 2018. 4. 30. 및 2018. 5. 1. 이틀간 휴가신청서를 제출하고 가족과 함께 일본여행을 다녀온 뒤 2018. 5. 2. 귀국하여 오후에 출근하여 야간근무를 하였다’는 취지의 사실확인서를 작성하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5, 6, 7호증, 을 제2 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 관련 규정 및 법리 가) 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제39조 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항, 제32조, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 12. 12. 보건복지부령 제689호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제1항 [별표 4], 이 사건 고시 제48조 내지 제51조, 제54조, 제66조 등에 의하면, 급여비용의 가산 또 는 감액 산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간) 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있으며, 장기요양기관이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수 급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산 정하여야 하고, 인력배치기준을 위반한 경우 인력추가배치 가산을 적용받을 수 없다. 나) 구 노인장기요양보험법 제35조 제4항은 ‘장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록ㆍ관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 같은 법 제43조 제1항 제4호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는데, 여기에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조). 3) 제1 처분사유의 존부 가) 관련 규정의 해석 (1) 이 사건 고시 제48조는 ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 직종별 인력배치기준은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른다.’고 정하고 있다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 이 사건 요양원과 같은 노인의료복지시설의 시설 및 인력 기준을 노인복지법 시행규칙 [별표 4]로 정하고 있는데, 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] ‘노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준’ 제6호 ‘직원의 배치기준’(이하 개정 여부와 무관하 게 [별표 4] 중 이 부분을 ‘[별표 4] 직원배치기준’이라 한다)에서는 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우, 1명의 위생원(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 두도록 정하고 있다. (2) 이 사건에서는 그중에서도 [별표 4] 직원배치기준에 따라 입소자 30명 이상인 노인요양시설에 배치되는 ‘위생원’의 업무 영역이 문제되는데, 노인장기요양보험법령 및 노인복지법령, 이 사건 고시 등의 관련 규정 및 연혁, 노인요양시설의 실제 운영 형태, 위생원으로서 수행해야 할 업무의 종 류, 세탁업무와 청소업무의 내용과 그 실제 비중 등 제반 사정을 종합하여 보면, 위생원이 반드시 그 근무로 인정받기 위하여 세탁업무만을 ‘주로’ 수행하여야 한다고 단정하기는 어려우나, 위생원 이 아예 세탁업무를 수행하지 않았다거나 위생원이 아닌 다른 직종이 이 사건 고시 제51조 제2항의 범위를 넘어서 해당 업무를 수행한 경우에까지 위생원 직종의 실제 근무가 있었다고 할 수는 없다. 그 구체적인 이유는 아래와 같다. (가) 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 이 사건 고시(이하 ‘개정 전 고시’라 한다) 제50조 제2항 제2호는 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’라고 규정하고 있었다(이하 ‘종전 업무범위 규정’이라 한다). 그런데 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서, 제22조 제1항 [별표 4]로 당초 노인요양시설의 위생원 배치 숫자를 ‘필요수(해당 직원의 배치 여부를 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)’로 규정하던 것을 바꾸어 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우 위생원 1명 (입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 원칙적으로 배치하는 것으로 변경하였다(이른바 ‘정 수’). 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 것에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 ‘정수’로 개정한 취지는, 그동안 노인 입소자의 거처에 대한 청소는 물론 세탁 업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원을 추가로 고용하도록 제도화하 면서, 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질이나 수준을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다. (나) 이 사건 고시에는 당초 위생원의 업무 영역을 명시적으로 규정한 법령상의 근거가 전혀 없었는 데, [별표 4] 직원배치기준상의 위생원 배치가 ‘필요수’에 머물던 시기의 후반인 2015. 11. 25.에 이르러 이 사건 고시가 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서 제50조 제2항 제2호의 신설을 통해 ‘위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’는 내용이 추가되었고, 그로부터 약 1년 후인 2016. 12. 22. 개정 전 고시 제50조 제2항이 삭 제되었다.<각주1> 다만 이후에도 [별표 4] 직원배치기준의 ‘비고’ 란 제7항의 ‘세탁물을 전량 위탁 처리 하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’라는 내용의 규정이 존치되었으나, 그 외에는 현재까지 이 사건 고시나 관련 법령에서 달리 위생원의 업무범위를 제한하고 있는 규정은 없다. (다) 앞서 본 바와 같은 ‘위생원’의 배치기준 및 업무범위에 관련된 법령의 개정의 취지와 목적은 결국 노인요양시설의 서비스 제공에 있어서 핵심적인 인력인 요양보호사의 업무부담을 경감시켜 노인요양시설의 서비스의 질과 수준을 향상시키는데 있는바, 위생원의 업무범위에 관한 규정도 그와 같은 입법취지에 부합하도록 합목적적으로 해석하여야 한다. (라) [별표 4] 직원배치기준은 노인요양시설의 직종으로 ‘시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사 또는 직업치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리 인’만을 규정하고 있는바, 노인요양시설의 위생과 관련된 업무를 직접적으로 담당하는 직종은 위생원이 유일하고, 위 규정에서는 별도의 직종으로 청소원을 규정하고 있지 않다. 즉 노인요양시설에서 위생원의 업무 범위는 기본적으로 세탁, 청소 등을 포함한 환경위생관리 업무 전반이라고 보인 다. (마) 기술의 발전으로 인하여 세탁업무에 있어 사람의 노동력이 직접적으로 필요한 부분이 획기적으로 감소하였다. 세탁은 빨랫감을 물에 헹구어서 얼룩이나 오염의 대강을 제거하는 ‘애벌 단계’, 세제를 넣은 후 오염을 본격적으로 제거하는 ‘세탁 단계’, 세탁이 완료된 빨랫감을 물로 헹구는 ‘헹 굼 단계’, 헹궈진 빨랫감의 물기를 짜내는 ‘탈수 단계’, 마지막으로 빨랫감의 물기를 완전히 건조시 키는 ‘건조 단계’로 이루어져 있는데, 현재 위 단계 중 세탁 내지 건조 단계는 세탁기와 의류건조기 가 사람의 노동을 대부분 대체하고 있어 세탁 진행 중에도 사실상 상당한 유휴시간이 발생한다. 반면 청소의 경우는 도구의 기술적인 개선이 이루어지기는 하였으나 여전히 사람의 노동력이 직접 필요한 부분이 많아 세탁업무와는 달리 유휴시간의 발생 여지가 적다. (바) 입소자의 배변이나 구토 등이 발생하는 등 급작스럽게 의복이나 침구 등이 오염되는 경우까지 위생원이 모든 세탁물을 일일이 취합하여 세탁하도록 하는 것은 노인요양시설의 업무현실을 전혀 반영하지 못하는 것이다. 만일 노인요양시설에서 발생하는 빨래를 위생원이 모두 처리하여야 한다는 전제 하에 업무가 이루어진다면, 소수의 위생원(앞서 본 바와 같이 30명 이상 100명 미만의 입소자가 있는 경우에는 위생원의 배치기준은 1명이므로 99명의 입소자가 있는 노인요양시설에서는 1명의 위생원이 99명의 세탁업무를 처리해야 한다)이 빨랫감이 발생한 즉시 이를 수거하여 처리하 기를 기대하기는 어렵고, 이에 따라 오염된 빨래가 수거 및 처리될 때까지 그대로 기다려야 한다는 결론에 이르게 된다. 이에 따라 노인요양시설의 전체적인 환경과 위생은 악화될 수밖에 없어 보이 고, 입소자들에게 제공되는 서비스의 질 또한 낮아질 수밖에 없다. 결국 노인요양시설에서 요양보호사들이 입소자의 위생에 직결되는 일부 세탁 업무를 수행하는 경우가 불가피하게 발생할 수밖에 없다고 보이며, 이로 인하여 요양보호사의 본래 업무인 입소자에 대한 신체활동지원 서비스 및 일 상생활지원 서비스의 질이 떨어질 염려가 있다고 일괄적으로 단정하기도 어렵다. (사) ‘주로’ 수행한다는 의미 역시 매우 모호하다. 대표적으로 고려해볼 수 있는 기준은 ‘노동력 투입 시간’인데, 만일 사람의 노동력을 투입한 시간을 기준으로 주로 수행한 업무를 판단할 경우, 하루에 수행할 업무의 양이 어느 정도 정해져 있고 대부분의 공정을 기계가 수행하는 세탁업무보다는 업무의 양이 딱히 정해져 있지 않고 사람의 노동력이 계속적으로 요구되는 청소업무의 경우를 ‘주로’ 수행하였다고 볼 수 있는 경우가 대부분일 것이나, 이로써 청소를 ‘주로’한 것으로 볼 수 있을지는 의문이다. 또한 위생원 개인별로 각 업무에 소요되는 시간도 다를 수 있는데, 그와 같은 개인별 업무효율의 차이까지 고려해 보면, 노동력 투입 시간만을 기준으로 ‘주로’ 수행한 업무를 판단하는 것도 적절해 보이지 않는다. 결국 위생원이 세탁업무와 청소업무를 동시에 수행해 온 경우에는 ‘주로’ 수행한 업무가 무엇인지 판단함에 있어서 항상 불확실성이 상존할 수밖에 없고, 그 결과 원고와 같은 노인요양기관들은 언제라도 장기요양급여 비용을 환수당할 수 있는 불안정한 지위에 처하게 될 수 있다. - 1 0 - (아) 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제6호 ‘직원의 배치기준’ 비고 제7항은 여전히 ‘세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있기는 하 다. 그러나 위 규정의 취지는 세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원의 업무 자체가 상 당히 경감될 것이므로, 의무적으로 위생원을 둘 필요 없이 세탁업무를 제외한 청소 등 환경위생관리 업무를 나머지 직원들이 분담하여 수행할 수 있도록 허용한 것이라고 보일 뿐이므로, 위 규정 외 에 달리 위생원의 업무범위를 제한하는 근거로 볼 만한 규정이 전혀 없는 상태에서 위 규정만을 근거로 ‘위생원의 주된 업무는 세탁업무뿐이므로, 반드시 세탁업무를 주로 수행하여야 하고, 세탁업무가 아닌 청소 등 환경위생관리 업무를 주로 수행하여서는 안 된다.’라는 결론을 바로 도출하기는 어렵다(만일 위생원이 반드시 ‘주로’ 세탁업무를 수행하여야 한다고 전제할 경우 세탁물을 전량 위 탁하여 처리하는 경우에는 처리할 세탁물이 아예 없으므로 위생원을 둘 여지가 전혀 없게 되는데, ‘위생원을 두지 않을 수 있다.’라고만 정한 내용과 모순이 발생하기도 한다). (자) 노인요양시설 입소자들에게 깨끗이 세탁된 침구와 의복을 제공하는 것과 깨끗이 청소된 주변 환경을 제공하는 것 중 위생적으로 어느 것이 더 중요한지는 쉽게 단정할 수 없다. 위생원에게 반드시 세탁업무를 주로 수행하도록 하는 것이 세탁, 청소업무를 모두 수행하도록 하는 것에 비하여 요양보호사의 업무 경감에 더 기여한다거나, 노인요양시설 입소자들에게 더 도움이 된다고 단정하기도 어렵다. (차) 이 사건 고시 제51조 제2항은 ‘조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요 하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실근무한 것으로 본다.’라고 규정하 여 다른 직원들도 위생원의 업무를 일부 수행할 수 있도록 규정하고 있고, 이는 소수의 위생원만으 로 세탁, 청소 등 환경위생관리 업무를 모두 수행하기는 사실상 어렵다는 점을 반영한 것으로 보인 다. 따라서 위생원이 세탁업무를 주로 수행하든, 청소업무를 주로 수행하든 위생원이 수행하지 못한 나머지 업무는 요양보호사 등 다른 직원들이 수행하게 되므로, 위생원이 세탁업무나 청소업무 중 어느 하나를 ‘주로’ 수행하여야 한다고 일률적으로 규정하기보다는 개별 노인요양시설의 구체적인 시설 및 인력 현황, 세탁 및 청소의 업무부담 비중, 업무의 효율성 등 제반 사정을 고려하여 위생원에게 세탁업무를 포함한 환경위생관리 업무 전반을 수행하게 하되 그중 어떠한 업무를 주로 수행하게 할 것인지 노인요양시설 운영자에게 선택할 수 있도록 하는 것이 보다 더 합리적이라고 보인 - 1 1 - 다. 나) 판단 (1) 위 해석에 의하면, 세탁 및 청소 등 환경위생관리 업무를 본연의 업무로 수행한 경우 위생원 직종의 실제 근무가 있었다고 할 것이나, 세탁업무를 사실상 전혀 수행하지 않은 경우에는 위생원 직종의 실제 근무는 없었다고 봄이 타당하다. (2) 앞서 본 인정사실에 의하면 이 사건 요양원의 위생원 중 M 외 나머지는 청소업무만 전담하였을 뿐 세탁업무에는 전혀 관여하지 아니한 사실이 인정되는바, 위생원 직종의 실제 근무는 없었다고 판단된다. (3) 반면 M의 경우 하루 두 시간 정도를 ‘빨래를 널고 마른 빨래를 수거하여 갠 후 어르신 방에 갖 다주는 일’에 사용하였고 나머지는 청소 등을 하였던 것이므로 세탁업무를 사실상 수행하지 않았다거나 다른 직종의 직원들이 이 사건 고시 제51조 제2항의 범위를 넘어 세탁업무를 수행하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. (4) 따라서 제1 처분사유 중 M 부분(2017. 8. 10.부터 2018. 5. 23.까지의 위 생원 근무)은 인정되지 않는다. 위 범위 내에서 원고의 주장은 이유 있다. 4) 제2 처분사유 존부 앞서 든 사실과 증거들로 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하면, E의 2017. 11. 3.부터 2017. 11. 6.까지 실제로 근무하지 않아 월 기준 근무시간을 근무하지 않았다고 판단된다. 따라서 제2 처분사유는 인정되므로 그와 같은 전제에 선 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 이 사건 고시 제51조 제4항은 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다고 규정하고 있기는 하다. 그러나 E이 당초 휴가신청한 날은 2017. 11. 3. 하루에 불과하고, 위 2017. 11. 3.부터 2017. 11. 6.까지 기간 중 원고가 피고의 전산에 E의 연차휴가로 등록한 날도 없다. ② 원고가 E의 근무시간으로 등록한 2017. 11. 4.에 E이 이 사건 요양원에 근로를 제공하지 않은 것은 분명하다. 원고는 위 해당일도 E이 연차휴가를 신청하였으므로 근로시간으로 인정되어야 한다는 취지로 주장하면서 휴가신청서를 갑 제3호증으로 제출하고 있으나, 갑 제3호증에는 이 사건 현 - 1 2 - 장조사 당시 피고가 확보하였던 휴가신청서(을 제14호증)와 달리 “11/4”이 추가 기재되어 있는바, 위 갑 제3호증 휴가신청서는 원고가 이 사건 처분 후 임의수정한 것으로 보일 따름이다. ③ 원고는 2017. 11. 5. 및 2017. 11. 6. E이 00:00부터 09:00까지 실근무 300분, 휴게시간 240분으로 근무하였다고 신고하였으나, 근무편성표에는 11. 5. 및 11. 6.이 휴무일이고 달리 E이 위 기간에 근무하였음을 인정할 만한 증거가 없다. 5) 제3 처분사유의 존부 원고는 요양보호사 AD의 경우 2018. 5. 2. 야간근무를 하였으므로 월 기준 근무시간을 충족하였다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 F은 2018. 4. 30.부터 2018. 5. 2.까지 해외출국하였는데 이 사건 요양원의 직원출근부에는 2018. 5. 2. 09:00 출근하여 18:00 퇴근한 것으로 기재되어 있고, 피고에 신고한 근무시간도 동일한바, 원고가 F을 2018. 5. 2. 근무자로 신고한 것은 허위신고라고 봄이 타당하다. F의 2020. 1. 3.자 사실확인서(갑 제7호증)에는 ‘2018. 5. 2. 귀국 후 야간근무를 하였다’는 내용이 기재되어 있기는 하나, 이 사건 현지조사 이후 이 사건 처분 직전에 작성된 위 사실확 인서만으로는 F이 2018. 5. 2. 야간근무를 하였음을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 객관적인 증거가 없다. 따라서 F이 월 기준 근무시간을 근무하지 않았다고 판단된다. 그와 같은 전제에 선 이 사건 처분은 적법하다. 6) 인력추가배치 가산기준 위반청구 세부 내역 주장에 관한 판단 피고는 2022. 4. 26.자 준비서면 33쪽 이하에서 아래 표와 같이 인력추가배치 가산기준 위반 관련 직종 및 환수사유를 밝히면서 ‘G가 위생원 본연의 업무를 수행하지 않아 해당기간 동안 인력배치기준 위반으로 감액산정이 적용되어 동 기간 해당 월에 인력추가배치 가산금액이 환수결정되었고, 요양보호사 H은 2019. 9. 16.부터 9. 20. 까지 해외출국하여 해당 기간 근무하지 않아 월 기준 근무시간을 충족하지 못하여 가산을 받을 수 없음에도 인력추가배치 가산을 받아 환수결정되었다’는 내용을 설명하였다. - 1 3 - G가 위생원에 해당하지 않음은 앞서 본 바와 같고, H의 2019. 9. 16.부터 9. 20.까지 근무시간 부분에 관하여는 원고가 달리 다투고 있지 않다. 따라서 이 부분 처분사유도 인정된다. 7) 소결 제1 처분사유 중 위생원 M(2017. 8. 10.부터 2018. 5. 23.까지)에 관한 근무 등록은 인력배치기준을 위반하였다고 볼 수 없다. 라. 취소의 범위 외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 일부만의 취소도 가능하고, 그 일부의 취소는 당해 취소부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결 참조). 다만 장기 요양급여비용 환수처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 환수될 정당한 환수금액을 산출할 수 없을 경우에는 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 그렇지 않은 경우에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소 하여야 한다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결 등 참조). 그런데 이 사건 처분사유 중 제1 처분사유의 일부만이 인정되지 않는데, 이와 관련한 ‘인력배치기준 위반 청구(허위청구)’ 부당코드 H13의 해당 부당금액 259,051,210원에는 각 위생원, 간호(조 - 1 4 - 무)사, 요양보호사들의 근무 허위등록 및 그에 따른 허위청구 금액이 혼재되어 있고, 이 법정에 현 출된 증거들만으로는 이를 제외한 나머지 환수되어야 할 정당한 금액을 산출할 수 없다. 따라서 인력 추가배치 가산기준 위반 청구의 33,790,900원, 외박기간 동안 1일당 수가 청구 238,460원 부분에 대한 환수처분은 정당하나, 인력배치기준 위반 청구 부분에 관한 환수처분은 그 전부를 취소할 수밖에 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 소 중 피고의 2020. 2. 3.자 11,030,040원의 장기요양급여비용 환수처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 피고의 2020. 2. 6.자 장기요양비용 환수처분의 취소청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하며, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 이주영(재판장) 박정미 강민균

- 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - 각주1: ○ 개정이유 : 촉탁의 제도 개선 및 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨 에 따라 관련 규정을 개정하고자 함○ 주요내용 라. 근무인원 업무범위 및 인원수 산정방법 개정 (안 제50조, 제 51조) : 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제 및 주야간보호기 관 보조원(운전사) 인원수 산정방법* 신설 * 월 근무시간의 100분의 50 이상인 경우 1인으로 산정 바. 필요수 인력배치 관련 규정 개정 (안 제61조, 제66조) : 필요수 인력배치 정수화에 따라 현행 필요수 관련 가산 규정 삭제, 인력배치기준에 정수화된 인력(조리원, 위생원) 추가 - 2 2 -