업무정지처분취소

수원지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2021구합75918 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김도영, 이혜원 피고 군포시장 변론종결 2023. 3. 30. 판결선고 2023. 4. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 12. 14. 원고에게 한 업무정지 50일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 군포시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 재가장기요양기관인 C센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 개설하여 운영하고 있다. 나. 피고는 2021. 6. 22.부터 같은 달 25.까지 이 사건 센터에 대한 현지조사를 실시하였고, 그 결 과 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호를 위반하였다는 사유로 2021. 10. 20. 원고에게 업무정지 50일(2021. 12. 1. 부터 2022. 1. 19.까지)의 처분(이하 ‘당초 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 피고는 2021. 11. 24. 행정절차법 시행령 제19조에 따른 청문조서 열람 등의 절차를 이행하지 아니하였다는 이유로 당초 처분을 직권으로 취소하였다. 라. 피고는 2021. 12. 14. 당초 처분과 같은 사유로 원고에게 업무정지 50일(2022. 1. 6.부터 2022. 2. 24.까지)의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 마. 이 사건 처분서에 기재된 원고의 위반행위 내용은 다음과 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 판단 가. 원고 주장의 요지 원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 1) 절차적 하자 주장 행정절차법 시행령 제19조 제1항은 청문 주재자가 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람 확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다고 규정하고 있는데, 피고는 위와 같은 통지를 하지 아니하고 있다가 청문일인 2021. 10. 6.로부터 한참 지난 2021. 11. 24.에 이 르러서야 위와 같은 통지를 하였으므로, 이 사건 처분은 위와 같은 사항을 지체없이 통지하여야 한 다는 행정절차법 시행령 제19조 제1항을 위반한 하자가 있다. 2) 처분사유 부존재 주장 가) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 재가급여비용을 청구한 경우에 해당하려면, 허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위가 있어야 하고, 단순히 요건이 갖추어지지 아니하였음에도 재가급여비용을 청구한 경우까지 이에 해당한다고 볼 수 없다. 요양보호사 E는 방문요양서비스를 제공하지 아니하였는데도 출퇴근 시간에 맞추어 출퇴근 카드를 태그하였으나, 원고는 E로부터 기망당한 피해자에 불과할 뿐만 아니라, 원고가 E에 대한 관리 감독의무를 다하였는데도 이를 알지 못하여 출퇴근 카드 태그 전송내역을 근거로 재가급여비용을 청구하였을 뿐이다. 원고는 사회복지사 L가 2019. 11.경에는 실근무 개월 수가 1 개월 미만이어서 연차 유급휴가를 하루 미리 사용하도록 승인하였고, 이러한 경우에도 L의 월 기준 근무시간이 충족된다고 판단하여 재가급여비용을 청구하였을 뿐, L의 연차 유급휴가 신고 과정에서 사실과 다른 내용으로 적극적으로 허위사실을 기재하거나 기재사항을 누락하지 아니하였다. 따라서 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하였다고 볼 수 없다. 나) 평등원칙 위반 주장 L의 월 기준 근무시간 충족 여부와 관련하여 피고가 1년 미만 근무자인 노인장기요양기관 종사자의 연차 유급휴가 선사용행위가 부적법하다고 판단하는 것은 다른 직종 근로자 및 1년 이상 근무자와 합리적 이유 없이 근무시간 인정 여부에 대하여 차별하는 것으로서 위법하다. 다) 개정된 규정의 소급 적용 주장 이 사건 처분 이후인 2022. 1. 1.부터 시행된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 세부사항(2022. 3. 29. 공고 요양기준실-제2022-1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 후 공고’라 한다) 제12조 제1항 제1호 사.목은 근무기간이 1년 미만인 종사자가 연차 유급휴가를 선사용하더라도 일정한 경우 3일 이내의 범위에서 근무시간에 포함할 수 있도록 규정하고 있 다. 이러한 개정은 개정 전 규정에 평등원칙 위반의 위헌적인 요소가 있어 이러한 불합리를 해소하 고자 반성적인 고려에서 이루어진 것이므로, 개정된 위 규정이 소급 적용되어야 한다. 3) 정당한 사유 존재 주장 E의 서비스 미제공에 관하여 원고가 규정상 관리 감독을 충실히 수행하였고 수급자의 가정 내에서 발생하는 부정한 행위에 대하여 예측할 수 없었다. L의 연차 유급휴가 선사용에 관하여 법률전문가 가 아닌 원고가 관련 행정해석을 신뢰하였던 점 등에 비추어 보면, 원고로서는 L의 연차 유급휴가 선사용이 위반행위에 해당하리라고 예측하기 어려웠다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분사유가 인정된다 하더라도 원고에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존 재하므로, 원고에게는 이 사건 처분을 부과할 수 없다. 4) 재량권 불행사 위법 및 비례원칙 위반 주장 가) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라.목 단서는 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 처분기준보다 감경하여 처분할 수 없다고 정하고 있으나, 원고는 E로부터 기망당한 피해자이고, 재가급여비용을 청구하는 과정에서 허위 청구라는 사실을 인식하지 못하였으 므로, 거짓으로 재가급여비용을 청구하였다고 볼 수 없다. 그런데도 피고는 원고가 거짓으로 재가급여비용을 청구한 것으로 오인하여 적절한 재량권을 행사하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 위 법하다. 나) E의 서비스 미제공에 관해서는 원고가 의도적으로 재가급여비용을 부정 수급하려던 것이 아니 었고, L의 연차 유급휴가 선사용에 관한 부당청구는 원고의 업무상 착오나 미숙 또는 관련 규정의 정확한 숙지나 법률상 판단 부족으로 인한 것이었으므로, 그 위반행위의 동기에 참작할 만한 사정 이 있다. 이 사건 처분으로 이 사건 센터는 불법시설로 낙인찍히게 되어 원고는 그동안의 신뢰를 상 실하게 되며, 중대한 경영상 위기가 초래될 우려가 있다. 현재 이 사건 센터를 이용하고 있는 수급자들이 앞으로 이용할 새로운 방문요양기관을 찾아 이동하여야 하므로, 수급자들의 불편과 경제적 부담이 초래된다. 국민건강보험공단은 동일한 사유로 재가급여비용 전액을 환수조치하였으므로, 부정수급방지라는 이 사건 처분의 목적은 상당 부분 이미 달성되었다. 이러한 사정을 고려하면, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 미비하거나 이 사건 처분이 오히려 공익에 반하는 반면 원고가 입게 되는 피해는 중대하므로, 이 사건 처분은 비례원칙에 위반된다. 나. 관계 법령 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 다. 절차적 하자 주장에 관한 판단 1) 행정절차법 제34조 제2항은 ‘당사자등은 청문조서의 내용을 열람 확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다’고 규정하고 있고, 행정절차법 시행령 제19조 제1항은 ‘청문주 재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람 확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다’고 규정하고 있다. 2) 살피건대, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2021. 9. 6. 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 등의 사유로 처분의 내용 등을 사전통지하면서 2021. 10. 6. 14:00로 정한 청문일시, 청문장소, 담당자와 청문 주재자의 소속, 직위 및 연락처 등을 통지한 사실, 원고가 의견서를 제출하였으나, 위 일시 에 개최된 청문에는 출석하지 아니하였고, 청문 주재자가 청문 당일 원고의 불출석 사실과 의견서 기재내용을 정리한 청문조서를 작성한 사실, 피고가 2021. 10. 20. 원고에게 당초 처분을 하였다 가 2021. 11. 24. 청문조서 열람 등의 절차를 이행하지 아니하였다는 이유로 당초 처분을 직권으로 취소하면서 원고에게 청문조서를 송달한 사실을 인정할 수 있고, 그 후 피고가 2021. 12. 14. 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 피고가 당초 처분을 하기 전에 청문조서 작성 후 지체없이 청문조서의 열람 확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하지 아니하다가 당초 처분을 직권으로 취소한 후 원고에게 청문조서를 송달함으로써 청문조서를 열람하게 하였음을 알 수 있다. 그러나 한편, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고가 원고에게 처분의 내용 등을 사전통지하면서 청문일시, 청문장소, 담당자와 청문 주재자의 소속, 직위 및 연락처 등을 함께 알려준 점, 원고는 청문에 출석하지 아니하였으나 이미 의견서를 제출하였으므로, 청문조서의 내용을 모두 추측할 수 있었다고 보이는 점, 청문 주재자가 청문 당일 청문조서를 작성하였으므로, 원고로서는 위 청문 이 후 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용을 열람 확인할 수 있었는데도 실제로 열람 확인에까지 나아가지 아니한 점, 원고가 청문절차에 제출한 의견서가 청문절차에 반영되었고, 피고는 당초 처분을 취소한 후 원고에게 청문조서를 송달하는 방법으로 열람하게 한 다음 다시 이 사건 처분을 하였으므로, 피고가 원고에게 청문조서의 열람 확인의 장소 및 기간을 통지하지 아니 하였던 것이 원고의 권리행사에 실질적인 영향을 미쳤다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 피고가 청문조서 작성 후 지체없이 청문조서의 열람 확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하지 아니하였다 하더라도 그러한 사정이 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차상 하자에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 라. 처분사유 부존재 및 정당한 사유 존재 주장에 관한 판단 가) 요양보호사 E에 관한 부분 1) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우’라 함은 장기요양기관이 재가 및 시설 급여비용을 청구하면서 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 재가 및 시설 급여비용으로 청구할 수 없는데도 이를 청구하는 행위를 모두 포함한다. 한편, 노인장기요양보험법 제37조 제9항의 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 행정처분의 기준 제1호 다. 1)에서 ‘고의나 중대한 과실로 인한 경우’를 같은 기준 제2호의 개별기준에도 불구하고 장기요양기관 지정을 취소할 수 있는 가중처분의 고려사항 중 하나로 규정 함으로써 재가급여비용을 청구한 자가 고의가 없는 경우에도 제재처분이 이루어질 수 있도록 정하고 있다. 이러한 관계 법령의 규정 내용, 형식 및 체제 등을 종합적으로 고려할 때, 장기요양요원이 정상적으로 업무를 수행하지 아니하는 등으로 장기요양기관이 재가급여비용을 청구할 요건을 갖추지 못하였는데도 장기요양기관의 운영자가 과실로 이를 알지 못하여 실제 지급되어서는 안 되는 재가급여비용을 청구하게 되었다면, 설령 장기요양요원이 정상적으로 업무를 수행하지 아니하였다는 등의 사실을 몰랐다고 하더라도, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 2) 살피건대, 갑 제2, 7호증, 을 제3 내지 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 센터의 요양보호사는 수급자의 가정을 방문하여 방문요양서비스를 제공할 때 출퇴근 카드를 태그하는 방법으로 서비스제공시간을 기록해온 사실, 이 사건 센터의 요양보호사인 E는 2019. 3. 4. 경부터 2020. 8. 31.까지 수급자인 D의 가정을 방문하여 출퇴근 카드를 태그하는 방법으로 서비스 시작시간을 기록하고 잠시 머무른 후 해당 가정을 이탈하였다가 서비스 시간이 종료될 무렵 다시 위 가정을 방문하여 출퇴근 카드를 태그하는 방법으로 서비스 종료시간을 기록한 사실, E는 2020. 7. 6.부터 2021. 4. 30.까지 수급자인 K의 가정을 방문하여 위와 같이 실제와 다르게 출퇴근 카드를 태그하는 방법으로 실제 서비스한 시간보다 길게 서비스제공시간을 기록한 사실, 원고는 E가 위와 같이 사실과 다르게 기록한 서비스제공시간을 포함하여 재가급여비용을 청구한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, E가 위와 같이 실제로 제공하지 아니한 방문요양 서비스에 관해서는 노인장기요양보험법령에 따라 재가 및 시설 급여비용으로 청구할 수 없는데도 원고가 이를 청구하였다고 판단된다. 나아가, 이 사건 센터의 운영자로서 재가급여비용을 청구하는 당사자이자 요양보호사에 대한 사용자의 지위에 있는 원고로서는 재가급여비용의 청구를 위하여 소속 근로자인 요양보호사가 수급자에게 방문요양 등 서비스를 제대로 제공하는지 여부를 철저하게 관리 감독할 의무가 있다. 위 인정사실에 의하면, E가 수급자 D에 대해서는 약 1년 6개월, 수급자 K에 대해서는 약 10개월에 이를 정 도로 오랜 기간 동안 방문요양 서비스제공시간을 거짓으로 기록하고 있었음을 알 수 있다. 또한 갑 제2, 7호증, 을 제5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, E 외에도 G, J 등 다른 요양보호사들이 실제 서비스한 시간보다 일수나 횟수를 늘리는 등의 방법으로 서비스 제공시간을 기록한 사실을 인정할 수 있으므로, 비록 그 기간이나 횟수가 E의 경우에 미치지 아니한다 하더라도 이 사건 센터 소속 요양보호사들이 실제와 다르게 서비스제공시간을 기록하는 경우가 다수 발생하고 있 었던 것으로 보인다. 여기에 카드를 태그하여 출퇴근 시간을 기록하는 것은 서비스 시작과 종료 시 간만을 기록하는 방법에 불과하여 요양보호사가 수급자에게 정상적인 서비스를 제공하는지를 정확 히 확인하는 데는 충분한 조치에 해당한다고 보이지 아니하는 점, E와 같이 출퇴근 시간 사이에 자 리를 비우거나 수급자와 공모하는 등의 방법으로 사실과 다르게 카드를 태그하는 등의 경우가 발생할 수 있으리라고 예상이 가능할 뿐만 아니라, 원고가 수급자나 그 보호자에게 직접 정상적인 서비스를 받고 있는지를 확인하였다면 위와 같은 부정행위를 쉽게 방지할 수 있었으리라고 보이는 점 등 을 보태어 보면, 원고가 재가급여비용을 청구하는 당사자이자 요양보호사에 대한 사용자로서 부담 하는 위와 같은 관리 감독의무를 게을리 한 과실이 있다고 판단된다. 따라서 설령 E가 위와 같이 방문요양서비스를 제대로 제공하지 아니하고 거짓으로 그 시간을 기록해온 사실을 원고가 알지 못하였고, 나아가 E가 원고를 기망하였다고 하더라도, 원고가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 실제 지급되어서는 안 되는 재가급여비용을 청구하였다고 보는 것이 타당하다. 또한 위와 같은 사정에 비추어 보면, 원고에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 갑 제15, 16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 사회복지사에게 수급자 D, K 의 가정을 매월 1회 방문하게 하여 E가 적정 서비스를 제공하는지 여부를 확인하도록 한 사실을 인정할 수 있다. 그러나 사회복지사에게 위와 같은 업무를 하도록 배치하는 것은 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2022. 12. 28. 보건복지부고시 제2022-301호로 개정되기 전의 것) 제57조에 따른 것인데, 위 규정은 장기요양기관이 사회복지사 등을 배치하여 적정 서비스 제공 여부 등을 확인하는 업무를 수행한 경우 급여비용을 가산하도록 한 것으로, 위와 같이 사회복지사 등을 배치할 경우 급여비용을 가산하도록 함으로써 장기요양기관 운영자가 최소한의 관리 감독의무를 이행할 수 있도록 유도하는 취지의 규정에 불과하다. 따라서 원고가 위와 같이 사회복지사 등을 배치하였다고 하더라도, 그러한 조치를 한 것만으로는 이 사건 센터의 운영자로서 부 담하는 관리 감독의무를 모두 이행하였다고 볼 수는 없으므로, 위 인정을 뒤집기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 나) 사회복지사 L에 관한 부분 1) 노인장기요양보험법령의 위임에 따라 제정된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2021. 12. 27. 보건복지부고시 제2021-324호로 개정되기 전의 것) 제51조 제4항은 근로기준법 제60조 제1항부터 제6항에 의한 연차 유급휴가 등 공단 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2021. 12. 24. 공고 요양기준실-제2021-2호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 전 공고’라 한다) 제12조 제1항 제1호 가.목은 위 고시 제51조 제4항에 따라 직원 1인의 월 기준 근무시간에 근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 의한 연차 유급휴가가 유급인 경우에 한해 1일 최대 8시간을 포함하도록 정하고 있다. 2022. 1. 1.부터 시행된 이 사건 개정 후 공고 제12조 제1항 제1호 사.목은 근로기준법 제60조 제 2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가가 유급인 경우, 대표자와 종사자간 사전합의하고 종사자의 요청에 의하며 돌봄 공백이 발생하지 않는 세 가지 요건을 모두 충족한 때에 한하여 3일 이내의 범위에서 1일 최대 8시간을 직원 1인의 월 기준 근무시간에 포함하도록 정하고 있다. 한편, 근로기준법 제60조 제2항은 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개 근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다고 정하고 있다. 2) 살피건대, 갑 제11호증, 을 제7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 사회복지사 L 가 2019. 11.경부터 이 사건 센터에서 근무하기 시작한 사실, L가 2019. 11. 27. 연차 휴가를 사 용하면서 발생하지 아니한 연차 유급휴가를 미리 사용한 사실, 원고는 위와 같이 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가 1일을 근무시간에 산입하여 재가급여비용을 청구한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, L는 2019. 11.경부터 근무를 시작하였으므로, 2019. 11. 27.에는 근로기준법 제60조 제2항에서 정한 연차 유급휴가를 인정할 수 없는데도 원고가 L에게 연차 유급휴가를 미리 사용할 수 있도록 한 것으로 볼 수 있다. 3) 위와 같은 성질의 유급휴가는 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개 근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것인데(이하 ‘가불된 연차 유급휴가’라 한다), 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 노인장기요양보험법령상 인력배치기준 등의 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 두고 이 사건 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가.목에서 정한 ‘근로기준법 제60조 제1항, 제2항, 제4항 및 제5항, 제6항에 따른 연차 유급휴가’에 해당한다고 볼 수 없으므로 이를 근무시간으로는 인정할 수 없다. 가) ‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자와의 합의 하에 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것 도 아니다. 나) 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으 로 장기요양급여비용의 유효 적절한 집행을 확보하려는 것인바, 가불된 연차 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 아니한다. - 1 0 - 다) 만약 가불된 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추지 못하여 충 당되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 라) 원고는 연차 유급휴가의 선사용이 가능하다는 노동부 등의 행정해석을 신뢰하였다고 주장하나, 그렇다고 하더라도 위와 같은 행정해석은 사용자가 근로자와의 합의 하에 임의로 가불 형식으로 연 차휴가를 부여하는 것이 근로기준법령에 위배되지 않는다는 취지에 불과하고, 인력배치기준 등 준 수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 하므로, 이 사건 개정 전 공고 제12조 제1항 제1호 가.목과 다르게 위와 같은 행정해석을 근거로 장기요양급여비용의 기준이 되는 근무시간을 산정할 수는 없다. 마) 앞서 본 바와 같이 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에서 정한 연차 휴급휴가와 본질적으로 다르고, 인력배치기준 등 준수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 하므로, 이 사건 개정 전 공고에서 장기요양기관 종사자에 대한 가불된 연차 유급휴가를 노인장기요양보험법령상 근무시간에 산입하지 아니하는 것이 노인장기요양기관의 1년 미만 근무자를 다른 직종 근로자나 1년 이상 근무자와 사이에 불합리하게 차별한다고 보기 어렵다. 바) 이 사건 개정 후 공고의 시행으로 근무기간이 1년 미만인 종사자의 경우에도 일정한 요건을 갖 추었다면 미리 사용한 연차 유급휴가에 해당하는 시간을 근무시간에 산입할 수 있는 근거가 마련되 었으나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 개정 전 공고에서 가불된 연차 유급휴가를 근무시간에 산입하지 아니하는 것이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없는 이상 이러한 개정이 종전 규정에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 마련된 것이라고 보기 어려우므로, 이 사건 개정 후 공고를 소급적용하여 L의 월 기준 근무시간을 산정할 수는 없다. 4) 나아가, 원고는 이 사건 센터의 운영자로서 재가급여비용을 청구하는 당사자이자 요양보호사에 대한 사용자의 지위에 있으므로, 재가급여비용의 기초가 되는 직원의 월 기준 근무시간 산정에 관 한 법령과 규정을 숙지하고 적법하게 업무를 처리할 의무를 부담한다고 보아야 한다. 그런데도 원고는 앞서 본 바와 같이 그 당시 시행 중이던 이 사건 개전 정 공고 제12조 제1항 제1호 가.목에서 정한 근무시간 산정에 관한 기준과 다르게 L의 근무시간을 산정하여 재가급여비용을 청구하였다. 원고의 주장과 같이 원고가 고의로 위와 같이 재가급여비용을 청구한 것이 아니라면, 원고에게는 - 1 1 - 적어도 관련 법령과 규정을 숙지하지 못하였거나 그 적용을 간과한 과실이 인정된다고 보는 것이 타당하다. 5) 따라서 L의 월 기준 근무시간이 충족되지 못하였는데도 원고가 이를 산입하여 재가급여비용을 청구하였으므로, 설령 원고가 재가급여비용을 청구할 때 적극적으로 허 위사실을 기재하거나 기재사항을 누락하지 아니하였다 하더라도, 원고는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 실제 지급되어서는 안 되는 재가급여비용을 청구하였다고 보는 것이 타당하다. 또한 위와 같은 사정에 비추어 보면, 원고에게 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 결국, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 마. 재량권 불행사 위법 및 비례원칙 위반 주장에 관한 판단 1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등 을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 형 량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 2) 살피건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2]에서 정한 처분기준을 적용하 면서 자신에게 재량권이 없다고 오인하여 재량권을 전혀 행사하지 아니하였다거나 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다. - 1 2 - 가) E가 방문요양서비스를 제공하지 아니하거나 적게 제공하였는데도, 원고가 그 사실과 다르게 서비스 제공시간을 산정하여 재가급여비용을 청구한 것이나, L가 미리 사용한 연차 유급휴가는 관련 규정에 따라 월 기준 근무시간에 산입될 수 없는데도, 원고가 이를 간과하여 재가급여비용을 청구 한 것은 모두 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 재가급여비용을 청구한 경우에 해당한다. 나) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 행정처분의 기준 제2호 나. 1)은 ‘월평균 부당금액(조사대상기간 동안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액)’과 ‘부당청구액의 비율(= 총 부당금액 / 장기요양급여비용총액 × 100)’을 기준으로 업무정지처분에 적용할 업무정지일수를 세분하 여 정하고 있다. 위와 같은 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하다고 보기 어렵다. 다) 원고가 부당하게 청구한 재가급여비용은 조사대상기간인 26개월 동안 총 30,820,300원이고, 그 기간 장기요양급여비용총액은 946,598,220원이므로, 월평균 부당금액은 1,185,396원, 부당 청구비율은 3.25가 된다. 위 [별표 2] 행정처분의 기준 제2호 나. 1)에 따르면, 월평균 부당금액이 ‘80만 원 이상 240만 원 미만’, 부당청구액의 비율이 ‘2% 이상 3% 미만’인 경우 업무정지일수는 50일이므로, 이 사건 처분은 위 기준에 부합한다. 라) 원고는 E의 서비스 미제공 사실 등을 알지 못하였다거나 L의 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간에 산입한 것은 단순 착오 등에 불과하였다고 주장하나, 원고가 위와 같이 요건을 갖추지 못하였는데도 그 요건을 갖춘 것처럼 재가급여비용을 청구하게 된 것은 모두 원고가 이 사건 센터의 운영자로서의 의무를 제대로 이행하지 아니하였기 때문임은 앞서 본 바와 같으므로, 제재처분의 정도를 판단할 때 위와 같은 사정이 고려되어야 한다. 마) 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 실질적인 장기요양급여가 제공되게 하고 이를 위하여 노인장기요양보험 재정의 건전성을 확보하기 위해서는 장기요양급여비용의 청구와 지급을 적정하게 관리하고 통제할 공익적 필요가 매우 크다. 이 사건 처분으로 인하여 상당한 기간 동안 원고가 이 사건 센터를 운영할 수 없게 되는 손해를 입게 될 것으로 예상되나, 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이 익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. - 1 3 - 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김태환(재판장) 이승일 이성열

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