업무정지처분취소

서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2022구합60332 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김도영, 김주원 피고 서울특별시 강서구청장 변론종결 2023. 1. 27. 판결선고 2023. 4. 28.

1. 피고가 2022. 3. 3. 원고에게 한 122일의 업무정지처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 등 가. 원고는 서울 강서구 B건물, 3층에 소재한 ‘C요양원’이라는 상호의 장기요양기관(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)의 명의상 대표자이다. 나. 피고는 국민건강보험공단의 지원을 받아 2015. 3. 30.부터 2015. 4. 2.까지 이 사건 요양기관 이 제공한 장기요양급여내역에 관한 현지조사를 실시하였다(조사대상기간: 2014년 1월~2015년 2 월). 국민건강보험공단은 위 현지조사 결과에 따라 이 사건 요양기관이 아래와 같이 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 지급받았다는 이유로 2017. 11. 9. 원고에 대하여 135,693,560원의 환수처분을 하였다. 다. 원고는 심사청구를 거쳐 2018. 11. 27. 위 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2018구합7495호, 이하 ‘관련 행정사건’이라 한다). 한편 이 사건 요양기관의 실제 운영자인 H는 2017. 9. 21. 나.항의 처분사유 등과 관련된 사기죄가 유죄로 인정되어 징역 1년 6월의 형을 선고받았다(서울북부지방법원 2015고단4057 판결, 이하 ‘관련 형사사건’이라 한다). 라. 피고는 청문 주재자를 선임하여 청문 절차를 실시하였고, 국민건강보험공단의 검토의견에 따라 2018. 1. 11. 원고의 의견을 수용할 수 없음을 밝히면서 이 사건 처분이 부과되기 전 수급자조치계 획서를 제출할 것을 안내하였다. 다만 원고가 위 처분의 유예를 신청함에 따라 이에 관한 절차 진행 이 중단되었다. 마. 관련 형사사건은 이 사건 요양기관의 실제 운영자인 H가 징역 10월의 형을 선고받는 것으로 확정되어 2018. 3. 15. 종결되었고(서울북부지방법원 2017노1975, 대법원 2018도594 판결). 관련 행정사건도 원고의 청구가 기각되는 것으로 확정되어 2022. 2. 17. 종결되었다(서울행정법원 2018구합7495, 서울고등법원 2020누57976, 대법원 2021두55661 판결). 바. 국민건강보험공단으로부터 관련 행정사건의 종결 통보를 받은 피고는 2022. 3. 3. 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제4호에 근거하여 원고가 운영하는 이 사건 요양기관에 대하여 122일의 업무정지 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 업무정지기간의 구체적 산정내역은 아래와 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 을 6 내지 13호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번 호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지 2. 관계법령 별지 기재와 같다. 3. 처분의 적법여부 가. 원고 주장의 요지 피고가 선정한 청문 주재자는 이 사건 처분의 적법·적정성에 대한 독립적인 판단을 하지 않은 채 이 를 국민건강보험공단의 판단으로 대체하였는데 이는 사실상 국민건강보험공단으로 하여금 청문 주재자의 역할을 수행하게 한 것이어서, 청문절차를 실질적으로 이행하였다고 볼 수 없는바, 이는 절 차적으로 위법하다. 그리고 간호조무사 D이 2014년 6~8월경 일부 요양보호사 업무를 수행한 시간을 제외하더라도 월 평균 최소 90시간 이상 간호조무사로 근무한 사실이 있고, 간호조무사 E은 D과 함께 근무한 기간 에 약 120~150시간 동안 근무하였으므로 D과 E의 근무시간을 합산하면 간호조무사 ‘1인’에 해당 하는 월 근무시간을 충족하였다고 볼 수 있으므로 간호조무사에 관한 인력배치기준을 위반한바 없어 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다. 한편 원고에게는 의도적으로 장기요양급여비용을 부당하게 지급받으려는 목적이 없었고, 원고가 한 위반행위는 2014년경에 있었던 것으로 무려 8년이나 경과한 과거의 잘못이며, 현재는 법령을 준수하여 이 사건 요양기관을 운영해오고 있고, 국민건강보험공단은 필요한 환수조치를 모두 이행 하였다. 이러한 사정들을 고려하지 아니한 채 122일의 업무정지를 부과한 이 사건 처분은 재량권을 불행사하였거나, 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다. 즉, 이 사건 처분은 절차상·실체상 위법하여 취소되어야 한다. 나. 절차상 위법 여부에 관한 판단 1) 관계 규정과 법리 가) 행정절차법 제2조 제5호는 청문이란 ‘행정청이 어떠한 처분을 하기 전에 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다.’고 규정하고 있고, 행정절차법 제22조 제1항 제1호는 ‘다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우’를 필요적 청문실시 사유로 규정하고 있으며, 노인장기요양보험법 제63조 제1호, 제37조 제1항은 구청장 등은 장기요양기관에 관하여 업무정지처분을 하려는 경우 사전에 청문을 실시하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 행정청이 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다(대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8350 판결, 대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결 등 참조). 나) 행정청은 소속 직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람<각주1>(외부전문 가) 중에서 청문 주재자를 공정하게 선정하여야 하고(구 행정절차법<각주2> 제28조 제1항), 청문 주재자의 공 정성·객관성을 담보하기 위해 제적·기피·회피사유가 규정되어 있으며(같은 법 제29조), 해당 처분업무를 직접 처리하거나 처리하였던 직원은 청문을 주재할 수 없다(같은 법 제29조 제1항 4호). 청문 주재자는 독립하여 공정하게 직무를 수행하며, 그 직무 수행을 이유로 본인의 의사에 반하여 신 분상 어떠한 불이익도 받지 않는다. 1) 행정절차법 시행령 제15조 제1항은 이에 관하여 ‘교수ㆍ변호사ㆍ공인회계사 등 관련분야의 전 문직 종사자’(1호), ‘청문사안과 관련되는 분야에 근무한 경험이 있는 전직 공무원’(2호), ‘그 밖의 업무경험을 통하여 청문사안과 관련되는 분야에 전문지식이 있는 자’(3호)를 규정하고 있다. 2) 이 사건 처분 시점은 2022. 3. 3.이나, 청문이 실시된 시점은 2017. 12. 1.이고 청문 당시 시 행 중인 법령에 따랐다면 이를 위법하다고 볼 수 없으므로, 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제 16778호로 개정되기 전의 것) 규정에 따른다. 이하 같다. 이와 같이 선정된 청문 주재자는 청문을 시작할 때 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법 적 근거 등을 설명하고, 청문에 출석한 당사자 등<각주3>은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문하는 등 청문을 진행하고(같은 법 제31조 제1항, 제2항), 당사자 등이 의견서를 제출하는 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 보며(같은 법 제31조 제 3항), 청문 주재자는 직권 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 증거조사를 할 수 있으며, 당사자 등 이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있고(같은 법 제33조 제1항), 관계 행정청에 필요 한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있으며, 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(같은 법 제33조 제3항). 그리고, 청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자들의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우 청문을 종결하며(같은 법 제35조 제1항) 청문의 일시 및 장소, 당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거 등의 사항이 적힌 청문조서를 작성하여야 하며(같은 법 제34조 제1항), 청문의 제목, 처분의 내용, 주요사실 또는 증거, 종합 의견(처분수준의 적정성, 경감필요성 등<각주4>) 및 그 밖에 필요한 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 하고(같은 법 제34조의2), 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(같은 법 제35조 제4항). 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문 결과를 반영하여야 한다(같은 법 3) 당사자 등이란 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자 및 행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인을 말한다(행정절차법 제2조 제4호). 4) 구 행정절차법 시행규칙(2017. 7. 26. 행정안전부령 제1호로 개정된 것) [별지 제18호의3서 식]에 기재되어 있다. 제35조의2). 당사자 등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있고, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있으며(같은 법 제34조 제2항), 청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자 등에게 통지하여야 한다(같은 법 시행령 제19조 제1항). 다) 행정절차법령이 청문에 관하여 규정한 여러 조항의 문언과 체계를 살펴보면, 청문이란 처분행 정청과 구별되는 독립적인 청문 주재자로 하여금 객관적·중립적인 지위에서 전반적인 증거조사나 청문 결과 등을 기초로 예정된 처분의 원인이 된 사실의 존부와 예정된 처분의 적법·적정 여부를 평가한 독자적인 검토의견을 제시하도록 함으로써, 행정청으로 하여금 처분에 나아가기 전 예정된 처분의 적법·적정 여부를 심사하도록 하는데 그 취지가 있고, 청문 주재자의 의견청취·증거조사 및 독립적인 의견제출의무와 행정청의 청문 주재자 의견에 관한 검토 및 반영의무는 청문 절차의 핵심적인 부분이라고 볼 수 있다. 이에 비추어, 청문 절차를 외형상 거친 것으로 볼 수 있는 경우에도 청문 주재자가 객관적·중립적인 지위에서 전반적인 증거조사나 청문 결과 등을 기초로 예정된 처분의 원인이 된 사실의 존부와 예정된 처분의 적법·적정 여부를 평가한 독자적인 검토의견을 제시한바 없고, 행정청도 청문주재자의 의견을 검토·반영한 적이 없는 등 청문 절차가 사실상 형해화된 것이라고 평가할 수 있는 특별한 사정이 있는 경우에는 행정절차법이 규정한 ‘청문’을 실질적으로 이행하지 않았다고 평가할 수 있고, 이 경우 절차상 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 봄이 타당하다. 2) 인정사실 앞서 든 증거들에 을 1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피고는 청문 주재자로 소속 직원인 I(강서구청 J부서 K팀장, 이하 문맥에 따라 I 또는 ‘이 사건 청문 주재자’라 한다)을 선정하였고, 2017. 11. 7.경 원고에게 이 사건 처분이 부과될 예정임을 알리면서 ‘2017. 12. 1. 15:00경 강서구청 별관 4층(L)에서 I의 주재 하에 청문을 실시하겠다.’는 취지의 통지를 하였다. 나) 원고는 2017. 12. 1. 피고에게 ‘개정된 고시·공고에 따라 장기요양급여 환수금액을 감액·조정 하고, 요양보호사, 물리치료사 및 간호조무사의 월 근무시간을 다시 한 번 검토’하여 줄 것을 요청하는 취지의 의견서를 제출하였다. 다) 이 사건 청문주재자는 2017. 12. 1. 15:00경 강서구청 별관 4층(L)에서 당초 예정한 청문을 실시하였다. 이 사건 처분 업무의 담당부서인 M 주무관은 청문기일에 참석하였고, 원고는 청문기일에 불참하였다. 라) 이 사건 청문 주재자는 2017. 12. 1. 청문조서를 작성하여 서명하였는데, 이후 청문조서에 관하여 원고에게 열람·확인할 것을 통지하거나, 원고가 이를 열람·확인한바 없다. 이 사건 청문 주재자는 2017. 12. 12. “청문 당사자가 의견서를 제출하였기에 국민건강보험공단 서울지역본부로 검 토의뢰 후 그 결과에 따라 행정처분 등의 조치를 취하는 것이 타당한 것으로 사료됨.”이라는 내용의 청문 주재자 의견서를 작성하여 피고에게 제출하였다. 마) 피고는 2017. 12. 6. 국민건강보험공단에 원고가 제출한 의견서에 대한 검토를 요청하는 취지의 공문을 발송하였고, 국민건강보험공단은 2018. 1. 8. ‘원고의 의견을 모두 수용할 수 없다.’는 취지의 검토결과를 회신하였다. 바) 피고는 2018. 1. 11. 원고에게 ‘행정절차법 제21조 제2항에 따른 청문을 실시하였으나, 원고가 제출한 의견이 수용되지 않았다.’는 취지로 예정된 처분을 부과할 것임을 알리면서 수급자조치계 획서를 제출할 것을 통지하였다. 이후 원고의 처분 유예신청에 따라 이 사건 처분 부과에 관한 절차 진행이 중단되었다가, 피고는 국민건강보험공단으로부터 관련 행정사건의 종결 통보를 받은 이후 인 2022. 3. 3. 원고에게 이 사건 처분을 하였다. 3) 판단 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고는 이 사건 처분 과정에서 구 행정절차법에서 정한 청문절차를 실질적으로 이행하지 않았다고 평가할 수 있으므로, 이 사건 처분은 절차상 위법하다고 볼 수 있다. 가) 피고는 이 사건 처분 업무와 관련이 없는 J부서에 근무하는 I을 청문 주재자로 선정하였고, 청문의 사전통지를 하였다. 이 사건 청문 주재자는 처분업무를 담당한 공무원의 출석 하에 청문을 실시하였고(원고는 불출석), 이후 청문조서 및 청문 주재자 의견서를 작성하여 피고에게 제출한바 외 형상 구 행정절차법에 따른 청문절차를 실시한 것처럼 보이는 측면은 있다. 나) 그러나, 원고가 의견서를 제출하여 이 사건 처분의 적법성에 관하여 적극적으로 다투었음에도, 이 사건 청문 주재자는 객관적·중립적인 지위에서 증거조사나 청문결과 등을 기초로 이 사건 처분사유의 존부, 처분수준의 적정성 및 경감필요성 등에 관하여 검토한바 없고, 단지 ‘환수처분을 담당한 국민건강보험공단의 검토 결과에 따라 행정처분 등의 조치를 취하는 것이 타당하다.’는 의견만을 제 시하였을 뿐이다. 그런데 국민건강보험공단은 이미 이 사건 처분사유에 관하여 장기요양급여비용 환수처분을 한 행정청이므로 처분사유에 관하여 다른 의견을 제시할 것을 기대하기 어렵다. 청문 주재자가 위와 같은 의견을 제시한 것은 노인장기요양보험법 제63조 제1호, 제37조 제1항, 행정절차법 제22조 제1항 제1호가 장기요양기관에 대한 업무정지처분을 하기 전 청문을 필수적으로 실시하도록 규정하고, 행정절차법 제28조, 제29조, 제31조, 제33조 내지 제35조의2 등이 객관적·중립적인 지위에 있는 청문 주재자를 선정하여 독립적인 검토의견을 제시하도록 한 취지를 사실상 형해화한 것이라고 평가할 수 있다. 아울러 이 사건 청문 주재자는 청문조서를 작성한 후 원고에게 청문조서의 열람·확인을 통지한바 없어, 원고는 청문조서의 내용을 확인할 기회도 보장받지 못하였다. 다) 나아가, 행정청의 청문 주재자 의견에 관한 검토 및 반영의무 역시 청문 절차의 핵심적인 부분 인데, 피고는 이 사건 청문 주재자로부터 공허한 의견만을 제시받은 채 사실상 다른 의견을 기대하기 어려운 국민건강보험공단의 검토결과를 수용하여 이 사건 처분에 나아간바, 행정청이 청문 절차 에 관하여 준수해야 하는 의무가 이행되었다고 볼 수 없다. 라) 행정청이 청문을 실시하는 경우 처분의 적법·적정성을 판단함에 있어 전문적·기술적 판단이 필 요하다면, 법률 업무를 담당하거나 관련 전문성을 갖춘 공무원 또는 행정절차법 시행령 제15조 제1항 각 호에서 정한 외부전문가를 청문 주재자로 선임하는 등의 방법으로 청문 주재자가 당사자 등 의 의견을 듣고 증거를 조사하는 절차를 통해 독립적인 의견을 제시할 수 있도록 조치할 필요가 있 다. 비록 해당 처분업무를 담당하지 않는 다른 부서 직원을 청문주재자로 선정하는 것이 구 행정절 차법상 허용된다고 하여, 해당 청문 주재자가 당사자 등의 의견을 듣고 필요한 증거조사를 거쳐 형 성한 독립적인 의견을 제시하지 않은 채 다른 유관기관의 검토의견을 그대로 수용하도록 하는 취지의 의견을 제시하는 등 실질적으로 청문절차를 형해화하는 경우까지 용인된다고 볼 수는 없다. 마) 한편 이 사건 처분에 관하여 절차상 위법한 청문절차가 진행된 이후 관련 행정사건의 판결이 확 정되었으므로, 행정절차법 제22조 제4항, 제21조 제4항, 제5항, 같은 법 시행령 제13조 제2호에서 규정한 ‘법원의 재판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우’에 해당하게 되어 위 하자가 치유되었는지에 관하여 부가적으 로 살펴본다. 위 시행령 제13조 제2호는 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정에 영향을 미치지 못하는 경우를 의미하고, 처분의 전제가 되는 ‘일부’ 사실만 증명된 경우이거나 의견청취에 따라 행정청의 처분 여부나 처분 수위가 달라질 수 있는 경우라면 위 예외사유에 해당하지 않는다 (대법원 2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결 참조). 구청장 등이 장기요양기관에 부과하는 업무정지처분은 재량행위에 해당하고, 부령의 형식으로 규정된 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 [별표 2] 다목 1)항에서 정한 업무정지기간은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않으므로(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결의 취지 등 참조), 재차 청문절차를 실시하는 경우 청문 주재자의 의견에 따라 피고는 이 사건 요양기관이 처한 개별적·구체적 사정을 고려하여 업무정지기간의 적정한 일수를 산정하는 재량권을 행사할 여지가 있다. 이러한 점을 고려하면 이 사건 처분은 법원의 재판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되면 행정청이 반드시 일정한 처분을 해야 하는 경우 등 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정에 영향을 미치지 못하는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 즉, 관련 행정사건의 판결이 확정되었다는 사실만으로는 당초 위법한 청문 절차를 진행한 하자가 치유된다고 볼 수도 없다. 다. 소결 이와 같이 이 사건 처분은 실질적인 청문 절차를 결여하여 절차상 위법하므로 취소되어야 하고, 이 를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다(이 부분 원고 주장을 인용하는 이상, 나머지 주장은 별도로 살펴보지 않는다). 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강동혁(재판장) 서동민 정세영

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