업무정지처분취소

서울고등법원 제 1 0 - 3 행 정 부 판결 사건 2023누42722 업무정지처분취소 원고,피항소인 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 김도영, 이지훈 피고,항소인 서울특별시 강서구청장 소송대리인 법무법인 현정 담당변호사 천정환 제1심판결 서울행정법원 2023. 4. 28. 선고 2022구합60332 판결 변론종결 2024. 4. 5. 판결선고 2024. 7. 19.

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 원고의 청구를 기각한다. 3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지 피고가 2022. 3. 3. 원고에게 한 122일의 업무정지처분을 취소한다. 2. 항소취지 주문과 같다.

1. 처분의 경위 등, 2. 관계법령 이 법원이 이 부분에 적을 내용은, 제1심판결 3쪽 11행 “개정되기 전의 것” 뒤에 “, 이하 같다”를 추가하고, 같은 쪽 표 기재 부당비율 “18,97”을 “18.97”로 고치는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해당 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. 3. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 이 법원이 이 부분에 적을 내용은 제1심판결 이유 중 해당 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. 나. 청문 절차 이행 여부 1) 관계 규정과 법리 가) 행정절차법 제2조 제5호는 ‘청문’이란 행정청이 어떠한 처분을 하기 전에 당사자등<각주1>의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다고 규정하고, 같은 법 제22 1) ‘당사자등’이란 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자 및 행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인을 말한다(행정절차법 제2조 제4호). 조 제1항 제1호는 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우에는 청문을 한다고 규정하 며, 노인장기요양보험법 제63조 제1호는 특별자치시장‧특별자치도지사‧시장‧군수‧구청장은 제37조 제1항에 따른 장기요양기관 지정취소 또는 업무정지명령을 하려는 경우에는 청문을 하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하 려는 데 그 취지가 있다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63224 판결 등 참조). 나) 청문은 행정청이 소속 직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람<각주2> 중에서 선정하는 사람이 주재하되, 행정청은 청문 주재자의 선정이 공정하게 이루어지도록 노력하여야 하고[구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것)<각주3> 제28조 제1항], 청문 주재자는 독립하여 공정하게 직무를 수행하며, 그 직무 수행을 이유로 본인의 의사에 반하여 신분 상 어떠한 불이익도 받지 아니한다(같은 조 제3항). 청문 주재자의 공정성·객관성을 담보하기 위해 제척·기피·회피사유가 규정되어 있고(같은 법 제29조), 제척사유의 하나로 ‘자신이 해당 처분업무를 직접 처리하거나 처리하였던 경우’가 규정되어 있다(같은 조 제1항 4호). 청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다(같은 법 제31조 제1항). 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다(같은 조 2) 행정절차법 시행령 제15조 제1항은 이에 관하여 ‘교수‧변호사‧공인회계사 등 관련분야의 전 문직 종사자’(1호), ‘청문사안과 관련되는 분야에 근무한 경험이 있는 전직 공무원’(2호), ‘그 밖의 업무경험을 통하여 청문사안과 관련되는 분야에 전문지식이 있는 자’(3호)를 규정하고 있다. 3) 이 사건 처분 시점은 2022. 3. 3.이나, 청문이 실시된 시점은 2017. 12. 1.이고, 청문 당시 시행 중인 법령에 따랐다면 위법하다고 볼 수 없으므로, 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제 16778호로 개정되기 전의 것) 규정에 따른다. 이하 같다. 제2항). 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다(같은 조 제 3항). 청문 주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다(같은 법 제33조 제1항). 청문 주재자는 필요하다 고 인정할 때에는 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(같은 조 제3항). 청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다(같은 법 제35조 제1항). 청문 주재자는 청문조서를 작성하여야 하고, 거기에는 제목, 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항, 당사자등의 주소, 성명 또는 명칭 및 출석 여부, 청문의 일시 및 장소, 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문의 공개 여부 및 공개하거나 제30조 단서에 따라 공개하지 아니한 이유, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, 그 밖에 필요한 사항을 적어야 한다(같은 법 제34조 제1항). 당사자등은 청문조서의 내용을 열람ㆍ확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다(같은 조 제2항). 청문 주재자는 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람‧확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다(같은 법 시행령 제19조 제1항). 또한 청문 주재자는 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 하고, 거기에는 청문의 제목, 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거, 종합의견, 그 밖에 필요한 사항을 적어야 한다(같은 법 제34조의2). 청문 주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(같은 법 제35조 제4항). 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하여야 한다(같은 법 제35조의2). 2) 인정사실 앞서 든 증거들과 을 제1~4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피고는 청문 주재자로 소속 직원인 I(J부서 N팀장, 이하 문맥에 따라 I 또는 ‘이 사건 청문 주재자’라 한다)을 선정하였고, 2017. 11. 7.경 원고에게 이 사건 처분을 예고하면서 ‘2017. 12. 1. 15:00 강서구청 별관 4층(L)에서 I의 주재 하에 청문을 실시하겠다’고 알리는 통지를 하였다. 나) 원고는 2017. 12. 1. 피고에게 ‘개정된 고시에 따라 장기요양급여비용 환수금액을 감액하고, 요양보호사, 물리치료사 및 간호조무사의 근무시간을 다시 검토해 달라’고 요청하는 내용의 의견서 (8쪽 분량)를 제출하였다. 다) 이 사건 청문 주재자는 2017. 12. 1. 15:00경 강서구청 별관 4층(L)에서 당초 예정한 청문을 실시하였다. 이 사건 처분 업무 담당부서의 M 주무관은 청문기일에 참석하였고, 원고는 청문기일에 불참하였다. 라) 이 사건 청문 주재자는 2017. 12. 1. 청문조서와 함께 “청문 당사자가 의견서를 제출하였기에 국민건강보험공단 서울지역본부로 검토의뢰 후 그 결과에 따라 행정처분 등의 조치를 취하는 것이 타당한 것으로 사료됨”이라는 종합의견이 담긴 청문 주재자 의견서를 작성하여 피고에게 제출하였다. 마) 피고는 2017. 12. 6.경 국민건강보험공단에 원고의 의견서에 대한 검토를 요청하는 공문을 보 냈고, 국민건강보험공단은 2018. 1. 8.경 ‘원고의 의견을 수용할 수 없다’는 취지의 검토결과를 회 신하였다. 바) 피고는 2018. 1. 11.경 원고에게 ‘청문을 실시(불참-의견제출)하였으나, 원고가 제출한 의견 이 수용되지 않았고, 이에 2018. 2. 8. 업무정지 122일 처분을 할 예정이니, 2018. 2. 7.까지 수 급자에 대한 조치계획서를 제출하라’고 안내하였다. 그러자 원고는 피고에게 2018. 2. 6. 관련 형사사건 상고심이 계속 중임을 알리면서 행정처분 집행정지 신청을 하였고, 다시 2018. 9. 21. 관련 행정사건의 소를 제기할 예정임을 알리면서 행정처분 집행유예 신청을 하였다. 피고는 원고의 이러한 신청들을 받아들여 처분을 유예하였다가 2022. 2. 25.경 국민건강보험공단으로부터 관련 행정사건이 종결되었음을 통보받은 후 2022. 3. 3. 원고에게 이 사건 처분을 하였다. 3) 판단 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분 과정에서 구 행정절차법에 따른 청문 절차를 이행하였다고 볼 수 있으므로, 이를 다투는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 가) 외형상 피고가 구 행정절차법에 따른 청문 절차를 이행한 것은 분명하다. 나) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항에 따른 행정처분의 기준은 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 11. 7. 보건복지부령 제443호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 및 별표 2에 정 해져 있다. 장기요양기관이 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우, 즉 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에는 ‘월평균 부당금액’과 ‘부당청구액의 비율’에 따라 업무정지기간을 정하게 되어 있다. ‘월평균 부당금액’은 조사대상기간 동 안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액과 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 수급자에게 본인일부부담금을 부담하게 한 비용을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. ‘부당청구액의 비율’(%)은 ‘(총 부당금액/장기요양급여비용총액)×100’으로 산출한다. ‘장기요양급여비용총액’은 조사대상기간에 국민건강보험공단 이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액으로 한다. 그런데 장기요양급여비용 청구의 심사, 장기요양급여비용 중 공단부담금의 지급, 부당이득 장기요양급여비용 상당액의 징수는 국민건강보험공단이 담당한다(구 노인장기요양보험법 제38조 제1항, 제2항, 제43조 제1항). ‘월평균 부당금액’ 및 ‘부당청구액의 비율’의 산정은 상당히 기술적인 것인 데다가, 관련 자료 중 상당 부분은 국민건강보험공단이 관리하고 있다. 그렇기 때문에 피고가 이 사건 요양기관에 대한 현지조사를 할 때에 도 국민건강보험공단의 지원을 받았던 것이다. 한편 원고는 8쪽 분량의 의견서만 제출하고 청문기일에 불출석하였다. 청문 주재자는 직권으로 필요한 조사를 할 수 있고, 당사자등이 주장하지 아니 한 사실에 대하여도 조사할 수 있으나(구 행정절차법 제33조 제1항), 이 사건 청문 주재자가 그러 한 직권 조사를 하였어야 한다고 볼 만한 사정은 없다. 이러한 여러 사정에 비추어 보면, 이 사건 청문 주재자로서는, ‘월평균 부당금액’ 및 ‘부당청구액의 비율’의 산정에 전문성이 있고 관련 자료를 보관하는 국민건강보험공단에 원고의 의견서에 대한 검토를 의뢰한 후 그 결과에 따라 조치를 취하는 것이 타당하겠다고 하는 것 외에는 다른 의견을 제시하기 어려웠을 것으로 보인다. 장기요양급여비용의 청구 및 지급에 관하여 전문지식이 있는 다른 사람을 청문 주재자로 선정하였어도 별로 다 르지 않았을 것으로 보인다. 다) 더구나 피고가 청문 절차를 진행할 당시에는, 이 사건 요양기관에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구한 것과 관련하여 관련 형사사건이 진행 중이었고, 국민건강보험공단의 장기요양급여비용 환수처분을 다투는 행정쟁송도 제기될 예정이었다. 그러한 상황에서는 위 청문 절차에서 청문 주재자가 독자적으로 업무정지명령의 가능 또는 필요 여부와 적정한 업무정지 기간을 판단하기가 더욱 어려웠을 것으로 보인다. 실제로 원고는 피고에게 관련 형사사건이 진행 중이라거나 관련 행정사건의 소를 제기할 예정이라는 이유로 행정처분 집행정지 또는 집행유예 신청을 하였다. 피고는 원고의 이러한 신청들을 받아들여 처분을 유예하였다가, 관련 형사사건에 이어 관련 행정사건까지 모두 종결된 후에 그러한 재판 결과까지 고려하여 이 사건 처분을 하였다. 라) 앞서 본 바와 같이, 청문조서에는 제목, 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항, 당사자등의 주소, 성명 또는 명칭 및 출석 여부, 청문의 일시 및 장소, 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문의 공개 여부 및 공개하거나 제30조 단서에 따라 공개하지 아니한 이유, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, 그 밖에 필요한 사항을 적어야 한다. 그런데 원고가 의견서를 제출하고 청문기일에 불출석하여 청문조서에 형식적 기재사항 외에는 별로 적을 것이 없었다. 피고는 2018. 1. 11.경 원고에게 ‘청문을 실시(불참-의견제출)하였으나, 원고가 제출한 의견이 수용되지 않았다’고 알렸다. 원고가 청문조서의 내용을 열람‧확인하려고 하지도 않았다. 그렇다면 피고가 원고의 ‘청문조서의 내용을 열람‧확인하고 그 정정을 요구할 수 있는 권리’를 침해하였다고 볼 수도 없 다. 비록 이 사건 청문 주재자가 청문조서의 열람‧확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하 지는 않았으나, 이는 이 사건 처분을 취소하여야 할 정도의 하자라고 보기 어렵다. 다. 처분사유 존재 여부 행정소송의 수소법원이 관련 확정판결의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 관련 확정판결에서 인정한 사실은 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 확정판결의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2019. 7. 4. 선고 2018두66869 판결 등 참조). 을 제11~13호증의 각 기재에 의하면, 관련 형사사건과 관련 행정사건의 각 확정판결에서 D은 실제로 이 사건 요양기관에서 근무하지 않은 사실, 간호조무사 E의 월 근무시간은 2014년 4월 및 5 월 각 132시간, 2014년 6월 126시간, 2014년 7월 138시간, 2014년 8월 126시간으로 모두 간호조무사 ‘1인’에 해당하는 월 근무시간인 월 160시간에 미달하는 사실이 인정된 것을 알 수 있다. 이 사건에서 제출된 다른 증거들만으로는, 위 각 확정판결의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다. 따라서 위 각 확정판결에서 인정한 인력배치기준 위반 사실과 반대되는 사실을 인정할 수 없으므로, 이를 다투는 원고의 주장도 받아들일 수 없다. 라. 재량권 불행사 또는 재량권 일탈‧남용 여부 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 별표 2는, 그 규정의 성질과 내용에 비추어 볼 때, 장기요양기관 지정의 취소 등에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙, 즉 재량준칙이라고 볼 수 있다. 이러한 재량준칙은 그 기준이 헌법이나 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없어 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 가급적 존중되어야 한다(대법원 2020. 11. 12. 선고 2017두36212 판결 등 참조). 피고는 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 별표 2에 따라 이 사건 처분을 하였다. 이처럼 재량준칙에 따라 처분을 한 것을 두고 재량권을 불행사하였다고 할 수는 없다. 그리고 ① 이 사건 요양기간에서 장기간 반복하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구한 점, ② ‘월평균 부당금액’이 적지 않고, ‘부당청구액의 비율’도 낮지 않은 점, ③ 이 사건 요양기관의 운 영자가 징역 10월을 선고받을 정도로 부당청구의 질이 좋지 않은 점, ④ 이 사건 처분이 늦어진 것은, 관련 형사사건 및 관련 행정사건의 결과를 기다려 달라는 원고의 요청을 받아들여 주었기 때문으로, 이를 처분 감경 사유로 고려할 수 없는 점, ⑤ 원고가 국민건강보험공단의 장기요양급여비용 환수처분을 이행한 것 또한 부당이득을 반환한 데 불과하여 이를 처분 감경 사유로 고려할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈‧남용한 것이라고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 재량권 불행사 또는 재량권 일탈‧남용 주장도 받아들일 수 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 이 를 취소하고, 원고의 청구를 기각한다. 판사 하태한(재판장) 오현규 김유진