개선명령처분취소

대전지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2021구합103579 개선명령처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 아산시장 변론종결 2023. 4. 19. 판결선고 2023. 5. 17.

1. 피고가 2021. 6. 4. 원고에게 한 개선명령 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 아산시 B에서 노인복지법상 노인주거복지시설(양로시설)이자 사회복지사업법상 사회복지시설인 ‘C’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 자이고, D는 2015. 3. 9.경부터 2020. 11. 19.경까지 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무한 자이다. 나. 피고는 2021. 6. 4. 원고에게 아래와 같은 이유로 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표 4]에 따라 1차 개선명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다). 다. 원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 충청남도 행정심판위원회는 2021. 4. 19. 원고의 청구를 기각하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제4, 6호증의 각 기재, 증인 D의 증언, 변론 전체의 취 지 2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단 가. 원고 주장의 요지 1) 피고가 주장하는 정서적 학대행위의 내용이 불명확할 뿐 아니라, 이를 인정할 증거는 입소 노인들의 진술밖에 없는데 입소 노인들의 건강 상태 등을 고려했을 때 진술의 신빙성이 있다고 볼 수 없 다. 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는다. 2) 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용하였다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 앞서 든 각 증거, 갑 제2호증, 을 제1 내지 3호증, 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 아래와 같은 사실이 인정된다. 1) 충청남도 노인보호전문기관(이하 ‘노인보호기관’이라 한다)은 2020. 10. 20. 이 사건 요양원에 대하여 아래와 같은 내용의 신고(이하 ‘이 사건 신고’라고 한다)를 받았다. 2) 노인보호기관과 피고는 2020. 10. 26. 이 사건 요양원에 대한 공동조사를 실시하였고, 노인보호기관은 2020. 10. 27.과 2020. 11. 5. 추가조사를 실시하였다. 3) 노인보호기관은 2020. 11. 5.「이 사건 요양원에서 입소 노인에게 수치심이나 모욕감을 주거 나 자존심을 상하게 하는 말을 하고 두려움을 주는 행동을 한 것으로 확인이 되었고, 이는 노인복지법 제39조의 9 제6항의 ‘폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행 위’에 해당한다.」고 판정한 뒤, 2020. 11. 13. 피고에게 아래와 같은 내용의 ‘노인학대 조사 결과 보고서’를 송부하였다. ○ 입소 노인 상담 라. 관련 법리 1) 사회복지사업법은 구청장은 부당행위 등이 발견되었을 때 사회복지시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장 교체, 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 정하면서(제40조 제1항 제4호), 그 행정처분의 세 부 기준은 보건복지부령에 위임하였고(제40조 제3항), 사회복지사업법 시행규칙은 ‘시설 거주자에 대한 부당한 체벌, 폭행, 학대 등 인권침해가 발생한 경우’를 위 법 제40조 제1항 제4호가 정한 ‘부당행위’의 하나로 정하면서, 1차 위반의 경우 개선명령, 2차 위반의 경우 시설의 장 교체, 3차 위반의 경우 시설의 폐쇄를 명한다고 정하였다(제26조의2, 별표4). 한편 사회복지사업법과 같은 법 시행규칙은 ‘학대’의 의미에 관하여는 따로 정하지 않고 있으나, 사회복지사업법은 노인복지법에 따른 복지에 관한 사업을 ‘사회복지사업’의 하나로 정하고(제2조 제1호 다목), 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 ‘사회복지시설’로 정하고 있으며(제2조 제4호), 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 시설은 노인복지법상 노인주거복지시설에 해당한 다. 노인복지법 제1조는 ‘이 법은 노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제1조의2 제4호는 ‘노인에 대하여 신체적, 정신적, 정서적, 성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임하는 것’을 노인학대로 정하고 있다. 같은 법 제39조의9 제6호는 ‘폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위‘를 금지하면서, 같은 법 제55조의3 제1항 제2호는 노인복지법 제39조의9 제6호에 해당하는 정서적 학대행위를 한 자에 대하여는 노인에 대한 다른 유 형의 학대행위, 즉 ’노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위‘, ’노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행ㆍ성희롱 등의 행위‘ 등과 같이 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하 도록 규정하고 있다. 위와 같은 노인복지법의 입법목적, 보호법익과 관련 조항들에 비추어 보면, 노인복지법 제39조의9 제6호에서 금지하는 ‘폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위’는 노인의 신체에 폭행을 가하거나, 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위, 노인을 유 기하거나 방임하는 행위에 준할 정도로 노인의 정신건강에 위험을 초래할 수 있는 행위를 의미한다 고 봄이 상당하고, 이에 해당하는지 여부는 행위자와 노인의 관계 및 나이, 노인의 상태, 폭언·협박· 위협 등의 경위와 태양 등의 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다. 2) 한편, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법여부에 대한 증명책임이 있고(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 등 참조), 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재처분의 경우 의무위반 내용과 제재처분의 양정 사이에 엄 밀하게는 아니더라도 어느 정도는 비례 관계가 있어야 한다. 제재처분이 의무위반의 내용에 비하여 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 마. 구체적 판단 살피건대, 앞서 본 인정사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더해 보면, D가 이 사건 요양원의 입소 노인들에게 정서적 학대행위를 했다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않거나, 설사 그렇지 않더라도 이 사건 처분의 경위나 입소 노인들의 진술 내용 등에 비추어 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반하는 등으로 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 봄이 상당하다. 앞서 본 바와 같이 노인보호기관은 이 사건 요양원에서의 학대행위 등에 대해 조사를 했고, 이 사건 요양원 입소 노인들인 H, I, J, K이 모두 요양보호사 D를 학대행위자로 지목한 사실은 인정된 다. 그러나 위 입소자들의 진술 내용은 D가 ‘사람을 무시한다’, ‘입을 삐죽거린다’, ‘아이 나무라듯 이 소리를 지른다’, ‘반말로 마음을 상하게 한다’, ‘비웃는다’는 등 추상적인 내용에 불과하고, 구체적으로 언제 어떠한 경위 및 내용으로 위와 같은 행위를 하였다는 것인지 나타나 있지 않다. 더욱이 2020년 초경부터 요양보호사들이 마스크를 착용한 채로 근무한 사정을 고려해 보면, ‘입을 삐죽거린다’는 등의 진술은 쉽사리 믿기 어려울 뿐만 아니라, D가 입소자들에게 목소리를 높였다거나 나 무라는 등의 행위를 했다고 하더라도, 그 경위와 내용 및 그에 따른 영향 등을 살펴보지 아니한 채 일률적으로 정서적 학대에 해당한다고 볼 수는 없다. 노인보호기관은 이 사건 요양원에서의 학대행위 조사과정에서 D에게 이 사건 신고내용이나 입소 노인의 민원사항 등에 대한 질의를 하는 것 외에 입소 노인들이 D에 대하여 새롭게 학대행위라고 진술하는 내용에 대하여 그 경위나 진위여부를 소명할 기회를 부여하지 않은 것으로 보이고, D 를 노인에 대한 정서적 학대행위로 인한 노인복지법위반으로 수사기관에 고발조치 하지도 않은 것으로 보인다. 피고는 D가 입소자들에게 반말을 하거나 비웃고, 소리를 지르는 행위를 한 것은 노인보호전문기관 업무수행지침상 노인복지 생활시설 정서적 학대 판정지표에 따른 정서적 학대에 해당한다는 이 유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 입소 노인들의 진술이 구체성이 결여된 추상적인 내용의 진술 임은 앞서 본 바와 같을 뿐 아니라 ‘노인에 대한 정서적 학대행위’에 해당하는지 여부는 어디까지나 앞에서 본 법리에 따라서 판단해야 할 것으로 보이지 위 지침상 판정지표에 해당한다는 이유만으로 곧바로 정서적 학대행위에 해당한다고 단정할 수는 없다. 그 밖에 D가 지속적이거나 반복적으로 입소 노인들에 대하여 반말을 하거나 큰 소리를 친다는 등의 행위를 했다고 볼 만한 사정이 없고, 오히려 I은 ‘지금에 와서는 먼저보다 온화한 말과 행동을 하여 마음이 조금 편하게 되었다.’는 취지의 진술을 하기도 했다. 결국 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분사유, 즉 입소 노인들에 대한 D의 정서적 학대행위가 있었고, 그것이 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2, [별표 4]의 ‘시설 거주자에 대한 학대 등 인권침해가 발생한 경우’에 해당한다는 것을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 또한 설사 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 이 사건 시설의 종사자들에게 학대 예방교육을 실시하고 매일 입소자들의 진정함을 점검하고 매월 간담회를 실시하는 등 그 종사자들 에 의한 입소 노인에 대한 학대행위를 방지하려고 어느정도 주의와 감독을 한 것으로 보이고, 실제 로 입소 노인들이 학대행위라고 진술한 행위의 내용과 정도가 중대하다고 보기도 어렵다. 또한 이 사건 처분의 내용이 ’개선명령‘이기는 하나 2차 위반시에는 ’시설장 교체‘, 3차 위반시에는 ’시설폐 쇄‘라는 조치가 가해지게 되므로 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 손해도 결코 적다고 할 수 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김용덕(재판장) 이민정 김한울