업무정지처분취소

의정부지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2020구합12440 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 이혜원 피고 남양주시장 변론종결 2023. 4. 4. 판결선고 2023. 6. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 5. 19. 원고에 대하여 한 127일의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 남양주시 B, 2층에서 노인장기요양보험법에 따른 주·야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관인 ‘C노인복지센터’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고는 2019. 12. 2.부터 2019. 12. 5.까지 이 사건 요양기관에 대하여 2018. 8.부터 2019. 10.까지를 조사대상 기간으로 정하여 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 다. 이 사건 현지조사 결과, 피고는 2020. 5. 19. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제1항 제4호에 근거하여 아래와 같은 사유(이하 ‘이 사건 위반행위’라고 한다)로 이 사건 처분을 하였다. 라. 한편, 국민건강보험공단은 2020. 3. 11. 위와 동일한 사유로 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 근거하여 99,912,040원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다. 이에 원고가 위 환수처분의 취소소송을 제기하였으나 제1심법원은 2021. 2. 26. 청구기각판결을 선고하였고(서울행정법원 2020구합64644), 원고가 항소하였으나 2022. 8. 24. 항소기각판결이 선고되었으며(서울고등법원 2021누39425), 다시 원고가 상고하였으나 2022. 12. 29. 상고가 기 각되어 그대로 확정되었다(대법원 2022두57329). [인정 근거] 을 제2, 5호증, 을 제9 내지 11호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 요지 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하다. 가. 원고는 다음과 같은 이유에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구’한 경우에 해당하지 않아 처분사유가 없다. 1) 보조원(운전사) 결원과 관련하여, 가) D이 담당하였던 수급자들은 고령이고 건강상태가 좋지 않았다. 위 수급자들에 대한 이동서비스 제공시간이나 병원동행 시간은 이러한 수급자들의 사정에 따라 통상보다 많은 시간이 실제로 소 요되었다. 나) 보조원(운전사)의 근무시간에는 본래 업무인 운전업무[송영(送迎) 운전, 병원동행 운전]에 소요된 시간 외에도 운전업무의 개시·수행·계속에 필요한 행위인 대기 시간, 주유·세차 시간 등도 포함되어야 한다. 다) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제51조 제2항은 같은 조 제1항의 예외규정으로 다른 직종의 종사자가 보조원 등의 업무를 도운 시간을 해당 보조원 등의 근무시간에 포함시킬 수 있도록 한 것으로 해석하여야 하는바, D은 이 사건 센터에서 보조원(운전사) 외의 업무를 수행하면서 다른 직종의 업무를 보조하였으므로 그 시간은 D 의 월 기준근무시간에 포함되어야 한다. 2) 조리원 결원과 관련하여, 관련규정에 의하면, “영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다.”고 정하고 있어 세탁물을 위탁하는 경우와 달리 급식을 위탁하는 경우에는 ‘전량’을 위탁할 것을 요구하지 않는바, 가) 조리원의 경우에는 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하기만 하면 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있으므로 원고가 수급자의 식수대로 급식을 전량위탁하지 아니하였다고 하더라도 이를 인력배치기준위반으로 볼 수 없다. 나) 급식을 전량 위탁하지 아니하였다고 하더라도 이는 원고의 관련 규정의 해석에 대한 부지 및 과실에서 비롯된 것으로 ‘요건이 갖추어지지 아니하였음에도 급여비용을 청구한 경우’에 해당할 수는 있으나 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’이라고 볼 수는 없다. 나. 원고에게는 위반행위의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으므로 피고가 원고에게 이 사건 처분을 부과할 수 없다. 다. 이 사건 처분은 피고가 재량권을 일탈·남용하여 이루어진 것이다. 3. 처분의 적법 여부 가. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. 나. 처분사유의 존부 1) 행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실 인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 당해 행정소송에 서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없으며, 특히 전후 두 개의 행정소송이 분쟁의 기초가 된 사실이 같으나 다만 소송물이 달라 기판력에 저촉되지 아니한 결과 새로운 청구를 할 수 있는 경우에 있어서는 더욱 그러하다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2016두292 판결 등 참조). 국민건강보험공단이 원고에게 이 사건 위반행위와 동일한 사실관계에 기초하여 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받았음’을 이유로 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 환수처분을 하였고, 이에 원고가 불복하여 위 환수처분의 취소소송을 제기하였으나 청구기각 판결이 선고되어 그대로 확정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면 이 사건 처분과 위 환수처분은 동일한 사실을 처분사유로 삼고 있어 그 분쟁의 기초가 된 사실관계가 같다고 할 것인데, 위 판결에서의 사실인정 및 판단을 채용하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정이 있다는 점에 관한 원고의 주장·입증이 없으므로, 위 환수처분 취소사건의 판결(이하 제1심과 항소심 판결을 통틀어 ‘관련 판결’이라 한다)에서 인정한 사실관계를 그대로 인정한다. 2) 보조원(운전사) 배치기준 위반 관련 주장에 대한 판단 가) 인정 사실 ⑴ 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지 이 사건 요양기관에 보조원(운전사)으로 등록되어 있던 D 은 원고의 배우자이다. 위 기간 동안 이 사건 요양기관을 실제로 이용하는 수급자는 약 16 내지 19 명 정도였는데, 이 사건 요양기관에는 수급인들의 송영업무에 사용하는 차량으로 스타렉스 1대, SM5 1대, 레이 1대 등 총 3대의 차량이 있었고, D은 그 중 레이 차량을 이용하여 송영 업무를 하였다. ⑵ 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지 이 사건 요양기관의 ‘이동서비스 일지’에 기록된 D의 송영 업무 내역은 다음과 같고, 나머지 수급자들에 대한 송영 업무는 원고 및 당시 이 사건 요양기관에 근무하던 사회복지사(E, F), 간호조무사(G), 요양보호사(H, I, J) 등에 의해 이루어졌다. ⑶ 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지 이 사건 요양기관의 ‘병원동행서비스 일지’에 기록된 D의 병원동행 업무 내역은 다음과 같다. ⑷ 이 사건 현지조사 과정에서 2019. 12. 4. D에 대하여 작성된 문답서 중 보조원(운전사) 업무와 관련된 문답 내용은 다음과 같다. 나) 판단 관계법령에 의하면, 이용자 수가 10명 이상인 이 사건 요양기관에는 보조원(운전사) 1명의 인력이 배치되어야 하는데, 그 보조원(운전사)이 근무한 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외 한 근무가능일수에 4시간을 곱한 시간이 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 월 기준 근무시간 이 되고, 보조원(운전사)이 ‘근무인원 1인’에 해당하기 위하여는 위 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종, 즉 운전사로 근무하여야 한다. 그런데 관련 판결에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종 합하여 보면, D이 이 사건 요양기관에 보조원(운전사)으로 신고·등록되어 있던 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지의 기간 동안, D은 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수에 4시간을 곱한 시간 이상을 운전사로 근무하였다고 할 수 없다. 따라서 이 부분 처분사유는 정당하다. ⑴ 이 사건 요양기관의 시설장이자 운영자인 원고의 배우자 D은 부원장의 직함을 가지고 이 사건 요양기관에서 근무하였다[원고가 이 사건 요양기관을 인수하여 운영하기 시작한 2018. 4.경부터는 사무원으로, 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지는 보조원(운전사)로, 그 이후에는 요양보호사로 신고·등록되었다]. 이 사건 요양기관에서 D이 담당한 주 업무는 조리업무 및 요양보호사와 수급자들을 총괄·관리하는 것이었고, 이는 보조원(운전사)으로 등록된 기간에도 마찬가지였던 것으로 보 인다. D은 보조원(운전사)으로 등록된 기간에도 극히 일부 수급자(K, L, M)만의 입소를 위한 송영 업무를 수행하였고, 나머지 수급자들의 입소 및 퇴소를 위한 송영 업무는 원고와 다른 사회복지사 및 요양보호사들이 수행하였다. ⑵ D이 2018. 8. 1.부터 2018. 11. 9.까지의 기간 동안 수행한 송영 업무의 내역을 살펴보면, 2018. 8.에는 15일/15명, 2018. 9.에는 11일/14명, 2018. 10.에는 18일/21명, 2018. 11.에는 3일/3명에 불과하고, D은 자신이 담당하였던 K, L, M에 대한 송영 업무가 ‘왕복으로 최대 30 분’이 소요된다는 취지로 진술하였다(특히 D이 가장 많이 송영 업무를 담당하였던 수급자 K의 경우, 그 거주지가 이 사건 요양기관과 500m도 떨어져 있지 않은 사실이 인정된다). 따라서 D이 송영 업무를 수행하였던 날짜에 각 수급자를 따로 입소시키기 위해 운전을 하였고, 각 수급자에 대한 송영 업무에 소요된 시간을 30분으로 계산하더라도, D은 2018. 8.에는 7.5시간(= 30분 × 15 명), 2018. 9.에는 7시간(= 30분 × 14명), 2018. 10.에는 10.5시간(= 30분 × 21명), 2018. 11.에는 1.5시간(= 30분 × 3명)동안만 송영 업무를 수행하였다고 할 것이다.<각주1> 또한 D이 수급자들에 대한 병원동행서비스를 일부 수행한 사실은 인정되나, 그 소요시간은 20분에서 1시간 5분에 불과하였고, 소요시간을 모두 더하여 보면, 2018. 8.에는 50분, 2018. 9.에는 5시간 55분 (같은 날 이루어진 일부 병원동행서비스의 수행시각이 겹치는 부분이 있으나, 이를 고려하지 않고 각각의 시간을 합산한 결과이다), 2018. 10.에는 1시간 5분이다. 이를 앞서 본 각 월에 송영 업무에 소요된 시간과 더하여 보더라도, 2018. 8.에는 8시간 20분, 2018. 9.에는 12시간 55분, 2018. 10.에는 11시간 35분에 불과하다[원고는 병원동행서비스 일지에 기록된 소요시간은 수급자들이 병원에서 진료를 받은 시간일 뿐이고, 위 수급자들을 이동시키는 데는 훨씬 더 많은 시간이 소 요되었다고 주장하나, D이 동행한 것으로 되어 있는 일부 병원(O한의원)은 이 사건 요양기관과 같은 건물에 위치하고 있어 수급자로 하여금 위 병원에서 진료를 받게 하기 위해 운전을 하여야 할 필요가 전혀 없고, 나머지 병원들도 이 사건 요양기관에서 10분 이내에 위치한 병원들인 것으로 보이는 점에 비추어 원고의 주장은 받아들이기 어렵다]. ⑶ 원고는 D의 보조원(운전사)으로서의 근무시간에 대기시간, 주유·세차 시간 등도 포함되어야 한 다고 주장하나, D이 일부 수급자들의 입소를 위한 송영 업무만을 담당하였고, 이마저도 매일 꾸준 히 이루어진 것이 아니라 불규칙하게 이루어졌음은 앞서 본 바와 같은바, D의 송영 업무는 해당 날짜에 해당 수급자를 입소시킴으로써 완료되었다고 할 것이어서 별도의 대기시간이 발생한다고 할 수 없다. 나아가 D이 송영업무에 이용한 차량의 주유·세차를 한 사실이 있다고 하더라도, 통상적으 로 이루어지는 주유·세차 업무의 빈도 및 소요시간을 감안하면 이에 따른 근무시간은 극히 일부일 것으로 보이고, 이를 위 ⑵항에서 살펴본 근무시간에 더하여 본다고 하더라도 D이 해당 월의 근무가능일수에 4시간을 곱한 시간 이상을 운전사로 근무하였다고 볼 수 없음은 마찬가지이다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. ⑷ 위에서 본 바와 같이 이 사건 고시 제51조 제2항은 조리원을 배치하고 있는 요양기관에서 조리원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 조리원의 업무를 일부 수행하는 경우에 적 용되는 조항이므로, 급식제공을 외부기관에 위탁하여 조리원을 배치하지 않은 이 사건 요양기관에는 위 규정이 적용될 수 없다. 설령 원고의 주장과 같이 위 규정을 적용할 수 있다고 하더라도, 위 규정은 조리원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요하여 비조리원이 조리원의 업무를 ‘일부’ 수행한 경우, 즉 비조리원으로서 본래 신고한 직종의 업무를 수행하던 자가 조리원의 업무에 도움이 필요한 특별한 사정으로 인하여 조리원의 업무를 일부 대신 수행하는 경우 이를 신고한 직종의 업무를 수행한 것으로 인정하여 실근무 시간에서 제외하지 않는다는 취지로 해석함이 타당하다. 그런데 관련 판결에 의하면 D은 보조원(운전사)으로 등록한 후 사실상 조리 업무 및 요양보호사와 수급자들을 관리하는 업무를 주로 한 사실을 알 수 있으므로 위 규정을 적용하여 조리업무 등을 수행한 시간을 보조원(운전사)으로서 실근무 한 시간으로 인정하기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 3) 조리원 배치기준 위반 관련 주장에 대한 판단 가) 노인장기요양보험법령 등 관계법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 따라서 이용자가 10명 이상인 주·야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 위와 같은 관계법령의 취지에 비추어 볼 때 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우 로 엄격하게 해석되어야 함이 합당하다. 따라서 급식을 전량위탁하지 아니하더라도 인력배치기준 에 위반되지 않는다는 취지의 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 나) 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조). 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 위반자의 고의나 과실을 요 하지 않는다(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결). 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 나. 원고에게 위반행위의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부 원고는, 노인복지법 시행규칙에서 조리원의 경우 영양사 및 조리원이 소속된 업체에 위탁할 것만을 요구할 뿐 ‘전량’을 위탁할 것을 명시적으로 요구하지 않고 있는바, 법률전문가가 아닌 원고로서는 급식업체에 위탁할 경우 전량을 위탁하여야 하는 것이라고 알기 어려우므로 원고에게 위반행위의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장하나, 원고의 주장은 법률의 부지를 주장하는 것에 불과하여 이를 위반행위의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 다. 재량권 일탈·남용 여부 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여 러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량 하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효 력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 - 1 0 - 인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용 한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결). 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 이 사건 처분은 제재적 처분기준인 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, 별표 2에 따른 것으로 보이는 점, ② 위 시행규칙 별표 2에서는 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 행정청이 임의적으로 감경하여 처분할 수 없도록 하고 있는 점, ③ 위 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 볼 수 없고, 원고가 든 사정들로는 위 처분기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유를 인정하기 부족한 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 보기 어렵 고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 3. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다. 판사 이영환(재판장) 조대현 원용준

- 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - 각주1: 이 사건 고시 제49조 제1항에 따라 월 기준 근무시간을 산정하기 위한 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수’는 2018. 8.은 22일, 2018. 9.은 17일, 2018. 10.은 21일, 2018. 11. 1.부터 같은 달 9일까지는 7일이다. 따라서 월 기준 근무시간은 2018. 8.은 88시간, 2018. 9.은 68시간, 2018. 10.은 84시간, 2018. 11. 1.부터 같은 달 9일까지는 28시간이 된다. - 1 6 -