업무정지처분취소

서울고등법원 2024. 4. 18. 선고 2023누51498 판결 [업무정지처분취소] 서울고등법원 제 3 행 정 부 판결 사건 2023누51498 업무정지처분취소 원고,항소인 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이혜원, 이지훈 피고,피항소인 남양주시장 제1심판결 의정부지방법원 2023. 6. 27. 선고 2020구합12440 판결 변론종결 2024. 3. 14. 판결선고 2024. 4. 18.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2020. 5. 19. 원고에 대하여 한 127일의 업무정지처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고가 이 법원에서 주장하는 사유는 제1심에서 주장한 내용과 크게 다르지 않고, 제1심과 당심에서 제출된 증거를 원고의 주장과 함께 다시 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당하다고 인정된다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 아래와 같이 제1심판결문의 해당 부분을 고치는 것 외에는 제1심판결문의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한 다. [고치는 부분] ○ 12면 19행의 '받아들이지 않는다.' 부분을 아래와 같이 고친다. 「받아들이지 않는다[원고는 D이 송영 등의 업무를 위해 원고의 지휘 · 감독 아래에 있는 대기시간과 휴식시간 역시 근로기준법 제50조 제3항<1>에 의해 D의 근로시간으로 산정해야 한다고 주장한다. 그러나 노인장기요양보험법령 등에서 장기요양기관의 이용자수에 따라 필요한 보조원(운전사), 조리원 및 요양보호사 등의 필요 인력의 수뿐만 아니라 휴게시간을 제외한 근무시간까지 정한 취지는 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으 로써 수급자에게 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것에 있으므로, 근로기준법 제50조 제3항과는 그 입 법 취지나 규율의 대상을 달리할 뿐만 아니라, 위와 같이 D의 주된 업무가 조리업무 등이었고 보조원(운전사)으로서의 업무는 극히 일부이어서 송영 업무 등을 하지 아니하는 시간을 대기시간으로 보기도 어려운 이상, 원고의 위 주장 역시 이유 없다].」 ○ 13면 21행의 '않는다(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결).'부터 14면 1행의 '않는다.'까지 부분을 아래와 같 이 고친다. 「않을뿐더러(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결), 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 위반행위는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.」 ○ 14면 2행의 '나.'를 '다)'로 고친다. ○ 14면 10행부터 15면 12행까지 부분을 아래와 같이 고친다. 「다. 재량권 일탈 · 남용 여부 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분 에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공 익침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준 이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민 이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두6096 0 판결 등 참조). 한편 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 업무정지처분을 하려면 행정청은 처분사유, 즉 장기요양기관이 급여비용을 청구하여 지급받은 어떤 장기요양급여행위가 노인장기요양보험법과 그 하위 규정들에 따르면 급여비용으로 지급받을 수 없는 경우에 해당한다는 객관적 사정을 증명하는 것으로 족하며, 해당 요양기관이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'을 사용하지 않았다는 사정은 행정청의 처분양정 단계에서 그리고 이에 대한 법원의 재량권 일탈 · 남용 여부 심사 단계에서 고려할 사정이므로 이를 자신에게 유리한 사정으로 주장하는 원고가 증명하여야 한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 참조). 2) 구체적 판단 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 위 법리에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈 · 남용한 것이라고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 앞서 본 바와 같이 노인장기요양보험법령 등에서 요양기관에서 필요한 보조원(운전사)과 조리원의 수와 근무시간, 조리원을 두지 않을 수 있는 경우에 관하여 명확히 규정하고 있고 달리 해석할 부분은 없으며, 원고와 같은 장기요양기관의 시설장으로서는 급여비용 청구 시 그와 관련된 규정을 숙지하고 있어야 할 의무가 있다. 또한 이 사건 위반행위로 인해 부당하게 지급받은 급여비용은 99,912,04원으로 그 금액이 상당하고 기간 역시 짧지 아니하여 원고에 대한 비 난가능성이 결코 가볍다고 할 수 없다. 나) 이 사건 처분은 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] '행정처분의 기준'에 근거한 것인바, 업무정지기간이 비록 해당 기준에서 정한 최상한에 해당하기는 하나, 앞서 본 원고의 위반행위의 동기 ·기간 · 정도 및 횟수 등을 고려할 때 특별히 감경할 만한 사유가 있다고는 볼 수 없다. 나아가 위 처분기준은 요양기관 등이 거짓이나 그 밖에 부당한 방법으로 청구한 급여비용의 월평균청구액, 조사대상기간의 전체 급여 청구액에 대비한 부당청구금액의 비율 등을 기준으로 제재처분의 경중을 정하도록 하고 있으며, 부당청구자들 사이의 형평 외에도 행위에 대한 비난 가능성, 제재 및 예방적 효과 등 관련 사항을 종합적으로 고려하여 정책적으로 결정한 기준이라고 보아야 하므로, 위 행정처분 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 처분이 위 처분기준을 따랐다는 사정만으로 곧바로 이를 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 다른 한편, 업무정지처분은 관련 법령상 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위에 대한 제재이므로, 가장 중요하게 고려할 요소는 부당청구 된 급여비용의 규모라고 할 것이고, 위 처분기준은 부당금액의 규모에 따라 설정되어 있으므로, 특별한 사정이 없다면 해당 기준상 최고한도를 적용하여 이루어지는 처분이 현저히 부당하다고 보기도 어렵다. 다) ① D의 실제 보조원(운전사)으로서의 근무시간은 이 사건 고시 제49조 제1항에서 요구되는 월 기준 근무시간에 훨씬 미치지 못하였고 그의 주된 업무가 조리 업무 등이었던 점, ② 이 사건 요양기관이 조리원을 두지 아니한 채 위탁 급식업체로부터 중식만을 제공받아 수급자들에게 제공하였고, 조 · 석식과 간식은 D 및 이 사건 요양기관의 직원이 식 단을 짜고 조리한 음식을 수급자에게 제공하였는데, 원고로서는 위와 같은 방식이 구 노인복지법 시행규칙(2019. 12. 12. 보건복지부령 제689호로 개정되기 전의 것) [별표 9]에서 규정한 조리원을 두지 않을 수 있는 예외규정의 요건에 해당하지 않는다는 것은 쉽게 예상할 수 있었던 점(원고는 그와 관련하여 관련 행정기관에게별 다른 문의도 하지 아니 한 것으로 보인다), ③ 나아가 이 사건 요양기관이 2018. 8.부터 2019. 10.까지의 기간 동안 위탁급식업체에 지급한 급식비가 수급자들의 본인부담금 식사재료비의 약 절반 정도에 불과한 점 등에 더하여 D이 원고의 배우자이자 이 사건 요양기관의 부원장이었던 사정까지 종합하여 보면, 원고는 이 사건 위반행위 기간 동안 이 사건 요양기관에 보조원(운전사) 및 조리원에 대한 인력배치기준에 미달한다는 사정을 인식하고 있었음에도 해당 월의 급여비용을 감액하여 청구하지 아니한 것으로 보인다. 따라서 원고의 이 사건 위반행위는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 ' 거짓으로 급여비용을 청구한 경우'에 해당하고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 의해 임의적으로 감경할 수 없는 경우라고 봄이 상당하다. 설령 이 사건 위반행위가 '거짓'이 아닌 '그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우'로서 위 [별표 2]에 의해 감경이 가능하다고 하더라도 위에서 본 이 사건 위반행위로 인한 부당이득 액수, 기간 등을 고려하면, 피고가 이를 감경하지 아니하였다고 하더라도 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 단정할 수도 없다. 라) 노인장기요양보험법령 등에서 요양기관 등의 부당청구에 제재를 가하는 규정을 둔 궁극적인 목적은 요양급여비용 에 대한 엄격한 통제 · 관리를 기초로 급여 재정의 투명성을 확보하고, 이를 통해 해당 수급자에 대한 양질의 서비스가 제공되어야 한다는 공익적 필요가 크다는 점에 있다. 위와 같은 공익적 입법취지와 더불어 적정한 수준의 인력 확보를 통한 재가급여 등의 향상을 도모하고자 하는 이 사건 처분의 공익적 사항은, 원고가 주장하는 여러 불리한 사정을 모두 감안해 보더라도, 원고가 이 사건 처분으로 입게 될 불이익보다 더 작다고 평가하기 어렵고, 결국 이 사건 처분이 비례원칙에 어긋난다고 볼 수 없다.」 2. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정준영(재판장) 김형진 박영욱 1 제50조(근로시간)