업무정지처분취소

대구고등법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023누10274 업무정지처분취소 원고,항소인 A 소송대리인 변호사 정재윤 피고,피항소인 경산시장 소송대리인 변호사 진순석 제1심판결 대구지방법원 2023. 1. 18. 선고 2022구단10240 판결 변론종결 2023. 6. 2. 판결선고 2023. 6. 30.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 2. 25. 원고에 대하여 한 장기요양기관 업무정지 30일의 처 분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제출된 증거들에 비추어 다시 살펴보더 라도, “① 원고가 제출한 증거들만으로는, 이 사건 처분이 행정절차법 제22조 이하의 청문절차 규정을 위반하였다고 인정하기에 부족하고, ② 원고가 자신의 처이자 원고 운영의 ‘C센터’ 시설장인 D의 월 기준 근무시간을 거짓 등록하는 방법으로 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여비용을 청구한 것은, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우’에 해당하므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하며, ③ 원고가 제출 한 증거들만으로는, 이 사건 처분이 재량권 불행사, 사실오인, 비례원칙 위반 등으로 재량권을 일탈 남용하여 위법하다고 인정하기에 부족하다.”는 취지의 제1심 사실인정과 판단은 정당하다. 따라서 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 원고의 주장에 대한 판단을 추가하는 외에는, 제1심판결의 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다(다만, 원고가 당심에서 주장을 철회한 ‘휴게시간의 근무시간 포함’ 관련 부분은 제외). 2. 추가 판단 가. 원고의 주장 이 사건 처분을 위한 청문기일이 외형상 열리고 청문주재자 의견서가 형식적으로 작성되기는 하였으나, 아래 사정을 고려하면 이 사건 처분에는 실질적 청문절차를 결여한 절차적 위법이 존재하므 로 위 처분은 취소되어야 한다. 1) 청문절차 과정에서 증거조사가 이루어지지 않았다. 2) 원고가 청문절차에 이 사건 처분의 적법성을 적극적으로 다투는 의견제출서(이하 ‘의견서’라 한다)를 제출하였음에도, 청문주재자는 청문조서를 작성하면서 ‘기타’란에 단순히 ‘의견서 제출’이라고 형식적으로 기재하였을 뿐이고, 청문주재자 의견서에도 ‘종합의견’란에 단순히 ‘청문회 불출석 및 의견서 제출, 의견서 충분한 검토가 필요하다고 사료됨’이라고만 기재함으로써, 청문주재자의 의견이 이 사건 처분에 제대로 반영되지 못하였다. 3) 청문주재자가 청문조서를 작성한 후 원고에게 청문조서의 열람·확인을 통지하지 않는 바람에, 원고는 청문조서의 내용을 확인할 기회도 보장받지 못하였다. 나. 청문절차 위반 여부 1) 관계 법령 및 관련 법리 ○ 행정절차법 제2조 제5호는 “청문이란 행정청이 어떠한 처분을 하기 전에 당사자 등의 의견을 직 접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다.”고 규정하고, 행정절차법 제22조 제1항 제1호는 “다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우”를 필요적 청문실시 사유로 규정하고 있으며, 노인장기요양보험법 제63조 제1호, 제37조 제1항은 시장 등이 장기요양기관에 대하여 업무정지처분을 하 려는 경우 사전에 청문을 실시하여야 하는 것으로 규정한다. ○ 청문주재자는 청문을 시작할 때 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설 명하여야 하고, 청문에 출석한 당사자 등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있고, 당사자 등이 의견서를 제출하는 경우에는 그 내용을 출석하여 진술 한 것으로 본다(행정절차법 제31조 제1항, 제2항, 제3항). 청문주재자는 직권 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 (증거)조사를 할 수 있고, 당사자 등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있으며, 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있고, 이 경우 관계행정 청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(같은 법 제33조 제1항, 제3항). 청문주재자는 해당 사안에 대하여 당사자들의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우 청문을 마칠 수 있고, 청문의 일시 및 장소, 당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거 등의 사항이 적힌 청문조서를 작성하여야 하며, 청문의 제목, 처분의 내용, 주요사실 또는 증거, 종합의견 및 그 밖에 필요한 사항이 적힌 청문주재자의 의견서를 작성하여야 한다(행정절차법 제35조 제1항, 제34조 제1항, 제34조의2). 청문주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 하고, 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등 을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문 결과를 반영하여야 한다(같은 법 제35조 제4항, 제35조의2). 한편, 당사자 등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있고, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있으며(행정절차법 제34조 제2항), 청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자 등에게 통지하여야 하고, 당사자등이 청문조서의 정정 요구를 한 경우 그 사실관계를 확인한 후 청문조서의 내용을 정정하여야 한다(같은 법 시행령 제19조 제1항, 제3항). ○ 위와 같은 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 행정절차법 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당 하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취 소사유에 해당한다(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결 등 참조). 2) 인정사실 을 제1 내지 5호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피고는 2021. 12. 16. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 “의견이 있을 시 청문에 참 석하거나 의견서를 제출하고, 청문에 응하지 아니하거나 의견을 제출하지 않을 경우에는 의견이 없는 것으로 간주하고 행정처분이 진행된다.”고 통지하였다. 나) 피고는 2021. 12. 16. 위와 같이 사전통지를 하면서 ‘처분사전통지서(청문실시 및 의견제출 통지, 을 제1호증의 2)’ 등을 첨부하였는데, 그 처분사전통지서에는 “예정된 처분의 제목, 처분의 원인된 사실, 처분하고자 하는 내용(업무정지 30일, 과태료 50만 원), 법적 근거 및 조문내용”과 함께 청문실시에 관하여 “청문일시, 장소, 주재자” 등이 기재되어 있었다. 다) 이 사건 처분을 위한 청문절차가 2022. 1. 7. 15:00 ‘경산시청 별관 회의실(3층)’에서 전직 공 무원 K의 주재 하에 진행되었는데, 당시 피고의 업무담당자 M은 출석하였으나 원고는 2022. 1. 6. 이 사건 처분에 관한 의견서를 제출한 후 위 청문절차에 불참을 통보하고 출석하지 않았다. 라) 청문주재자 K는 2022. 1. 7.경 위 청문절차를 종결한 후 청문조서(을 제5호증)와 청문주재자 의견서(을 제4호증)를 작성하여 그 밖의 관계서류와 함께 피고에게 제출하였다. 위 청문조서는 ‘당사자 등의 진술내용’란과 ‘증거조사’란이 공란으로 되어 있고, ‘기타’란에는 “의견서 제출”이라고 기재되어 있다. 위 청문주재자 의견서에는, 처분의 내용, 주요사실(위반내용 등) 등과 함께 ‘종합의견(처분수준의 적정성, 경감필요성 등)’란에 “청문회 불출석 및 의견서 제출, 의견서 충분한 검토가 필요하다고 사료됨”이라고 기재되어 있다. 3) 구체적 판단 위 인정사실과 인용증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 앞서 본 관계 법령 및 관련 법리에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는, 이 사건 처분이 행정절차법령에서 정하는 청문절차 규정을 위반한 절차적 하자로 인하여 위법하다고 인정하기에 부족하다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. ① 청문주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 (증거)조사를 할 수 있으며, 당사자 등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다. 이 사건의 경우, K가 청문을 주재하면서 원고가 출석하지 않은 상태에서 원고의 의견서 등을 검토한 결과, 피고 담당자가 제출한 자료 이외에 추가적인 증거조사의 필요가 없다고 판단하고 증거조사를 실시하지 않은 것으로 보일 뿐이므로, 추가적인 증거조사를 실시하지 않은 사정만으로, 이 사건 청문절차가 위법하게 된다고 보기는 어렵다. ② 이 사건 청문조서나 청문주재자 의견서에 “원고가 청문절차에 불출석하면서 처분에 관한 의견서를 제출하였으므로, 이 사건 처분을 함에 있어서 위 의견서에 대한 충분한 검토가 필요하다.”는 취지의 기재만 있고, 그밖에 처분수준의 적정성 및 경감필요성 등에 관한 청문주재자의 별도 의견이 기재되어 있지 않다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 그러한 사정만으로 이 사건 청문절차가 위법하게 된다고 보기는 어렵다. ㉮ 청문제도의 취지는, 행정처분 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 있다. ㉯ 원고는 이 사건 처분에 관한 사전통지를 받은 후 의견서를 제출하기만 하고 청문절차에 출석하지 않았으나, 원고의 의견서와 청문주재자 의견서 등이 피고에게 제출되어 피고가 이 사건 처분을 하면서 원고의 의견서 등을 충분히 검토하였다. 따라서 원고는 이 사건 처분이 이루어지는 과정에서 처분에 관한 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 충분히 부여받은 것으로 보인다. ③ 청문주재자 K가 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 원고에게 통지하지는 않았다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 위 인정사실만으로는, 이 사건 처분이 절차적 하자로 위법하게 된다고 보기는 어렵다. ㉮ 이 사건 처분의 내용, 청문주재자, 청문 일시 및 장소 등은 처분의 사전통지(청문실시 및 의견제출 통지) 당시 모두 고지되었고, 원고가 청문절차에 불출석하면서 스스로 의견서를 작성하여 제출하였으므로, 원고로서도 청문조서의 주요 내용을 알 수 있었다. ㉯ 청문주재자는 청문 후 청문조서, 청문주재자 의견서를 작성하였고, 원고는 위 청문 이후에 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용의 열람·확인을 피고에게 구할 수 있었음에도, 원고가 청문조서의 열람·확인을 구하였거나 피고가 그러한 열람·확인 요구에 불응하였다는 사정은 보이지 않는다. ㉰ 청문절차에 제출된 원고의 의견서가 청문 절차 및 이 사건 처분 과정에서 검토되고 반영된 것으로 보이므로, 원고에 대한 청문조서의 열람·확인 통지 누락이 이 사건 처분과 관련된 원고의 권리 의무에 실질적인 영향을 미쳤다고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김태현(재판장) 원호신 정성욱