장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2021구합65446 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인<각주1> 변호사 이지훈, 정재윤 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 6. 1. 판결선고 2023. 7. 20.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 원고에 대하여 한 2020. 10. 23. 자 239,577,940원의 장기요양급여비용 환수처분을 취 소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 아래 표 기재와 같이 장기요양기관을 개설하여 수급자들에게 주 · 야간 보호 급여를 제 공하고 있다(이하 아래 표 순번에 따라 '제1센터' 등으로 특정한다). 나. 의정부시장과 피고는 2020. 7. 6.부터 2020. 7. 9.까지 제1, 2센터의 2017. 7.부터 2020. 5.까지 장기요양급여내역에 대하여 현지조사를 실시하였다. 다. 피고는 2020. 10. 23. 원고가 아래 표 기재와 같이(이하 아래 표의 처분사유를 같은 표 순번에 따라 '제1사유' 등으로 특정한다) 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았다고 보아 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조에 따라 제1 센터에 관하여 원고로부터 239,577,940 원(= 제1 사유 12,602,360 원 + 제2 사유 49,574,850원 + 제3사유 177,400,730원)을 환수하는 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다)<각주2>. 【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7호증, 을 제18호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장 요지 1) G 등 15명은 사회적응 훈련을 위한 외부 활동의 일환으로 제2센터 방문활동을 한 것이고, 이는 제1센터 사회복지사 및 요양보호사에 의하여 전적으로 수행되었으므로 제1센터의 적법한 급여제공으로 보아야 한다. 2) 휴식시간이나 대기시간이라 하더라도 근로자의 자유로운 이용이 보장되지 않고 실질적으로 사용 자의 지휘· 감독을 받는 시간은 근로시간에 포함되므로 보조원운전사 V, W, X(이하 '이 사건 운전사들'이라 한다)의 대기시간은 월 기준 근무시간에 포함되어야 한다. 적어도 V은 AH(요양보호사), AL(사무원), AM(센터장)의 휴무일에 이들을 대신하여 송영 업무를 담당하였고, 제1센터의 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 V이 그 업무를 일부 수행한 경우 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 1. 12. 보건복지부 고시 제2018-6호로 개정된 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제51조 제2항에 따라 신고한 직종인 보조원(운전사)로 실 근무한 것으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 운전사들의 총 근무시간을 합치면 이 사건 고시 제51조 제5항에 따라 월 기준 근무시간의 50%를 초과하여 운전사 인력배치기준을 충족한다. 나. 관계 법령 [별지] 기재와 같다. 다. 판단 1) 제1센터 수급자들에 대한 일요일 급여 제공 부분에 관하여 가) 관련 법리 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는, 국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자 가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임 에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두 3975 판결 등 참조). 나) 이 사건의 경우 갑 제3, 10, 11호증, 을 제1, 5, 7, 9, 10, 18호증의 각 기재 또는 영상과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 의하면 원고는, 제1센터 수급자 G 등 15명이 2020. 1. 5.부터 2020. 5. 31.까지 매주 일요일에 총 404회 제2센터에서 주간보호급여 및 이동서비스를 제공받았으나, 제1센터에서 급여를 제공한 것처럼 서비스 일수· 횟수를 늘려 급여비용을 청구하여 지급받았다는 이 부분 처분 사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제2항, 제33조에 의하면, 장기요양기관을 설치·운영하 고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 소재지를 관할 구역으로 하는 시장 등으로부터 장기요양기관으로 지정을 받아야 하고, 장기요양기관은 시설 및 인력 중 보건복지부령이 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장 등에게 신고하여야 하므로, 장기요양급여는 정해진 시설에서 제공하는 것이 원칙임에도, 원고는 아무런 신고 없이 제1센터 수급자인 G 등 15명에 대하여 2020. 1. 15.부터 2020. 5. 31.까지 해당 일요일에 제2센터에서 주간보호급여와 이동서비스를 제공하였다. (2) 당시 제1센터뿐만 아니라 제2센터 소속 종사자들도 제1센터 수급자인 G 등 15명에게 급여를 제공하였다. (3) 구 노인장기요양보험법 제35조 제4항은 '장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록 · 관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니된다.'고 규정하고 있다. 원고는 타 기관 체험 목적으로 "물리치료 이용을 위한 수급자 심신기능 개선"이라고 기재하였을 뿐이고, 그 외에 원고가 사회적응 훈련을 시행하 였다고 볼 만한 자료는 없다. 제2센터 소속 요양보호사 AN은 '내가 2017년 7월 입사한 후 1~2달 후부터 일요일에는 제1, 2센터를 통합하여 제1센터가 운영되다가 제2센터에 물리치료실이 생기고 몇 달 정도 후 지금처럼 제2센터에서 일요일 서비스가 진행되었다'는 취지로 진술하였고, 제1센터 소속 요양보호사 AO도 같은 취지로 진술하였으며, 제1센터 소속 요양보호사 AK은 제1센터 수급자들이 물리치료 때문에 일요일에 제2센터로 출석하였다고 진술하였는바, 원고는 편의상 매주 일요일에 제2센터에서 자신이 운영하는 제1, 2센터 수급자들에 대하여 장기요양급여를 제공한 것으로 보 인다(물리치료는 주 · 야간보호기관의 급여에 포함된다). (4) 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것) 제23조, 구 노인복지법 시행규칙(2020. 6. 19. 보건복지부령 제735호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항 [별표 9]는 이용정원에 따른 시설 연면적 등 시설· 설비 기준, 인력 기준 등을 구체적으로 규정하고 있음에도, 제1센터 수급자들을 제2센터로 이동시 켜 제1, 2센터를 통합 운영할 경우에는 제1센터 수급자들이 전문종사자로부터 양질의 주·야간보호서비스를 제공받지 못할 뿐만 아니라, 일정 규모 이상의 물적 시설을 보장받지 못하게 될 수 있다. (5) 사회적응 훈련의 예시로 ① 외부 활동으로는 대중교통 이용 및 교통안전 체험(신호등 건너기 등), 우체국, 은행, 소방서, 경찰서, 종교기관 등 외부기관 방문, 마트나 미용실 이용 등 물건 및 서비스 구매, 동물원, 놀이공원 등 문화체험이, ② 내부활동으로는 모의 시장운영, 다른 수급자 이름 알기, 가족에게 전화걸기, 편지쓰기 등이 있다. 그런데 제2센터는 제1센터와 마찬가지로 원고가 운영하는 주 · 야간보호기관이고, 두 기관의 거리는 약 540m에 불과하며, G 등 15명은 제1센터에 들르지 않고 바로 제2센터에 가 통상적인 주간보호급여 등을 제공받았을 뿐인바, 제공된 급여 내용 에 비추어 이를 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2019. 12. 27. 보건 복지부고시 제2019-309호로 개정된 것) 제30조 제2호에서 규정한 사회적응 훈련으로 보기 어렵다. 2) 이 사건 운전사들의 월 기준 근무시간 충족 여부에 관하여 가) 관련 법리 항고소송에서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의 체 판결 등 참조). 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하 여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼 기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거 가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조). 나) 이 사건의 경우 다툼 없는 사실, 을 제1 내지 10, 12, 14 내지 17, 19, 20, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 의하면, 이 사건 운전사들이 2018년 2월~4월, 6월~12월, 2019년 1월~5월, 7월, 8월, 10월, 11월, 2020년 1월~5월에 제1센터에서 실제 근무하지 않거나 월 기준 근무시간 미만으로 근무하였으나 원고는 이들이 월 기준 근무시간을 충족하여 제1센터에서 근무한 것처럼 신고한 사실이 인정되는바, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 적법하고, 이 사건 운전사들의 근무시간을 종합하면 보조원 인력배치기준을 충족한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다 (이에 어긋나는 을 제11, 13, 22호증의 각 일부 기재는 아래 사정에 비추어 믿지 아니한다). (1) 이 사건 고시 제51조 제2항이 '조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다.'고 규정하고 있는바, 이때 '신고한 직종'이 '보조원(운전사) 등의 업무를 일부 수행한 다른 직원이 신고한 직종'을 의미함은 문언상 명백하다. 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 이용자가 10명 이상인 주 · 야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 보조원(운전사) 1명을 반드시 두도록 규정한 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업 무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되 도록 하기 위한 것인데, 만약 해당 요양기관이 보조원(운전사)을 두지 않거나 형식적으로만 신고 · 등록을 한 채 다른 직종의 종사자들이 보조원(운전사)의 업무를 나누어 수행하고, 그 수행시간의 합 계가 이 사건 고시 제49조 및 제51조 제5항의 월 기준 근무시간을 충족하는 경우, 이를 보조원(운전사)의 근무시간으로 보게 된다면, 이는 앞서 본 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지를 몰각시키는 것이 된다. (2) 원고는 피고에게, 이 사건 운전사들이 제1센터 보조원(운전사)으로 월 기준 근무시간을 충족하여 근무한 것으로 신고하였으나, 아래에서 보는 바와 같이 이들의 실제 근무내용과 근무시간은 원고가 신고한 내용과 큰 차이가 있다. 제1센터의 송영 업무를 주로 수행한 것은 신고된 제1센터 보조원이 아니었고, 이는 제1센터의 여러 종사자들(시설장, 요양보호사, 사무원)이 나누어 수행하였을 뿐만 아니라 원고가 운영하는 제2센터의 종사자들까지 분담하였다. (3) 제1센터에서 송영 업무를 담당한 AH은 'V은 내가 휴무인 날과 일요일에만 송영 업무를 수행하 였다'는 취지로 진술하였고, 제1센터 또는 제2센터에서 근무한 Z, AI, AK, AO, AP, AL도 이에 부합하는 취지로 진술하였다. V은 원고의 배우자로 제1센터에서 사무국장으로 불렸고, 제1센터에 간혹 출근하여 관리업무를 하였는바, V이 보조원 업무를 전담하지 않은 것은 분명하다. (4) 위와 같이 형식적으로만 보조원으로 신고되어 해당 업무를 전담하지 않은 V이 사무원 또는 관리인 업무를 하였다고 하여 이를 이 사건 고시 제51조 제2항에서 규정한 바와 같이 사무원 또는 관리인 업무에 도움이 필요하여 V이 그 업무를 일부 수행한 것으로 볼 수 없으므로 V이 사무원 또는 관리인 업무를 한 시간을 보조원으로 실근무한 시간으로 인정할 수 없다. (5) W은, 자신은 2센터 소속 송영 담당으로 직접적으로 제1센터 수급자를 아침, 저녁으로 송영한 적은 없고, 제2센터 근무시간 내에 제1센터 운행업무를 도와준 적은 있다고 진술하였고, 제1센터 또는 제2센터에서 근무한 AK, AO, AQ, AR, AP, AL도 같은 취지의 진술을 하였다. 따라서 W이 제1센터에서 보조원으로 근무한 것으로 볼 수 없다. (6) 제1센터 또는 제2센터에 근무한 AH, AN, AI, AK, AO, AR, AL은 X에 관하여 '제2센터 송영 담당'이라거나 '제2센터에서 근무하고 제1센터에는 간혹 도와주러 왔다'고 진술하였고, 제1센터 소속 간호조무사 AP은 'X은 제1센터에서 근무한 적이 없고, 근무표에만 이름이 있었다'라고 진술하였다. 따라서 X은 제1센터에서 보조원으로 근무한 것으로 볼 수 없다. (7) X은 2020. 7. 9. 오전에는 제1센터에서, 오후에는 제1센터에서 각각 송영 업무를 담당하였다 고 진술하였으나, 이는 위와 같은 종사자들의 일치된 진술에 어긋나는 점, 제2센터 소속 요양보호사 AS는 X의 위 진술 전인 2020. 7. 7. 'X은 제2센터에서 근무하는 분인데, X이 제1, 2센터에서 반씩 근무하였다는 취지로 말하라고 지시를 받았다고 하였다'라는 취지로 진술한 점 등에 비추어 X 의 위 진술은 이를 그대로 믿을 수 없다. (8) 이 사건 고시 제51조 제1항은 근무인원수 산정방법에 관하여 "근무인원 1인'으로 계산하기 위 해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다."라고 규정하고 있다. 또한, 이 사건 운전사들이 대기시간 또는 송영 업무를 하지 않는 시간에 제1센터 송영 업무를 위하여 실질적으로 원고의 지휘 · 감독 아래에서 있었다고 인정할 만한 별다른 증거도 보이지 않는다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 변이섭 심용아

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - 각주1: 변론종결 후 법무법인 B가 원고의 소송대리인으로 소송위임장을 제출하였으나, 소송대리인의 표시는 변 론종결일을 기준으로한다. 각주2: 피고는 2020. 11. 6. 제2센터에 관하여 원고로부터 3,600,700원의 장기요양급여비용을 환수하는 결정을 하였고, 원고는 당초위 처분의 취소도 구하였으나, 2023. 5. 31. 자준비서면을 통하여 위 부분을 취하하였는바, - 1 7 - 원고가 불복하는 부분 외의 처분경위는 생략한다. - 1 8 -