장기요양급여비용환수결정 취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2022구합66453 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 6. 8. 판결선고 2023. 8. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 9. 28. 원고에게 한 17,905,930원의 장기요양급여비용 환수결정 중 254,140원을 초과한 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 아산시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 방문요양, 방문목욕 급여를 제공하는 재가장기요양기관인 C 노인복지센터(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 아산시장은 2020. 6. 1.부터 2020. 6. 4.까지 이 사건 기관에 대한 장기요양기관 현지조사를 하여 원고가 관계 법령을 위반하여 피고로부터 급여비용을 부당하게 청구·지급받았다고 판단하였고, 피고는 위 현지조사 결과에 따라 2020. 9. 28. 아래와 같은 사유로 구 노인장기요양보험법 (2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조에 근거하여 원고로부터 장기요양급여비용 총 17,905,930원을 환수하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. <각주1> 【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장 요지 원고와 D는 다음과 같이 월 기준 근무시간을 충족하였으므로 제1, 2처분사유는 부존재하는바, 이 사건 처분 중 제3 처분사유 환수금액인 254,140원을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 이 사건 고시 제49조 및 51조에 따르면 원고는 이 사건 기관 시설장으로서의 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다. 그러나 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제4호 (나)목에 따라 “1일 8시간, 월 20일 이상 근무”하면 시설장 상근의무를 준수한 것이 되는데, 대표자 겸 시설장의 경우 위 조항이 우선 적용되고, 이 사건 고시 제49조 및 제51조의 월 기준 근무시간 이상 근무요건의 적용은 배제 되는바, 원고는 2018년 11월, 2019년 12월에는 1일 8시간, 월 20일 이상 근무하였다. 또한, 장기요양기관 대표자인 시설장의 근무시간 충족 요건이 지나치게 엄격하게 적용되는 문제점을 해결하기 위한 반성적 고려에서 피고는 2019. 12. 30. 근로기준법에 의한 연차 유급휴가가 적용되지 않는 대표자인 시설장의 휴가 연간 5일을 월 기준 근무시간에 포함하는 내용으로 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항’ 제12조 제1항 제1호 (바)목을 국민건강보험공단공고 제2019-2호로 개정하여 2020. 1. 1.부터 시행하였고, 위와 같이 개정된 공고와 이 사건 고시는 모 두 행정기관 내부의 업무처리지침 등을 정한 행정규칙에 해당하므로 위 공고를 적용하여 원고가 2018년과 2019년에 사용한 연간 5일 이내의 휴가는 월 기준 근무시간으로 인정되어야 한다. 2) 근로기준법에 따른 연차휴가는 근로자의 편의를 위해 미리 가불형식으로 부여될 수 있다. 장기요양기관 종사자들에게만 이를 허용하지 않는 것은 자의적 기준에 의한 차별로서 평등의 원칙에 반 한다. 피고도 2021. 12. 24. 이러한 문제점을 해결하기 위한 반성적 고려에서 장기요양기관 종사 자들의 미발생 연차휴가 사용을 허용하는 내용으로 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항’ 제12조 제1항 제1호 (사)목을 국민건강보험공단공고 제2021-2호로 개정하여 2022. 1. 1.부터 시행하였다. 따라서 위와 같이 개정된 공고를 적용하여 사회복지사 D는 2019. 8. 13. 기준으로 발생한 2일의 연차휴가 외에 1일의 미발생 연차휴가를 미리 사용할 수 있다고 보 아야 하므로 위 휴가 시간은 월 기준 근무시간으로 인정되어야 한다. 나. 관계 법령 [별지] 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 규정의 내용 및 효력 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 고시가 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조). 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 ‘재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’고 하고 있고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 (2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 규정하면서 ‘세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다.’고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 제정된 이 사건 고시는 그 내용과 형식에 비추어볼 때 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 노인장기요양보험법의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 옳다. 또한, 이 사건 고시 제54조 제5항은 ’가산 지급기준, 절차·방법 및 가산기관 관리 등 세부사항은 공단 이사장이 정한다.‘고 정하고, 그 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2019. 12. 30. 국민건강보험공단공고 제2019-2호로 개정되기 전의 것, 이하 ’이 사건 공고‘라 한다)은 장기요양급여비용을 가산하기 위한 근무인원의 계산, 근무시간의 계산 등을 구체적으로 규정하고 있으며, 특히 이 사건 고시 제51조 제4항은 근무인원수 산정방법과 관련하여 근무시 간 인정사유 중 하나로 ’근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가‘를 명시하여 피고 이사장에게 그 구체적인 사유를 정하도록 위임하고, 이에 따라 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호는 근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가를 1일 최대 8시간까지 근무시간으로 인정하는 등 더 욱 세부적인 기준을 정하고 있는바, 이 사건 공고 역시 노인장기요양법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 타당하다(즉, 이 사건 고시와 이 사건 공고가 행정규칙에 불과하다는 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다). 따라서 노인장기요양보험법령과 이 사건 고시 및 이 사건 공고에 규정된 장기요양급여 제공기준이 나 급여비용 산정방법 등을 위반하여 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받는 행위는 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위로 서, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 부당이득 징수 대상이 된다. 2) 제1 처분사유에 관한 원고의 주장에 관하여 앞서 든 증거에 을 제3, 4, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 의하면, 원고는 2018년 10월, 11월, 2019년 2월, 12월에 이 사건 기관 시설장으로서 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였는바, 제1 처분사유가 부존재한다는 원고의 주장은 이유 없다. 가) 이 사건 고시 제6조, 제48조, 제49조, 제51조, 제54조, 제57조 등에 의하면, 시설장은 상근하 여야 하고, 상근시간 외에도 응급상황 등에 대처할 수 있도록 대비하여야 하며, 방문요양 사회복지사 등 배치 가산을 받기 위해서는 시설장 등 인력배치기준을 충족하여야 하는데, 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’이 고, ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 시설장 직종으로 실제 근무하여야 한다. 그러나 원고는 2018년 10월(2일간), 11월(1일간), 2019년 2월(3일간), 12월(1일간) 연차휴가를 근무시간으로 피고에게 신고하고 근무하지 않았는데, 원고는 이 사건 기관의 사업주(사용자)이지 근로기준법 제60조에서 규정한 연차 유급휴가를 사용할 수 있는 근로자가 아니므로 이 사건 고시 제51조 제4항 및 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목에 따라 원고가 시설장 근무시간으로 신고한 ‘연차 유급휴가’ 명목의 시간은 월 기준 근무시간 산정에 포함될 수 없다. 위 휴가 시간을 제외하면 원고는 해당 월에 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였음 에도 피고에게 사회복지사배치 가산금액을 청구하여 수령하였는바, 이는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 수령한 것에 해당한다. 나) 보건복지부가 발간한 ‘2020 사회복지시설 관리안내’에는 사회복지시설의 시설장 상근의무에 관하여 ‘원칙적으로 상근의무란, 휴일 기타 근무를 요하지 않은 날을 제외하고 일정한 근무계획 하 에 매일 소정의 근무시간 중 상시 그 직무에 종사하여야 하는 것을 말함’으로 정의하면서, 시설장의 상근의무는 공무원에 준하여 관리하되 지방자치단체가 별도의 구체적인 기준을 정하여 관리할 수 있다고 안내하고 있다. 즉, 위와 같은 상근의 개념은 항상성과 규칙성에 핵심이 있는바, 재가급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하려는 자의 인력기준을 정한 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제4호 (나)목은 ‘1일 8시간, 월 20일 이상 근무하는 것을 말한다’고 규정함으로써 근무시간의 탄력적 운 영을 배제하는 소위 ‘풀타임(Full-time) 근무’만을 상근으로 정하고 있는데, 이는 ‘상근’의 의미를 보충하는 취지일 뿐, 근무인원수 산정방법 및 월 기준 근무시간에 관한 이 사건 고시 제49조 제1항, 제51조 제1항의 규정이 시설장에 대해서만 적용되지 않는다고 볼 수 없다. 따라서 시설장이 “1 일 8시간, 월 20일 이상 근무”한 사실만으로는 이 사건 고시 제49조 등에서 규정한 월 기준 근무시간을 충족하였다고 볼 수 없다. 다) 이 사건 고시 제51조 제4항 및 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목은 근로기준법에 의한 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간 산정의 예외로 규정하여 근무시간으로 인정하므로 근로기준법의 적용을 받지 않는 시설장은 위 각 규정의 적용대상이 될 수 없는 결과가 발생하나, 이는 근로자와 사용자가 근로관계를 형성하는 기준을 제시하는 법으로서 작용하는 근로기준법을 이 사건 고시 및 이 사건 공고에 따른 월 기준 근무시간 인정에 고려한 효과에 불과하다. 즉, 장기요양기관의 대표자 또한 종사자와 근로계약을 체결하였다면 근로기준법을 준수하여 근로관계를 형성할 의무를 부담하 고, 근로자가 그에 따라 연차휴가를 사용할 경우 사용자가 근로기준법을 준수하여 유급휴가를 부여하는 경우를 이 사건 고시 및 이 사건 공고에 따른 월 근무 기준시간에서 불리하게 취급하는 것은 근로기준법의 취지와 상충된다. 이에 이 사건 고시와 이 사건 공고는 근로기준법에 따른 연차휴가 사용 등을 월 기준 근무시간에서 제외하지 않도록 규정하여 근로기준법과 상충되는 결과를 방지하 고, 반사적 효과로서 근로기준법의 적용을 받은 근로자인 시설장이 연차 유급휴가를 사용한 시간이 월 기준 근무시간에 포함되는 것뿐이다. 피고가 근로기준법의 규정을 장기요양기관에서 근무하는 근로자가 아닌 종사자에게 모두 적용하여야 한다고 볼 수 없고, 근로기준법 규정이 그와 같이 피고를 기속한다고 볼 수도 없다. 더구나 헌법상 문제되는 평등권은 동일한 법적 효과를 받아야 할 자들 에 대해 동일한 법적 효과를 주지 않는 공권력 행사를 한 경우에 발생하는 문제이고(헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2006헌마72 결정 참조), 사용자는 근로자와 동일한 집단이라고 볼 수 없으므로 이 사건 고시와 이 사건 공고가 사용자에게 근로기준법에 따른 규정을 적용하지 않거나, 연차 유급휴가에 상응하는 정도로 월 기준 근무시간을 감액하여 적용하지 않는다고 하여 평등원칙에 위반 된다거나 합리성이 없다고 볼 수 없다. 라) 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡 겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이 상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 장기요양급여의 제공 및 급여비용 청구가 적법한지 여부도 경과규정을 두지 아니하는 한 장기요양급여제공행위 당시에 적용되는 산정기준에 관한 법령 등을 기준으로 판단하여야 하 는바, 원고가 2018년 10월, 11월, 2019년 2월, 12월 휴가를 사용한 시간을 피고에게 근무시간으로 신고한 것에 대하여는 당시 시행 중인 이 사건 고시와 이 사건 공고가 적용되어야 한다(뒤에서 보는 바와 같이 D가 2019년 8월 가불 형식의 연차휴가를 사용한 시간을 원고가 근무시간으로 신고 한 것에 대하여도 마찬가지이다). 3) 제2 처분사유에 관한 원고의 주장에 관하여 가) 구 근로기준법(2020. 3. 31. 법률 제17185호로 개정되기 전의 것) 제60조 제2항은 “사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 사건에서 D가 2019년 8월 사용한 미발생 연차휴가(1일)는 이 사건 기관에서 계속 근로한 기간이 1년 미만일 때 사용한 것으로, 이는 구 근로기준법 제60조 제2항에 따라 발생한 월 단위 연차휴가를 모두 사용하는 등의 사유로 해당 월에 발생하지 않은 연차휴가를 미리 사용한 것이다. 나) 위와 같은 휴가의 사용은 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 유급휴가를 부여하는 경우에 해당한다. 이와 같은 성질의 유급휴가는 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차 개근 시 부여될 연차 유급휴가를 미리 사용하기로 합의한 것인데(이하 ‘가불된 연차 유급휴가’라 한다), 다음과 같은 사정을 종합하면, 노인장기요양보험법령상 인력배치기준 등의 준수 여부를 판단할 때 가불된 연차 유급휴가를 사용한 것을 두고 이 사건 고시 제51조 제4항 과 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 (가)목에서 정한 ‘근로기준법 제60조에 의한 연차 유급휴가’에 해당한다고 볼 수 없으므로 이를 근무시간으로 인정할 수 없다. 따라서 제2 처분 사유가 부존재한다는 원고의 주장은 이유 없다. (1) ‘가불된 연차 유급휴가’는 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 가불된 연차 유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차 유급휴가를 부여받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 유급휴가를 가불된 연차 유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차 유급휴가는 임의로 부여된 유급휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 근로기준법상의 연차 유급휴가는 아니고, 연차 유급휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 유급휴가로 변경되는 것도 아니다. (2) 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력배치 가산기준을 적용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으 로 장기요양급여비용의 유효‧적절한 집행을 확보하려는 것인바, 가불된 연차 유급휴가가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 노인장기요양보험법령의 취지와는 부합하지 않으며, 인력배치기준 등 준수 여부는 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 한다. (3) 가불된 연차 유급휴가를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추지 못하여 충당되 지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이 에 따른 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 또한, 가불된 연차 유급휴가까지 근무시간으로 인정할지 여부는 피고가 다양한 사항을 전문적·기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞 게 시의적절하게 규율할 수 있는 것으로, 이 사건 공고가 이를 인정하지 않는 것이 헌법에 따라 근 로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키고자 하는 근로기준법의 취지 에 어긋난다고 볼 수 없다. (4) 앞서 본 바와 같이 가불된 연차 유급휴가는 근로기준법이 정한 연차 유급휴가와 본질적으로 다 른 점, 인력배치기준 등 준수 여부는 구 노인장기요양보험법령의 입법 목적과 해석 기준에 의하여 판단하여야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 노인장기요양기관 종사자에 대한 가불된 연차 유급휴가를 구 노인장기요양보험법령상 근무시간에 산입하지 아니하는 것이 노인장기요양기관 종사자와 비 종사자 사이, 또는 노인장기요양기관 1년 미만 근무자와 1년 이상 근무자 사이, 또는 노인장기요양기관 1년 미만 근무자 중 가불된 연차 유급휴가를 사용한 자와 사용하지 아니한 자 사이에 불합리한 차별을 야기하는 것으로 평등원칙에 위반된다고 보기도 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 변이섭 심용아

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - 각주1: 다만, 제1 처분사유 중 2019년 12월은 원고가 피고로부터 청구하여 지급받은 방문목욕 관련 급여비용이 없어 환수대상에 포함되지 않아 방문목욕의 경우 인력추가배치 가산기준 위반 청구 발생기간은 2018년 10월, 11월, 2019년 2월 등 총 3개월이다. - 2 0 -