업무정지처분등 취소

광주고등법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2022누12424 업무정지처분등 취소 원고,피항소인 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이혜원, 이지훈 피고,항소인 장성군수 소송대리인 변호사 백승찬 제1심판결 광주지방법원 2022. 8. 11. 선고 2020구합12667 판결 변론종결 2023. 8. 10. 판결선고 2023. 9. 7.

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 이 사건 소 중 B요양원에 관한 과징금 부과처분 중 619,275,900원을 초과하는 금액의 취소를 구하는 부분을 각하한다. 3. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 4. 소송총비용 중 9/10는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

1. 청구취지 피고가 2020. 6. 8. 원고에 대하여 한 164일, 96일의 각 업무정지처분과 18,950,850원 및 661,642,800원의 각 과징금 부과처분을 모두 취소한다. 2. 항소취지 제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양기관으로서 시설급여를 제공하는 노인요양시설 인 B요양원과 C요양원을, 재가급여를 제공하는 재가노인복지시설로서 D노인복지센터(기관기호 E, 이하 ‘D1’이라고 한다)와 D노인복지센터(기관기호 F, 이하 ‘D2’라고 한다)를 아래와 같이 운영 <각주1>하였다. 나. 피고는 2019. 8. 26.부터 2019. 8. 30.까지 국민건강보험공단과 함께 원고가 운영하는 위 각 장기요양기관에 대하여 다음과 같이 현지조사(이하 ‘이 사건 현지 조사’라고 한다)를 실시하였다. 다. 국민건강보험공단은 2019. 12. 18. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 별지1 기재와 같이 각 장기요양기관별 위반 내역을 결정하고, 이에 대하여 원고에게 장기요양급여비용 환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라고 한다)을 하였다. 라. 피고는 2020. 6. 8. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 원고에게 구 노인장기요양보험법 (2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제1항 제4호 위반을 이 유로 아래와 같이 업무정지처분 및 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 마. 국민건강보험공단은 B요양원에 대한 환수처분 중 요양보호사 I의 2016. 8. 1.부터 2017. 3. 6.까지의 근무를 인정하여 2016. 9. 및 2016. 11.의 환수금액 중 I의 근무와 관련된 부분을 직권으로 취소하고, 2020. 7. 31. 원고에게 B요양원에 대한 환수금액이 126,753,520원으로 변경되 었음을 통보하였다. 바. 원고는 2020. 2. 25. 국민건강보험공단을 상대로 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 소송(서 울행정법원 2020구합55992)을 제기하였으나, 2021. 5. 13. 패소하였다. 이에 대하여 원고는 2021. 5. 28. 항소하였고(서울고등법원 2021누45017), 항소심법원은 2023. 2. 2. 이 사건 환수처분 중 요양보호사 J에 관한 부분이 위법하다고 지적하면서(J이 근무를 한 것으로 인정하였다), 다만 J에 관한 환수처분액만을 산정하는 것이 불가능함을 이유로 J의 환수처분액이 포함된 B요양원에 관한 환수금액 126,753,520원 전부를 취소하는 원고 일부 승소 판결을 하였다. 원고는 2023. 2. 16. 위 항소심판결에 대하여 상고하였으나(대법원 2023두37124) 2023. 6. 29. 심리불속행으로 기각되었다. 사. 국민건강보험공단은 2023. 7. 11. 피고에게 위 소송결과에 따라 J에 관한 환수처분액을 제외 한 B요양원의 환수처분액이 123,855,180원임을 통지하였다. 아. 피고는 이 사건 항소심이 계속 중인 2023. 7. 20. 원고에게 이 사건 처분 중 B요양원에 관한 과징금의 액수를 619,275,900원으로 감액경정(요양보호사 I, J에 관한 환수처분액을 제외하고 산 정)하되, 나머지 부분은 그대로 유지하는 내용의 재처분(이하 ‘이 사건 재처분’이라고 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9, 24호증(가지번호 있는 것은 이를 포함한다. 이하 같다), 을 제1, 19 내지 23호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소 중 B요양원에 관한 과징금 부과처분 중 619,275,900원을 초과하는 금액의 취소를 구하는 부분의 적법 여부 가. 관련 법리 행정처분이 취소되면 그 처분은 효력을 상실하여 더는 존재하지 않고, 직권으로 취소된 처분에 관하여 무효확인이나 취소를 구하는 소는 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 하거나 과거의 법률관 계의 효력을 다투는 것에 불과하므로 소의 이익이 없어 부적법하다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2018 두57490 판결 등 참조). 과징금 부과처분에서 행정청이 납부의무자에 대하여 부과처분을 한 후 그 부과처분의 하자를 이유로 과징금의 액수를 감액하는 경우에 그 감액처분은 감액된 과징금 부분에 관하여만 법적 효과가 미 치는 것으로서 처음의 부과처분과 별개 독립의 과징금 부과처분이 아니라 그 실질은 당초 부과처분의 변경이고, 그에 의하여 과징금의 일부 취소라는 납부의무자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이 므로 처음의 부과처분이 전부 실효되는 것은 아니며, 그 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다고 하여 다투는 경우 항고소송의 대상은 처음의 부과처분 중 감액처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고 감액처분이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두3957 판결 등 참조). 나. 판단 직권으로 이 부분 소의 적법 여부에 관하여 본다. 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 항소심 계속 중 이 사건 재처분을 통하여 B요양원에 관한 과징금 부과처분을 661,642,800원에서 619,275,900원으로 감액하였으므로, 당초의 과징금 부과처분은 감액되어 남은 부분만이 유효하고, 619,275,900원을 초과하는 부분은 직권으로 취소되었다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 소 중 B요양원에 관한 과징금 부과처분 중 619,275,900원을 초과하는 금액의 취소를 구하는 부분은 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 하는 것으로서 소의 이익이 없어 부적법하다(한편 원고는 이 사건 재처분으로 인하여 이 사건 처분 중 나머지 부분도 효력을 상실하였으므로, 이 사건 소 전체가 소의 이익이 없어 부적법하다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 재처분 중 B요양원에 관한 과징금 감액처분을 제외한 나머지 부분은 이 사건 처분과 처분의 사유, 내용, 근거법령 등이 모두 동일하고 변경된 사항이 없는 점, 피고는 이 사건 처분을 취소한 바 없고, B요양원에 관 한 과징금 감액처분을 하는 과정에서 처분서상 형식적으로 함께 재처분이 이루어진 것으로 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 위 나머지 부분과 이 사건 처분이 별개의 처분에 해당한다거나, 이 사건 처분 이 취소되어 효력을 상실하였다고 볼 수 없고, 위 나머지 부분은 이 사건 처분과 동일한 것으로서 이를 재확인하는 것에 불과하다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다). 3. 이 사건 처분의 적법 여부<각주2> 가. 원고 주장의 요지 1) 청문조서에 대한 열람·확인 등 의무 위반 이 사건 처분은 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의한 것이므로 같은 법 제63조에 따라 반드시 청문절차를 거쳐야 한다. 피고는 청문절차를 종결한 후 행정절차법 제34조 제2항 및 같은 법 시행령 제19조 제1항에 따라 원고에게 청문조서에 대한 열람·확인 및 통지를 할 의무가 있음 에도 이러한 절차를 거치지 않았는바, 이는 청문절차상 중대한 하자에 해당한다. 2) 처분사유의 부존재 가) 정원초과기준 위반 청구 등 부분 (1) 피고는 D1 수급자들인 K, L, M, N, O, P, Q(이하 ‘이 사건 수급자들’이라고 한다)가 D1이 아닌 C요양원에서 생활하였다고 판단하고, C요양원에 대하여는 정원초과, 물리치료사 및 위생원 인력배치기준 위반, 배상책임보험 미가입의 각 처분사유를, D1에 대하여는 당월서비스 미제공의 처분사유를 각 인정<각주3>하였다. 그러나 이 사건 수급자들은 간식을 먹거나 프로그램진행을 하는 경우에만 C요양원을 이용하였고, 침실과 생활실은 D1의 시설을 이용하였으므로, 이는 D1에서 실제로 생활한 것에 해당하여 이 부분 각 처분사유는 모두 인정되지 않는다(이하 ‘제1주장’이라고 한다). (2) 또한 정원초과의 경우 ‘해당일’의 급여비용을 감액하여야 함에도 피고는 ‘해당월’의 급여비용을 환수하였으므로, 이 부분 역시 위법하다(이하 ‘제2주장’이라고 한다). 나) 인력배치기준 위반 청구 부분 (1) C요양원의 간호조무사 및 요양보호사 R, 요양보호사 S, D1의 조리원 T, U, 간호조무사 R는 모두 각 직역에서 실제로 근무하였음에도, 피고는 이들이 근무하지 않은 것으로 잘못 판단하였다 (이하 ‘제3주장’이라고 한다).<각주4> (2) 간호조무사 V이 2016. 2. 16.부터 2017. 3. 31.까지 C요양원의 간호조무사로, 2016. 6. 16.부터 2017. 3. 31.까지 D1의 간호조무사로, 2016. 2. 16.부터 2016. 6. 14.까지 D2의 간호조무사로 겸직한 것은 관련 법령에 위배되지 않는다. 또한 원고가 V의 겸직을 허용하고 그에 대한 장기용양급여비용을 청구한 것은 겸직이 가능하다는 피고의 답변 및 겸직 승인에 따른 것이므로, 이 부분 청구는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 ‘거짓 그 밖에 부정한 방법’에 의한 청구라고 할 수 없다(이하 ‘제4 주장’이라고 한다). 3) 신뢰보호원칙의 위반 원고가 간호조무사 V의 겸직을 허용하고 그에 대한 장기요양급여비용을 청구한 것은 겸직이 가능하다는 피고의 답변 및 겸직 승인에 기인하는데, 이러한 공적견해의 표명에 반하여 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. 4) 폐업한 기관에 대한 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분의 위법성 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항의 업무정지처분에 갈음하여 부과되는 과징금 부과처분은 유 효한 업무정지처분의 존재를 전제로 하는 것으로, 업무정지처분을 할 수 없거나 할 수 있더라도 처분의 필요성이 없는 경우에는 과징금 부과처분도 할 수 없다. D2와 B요양원은 이 사건 처분 전에 이미 폐업하여 업무정지처분을 할 수 없거나 그 처분의 필요성이 없는 경우에 해당하므로, 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분의 대상에도 해당하지 않는다. 5) 재량권의 불행사 및 비례원칙의 위반 피고는 이 사건 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 원고가 입게 될 불이익을 비교형량하지 않은 채 기계적으로 업무정지일수를 산정하여 사실상 재량권을 불행사하였다. 또한 원고는 관련 법률을 제대로 숙지하지 못하여 장기요양급여비용을 잘못 청구한 것이므로 위반행위의 동기에 참작할 만한 사유가 있고, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 운영하는 시설들이 불법시설로 낙인찍혀 경영상 중 대한 위기를 겪고 있으며, 현재 시설을 이용하고 있는 수급자들에게도 큰 불편이 발생하고 있는 반면, 원고의 위반행위에 대한 제재 및 공익상 목적은 국민건강보험공단의 장기요양급여비용 환수처분을 통하여 이미 상당 부분 달성되었으므로, 위 환수처분에 더하여 이 사건 처분까지 하는 것은 비례원칙에 반한다. 6) 이 사건 재처분의 위법성 가) 피고는 이 사건 재처분을 하는 과정에서 행정절차법에 따른 사전통지, 의견청취 등의 청문절차를 거치지 않았다. 나) 행정행위 하자의 치유는 행정쟁송의 제기 전까지만 가능한 것인데, 피고는 이 사건 항소심 계속 중에 이 사건 재처분을 하였으므로, 이 사건 재처분을 통하여 이 사건 처분의 하자가 치유되었다고 볼 수 없고, 이 사건 처분은 여전히 위법하다. 나. 관계 법령 별지2 기재와 같다. 다. 판단 1) 청문조서에 대한 열람·확인 등의 의무 위반 주장에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 제4의 가.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. 2) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 판결 이유 중 일부를 고쳐쓰거나 추가·삭제 하는 것 외에는 제1심판결 이유 중 제4의 나.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. ○ 제1심판결 제9쪽 2줄의 “구 시행규칙의”를 “구 노인장기요양보험법 시행규칙의”로 고쳐 쓴다. ○ 제1심판결 제15쪽 4줄의 “타당하다.” 다음에 “따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.”를 추 가한다. ○ 제1심판결 제15쪽 8줄의 “I, J,”을 삭제한다. ○ 제1심판결 제16쪽 아래에서 5줄부터 제17쪽 12줄까지를 삭제한다. ○ 제1심판결 제18쪽 9줄의 “J,”, 11줄의 “J의 출근부,”를 삭제한다. 3) 신뢰보호원칙 위반 주장에 관한 판단 가) 관련 법리 (1) 구 노인장기요양보험법 제33조는 “장기요양기관은 시설 및 인력 중 보건복지부령이 정하는 중 요한 사항을 변경하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 군수 등에게 신고하여야 한다. 신고를 받은 군수 등은 지체 없이 변경 명세를 국민건강보험공단에 통보하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그런데 ① 신고제의 근본 취지는 허가제보다 규제를 완화하여 헌법상 기본권인 국민의 자유 권을 보다 넓게 보장하는 한편, 행정청이 그 행정목적상의 필요에 따라 정보를 파악·관리하기 위하 여 국민으로 하여금 행정청에 미리 일정한 사항을 알리도록 하는 최소한의 규제를 가하고자 하는 것이므로, 그에 따라 형식적·절차적 요건을 갖춘 신고서가 행정청에 도달하면 신고로서의 효과가 곧바로 발생하는 이른바 ‘자기완결적 신고'가 원칙적인 형태이고, 행정청의 신고서 수리가 있어야만 신고로서의 효과가 발생하는 ‘수리를 요하는 신고'는 예외적인 형태로 보아야 하는 점, ② 구 노인장기요양보험법 제33조 제2항은 신고를 받은 군수 등은 지체 없이 변경 명세를 국민건강보험공단에 통보하여야 한다고 규정하고 있어 수리기관의 심사권을 인정하고 있지 않고, 그 하위 법령에도 신고의 수리가 필요하다고 규정한 조항이나 수리 여부의 기준을 정한 조항이 없는 점, ③ 위 신고의 수리 시에 실체적 사항에 관한 심사를 하지 않도록 하여도 사후에 건강보험심사평가원이나 국민건강보험공단이 요양기관의 요양급여비용 청구의 적정 여부를 심사하며 겸직이 허용되는 경우에 해당 하는지를 심사할 수 있어 겸직에 관한 행정적 감독에 공백이 발생하지 않는 점 등에 비추어 보면, 구 노인장기요양보험법 제33조에 따른 변경 사항의 신고는 자기완결적 신고로 보아야 한다. (2) 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이 에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니 어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결, 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52805 판결 등 참조). 나) 인정사실 (1) 원고는 피고에게 V이 아래와 같이 겸직함을 신고(이하 ‘이 사건 겸직 신고’라고 한다)하였고, 피고는 이를 수리하였다. (2) 원고는 V이 2016. 2. 16.부터 2017. 3. 31.까지 C요양원의 간호조무사로, 2016. 6. 16.부터 2017. 3. 31.까지 D1의 간호조무사로, 2016. 2. 16.부터 2016. 6. 14.까지 D2의 간호조무사로 각 근무한 것으로 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급 받았다(겸직이 허용될 경우 겸직 인원의 근무시간은 두 시설에 중복하여 근무시간으로 인정된다<각주5>). 다) 구체적 판단 (1) 이 사건 겸직 신고는 자기완결적 신고이므로 그 신고가 법령을 위반하였는지는 신고 자체로 판 단하여야 하고, 이를 수리하는 행위가 있었다고 하여 그 신고가 적법하게 되는 것은 아니다. 따라서 피고가 이 사건 겸직 신고를 수리하였더라도, 피고는 이에 구속되지 않고 위법한 신고에 기초하여 요양급여비용을 지급받은 원고에 대하여 업무정지처분 등의 제재적 처분을 할 수 있다. 같은 이유에서 이 사건 겸직 신고의 수리행위가 국민의 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명에 해당한다고 볼 수 없고, 피고가 먼저 원고에게 겸직 신고를 적극적으로 권유하였다고 볼 만한 증거가 없으므로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 이루어졌다고 볼 수 없다. (2) 이와 달리 이 사건 겸직 신고의 성격을 ‘수리를 요하는 신고’로 보더라도, 군수 등이 구 노인장기요양보험법 제33조에 따른 신고의 수리 여부를 결정할 때 재량을 행사할 여지가 없는 점에 비추어 이러한 수리 행위에는 큰 의미를 부여할 수 없으므로, 피고는 이 사건 겸직 신고에 대하여 형식적 심사만을 하였을 뿐, 그 겸직의 적법 여부에 관하여 실질적인 판단을 하였다고 볼 수 없다. 나아가 원고가 법령에 위반되는 내용의 겸직 신고를 한 뒤 그에 근거하여 장기요양급여비용을 청구 및 지급받은 것은 그 전체로 보아 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. 결국 피고가 형식적 심사만을 거쳐 이 사건 겸직 신고를 수리한 것이 공적인 견해 표명에 해당한다고 볼 수 없는데다가, 법령에 위반된 신고를 한 원고에게는 그 수리행위가 정당하다고 신뢰한 것에 귀책사유가 있으므로, 피고가 신뢰보호의 원칙을 위반하여 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 없다. (3) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4) 폐업한 기관에 대하여는 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분이 허용되지 않는다는 주장에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 제4의 가.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다. 5) 재량권의 불행사 및 비례원칙의 위반 주장에 관한 판단 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내 부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단 되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참 조). 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분에 재량권의 행사와 관련된 위법이 있다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 부족하 다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. - 1 0 - 가) 이 사건 처분은 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에서 정한 제재적 행정처분 기준에 따른 것인데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 보 이지 않는다. 나) 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 1. 라. 1)항은 ‘하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 1/2 범위에서 감경하여 처분할 수 있으나, 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우에는 그렇지 않다’고 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 원고는 실제로 근무하지 않은 인력들을 근무한 것으로 하여 장기요양급여비용을 청구하였는 바, 이는 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우에 해당하므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 처분 수위를 감경하지 않았더라도 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다. 다) 앞서 본 바와 같이 원고는 4개의 시설에 걸쳐 인력 배치 기준 위반, 정원 초과 기준 위반, 배상책임보험 미가입, 당월 서비스 미제공, 외박기간 1일 수가 청구 등 여러 건의 위반행위를 하였고, 위반행위의 기간 역시 여러 해에 걸쳐 분포되어 있다. 특히 특정 직역에서 실제로 근무하지 않은 사람을 근무한 것으로 하여 거짓으로 장기요양급여비용을 청구한 인력 배치 기준 위반의 경우 그 위반행위의 내용과 정도가 중하고, 이러한 거짓 청구가 비교적 오랜 기간 여러 사람에 대하여 이루어진 점에 비추어 볼 때 원고가 법률에 대한 부지 내지 단순한 착오로 이와 같은 위반행위를 하였다고 보기도 어렵다. 라) 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노 후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도 록 함을 목적으로 하고 있다(노인장기요양보험법 제1조). 따라서 장기요양기관을 운영하는 자는 노인장기요양보험법에서 규정하고 있는 시설, 인력 등에 관한 사항을 엄격히 준수하여 노인 등에게 양질의 요양서비스가 제공될 수 있도록 하고, 거짓으로 장기요양급여비용을 청구함으로써 국가 및 지방자치단체의 재원이 낭비되게 하여서는 안 될 의무가 있다. 나아가 인구 구조의 고령화가 심화 되고 장기요양기관에의 위탁 서비스가 활성화되고 있는 사회적 추세에 비추어, 이러한 의무를 위반 한 행위에 대해서는 엄격한 제재가 필요하다고 할 것이다. 결국 앞서 본 여러 사정들과 입법 취지 - 1 1 - 등을 고려하면, 이 사건 처분을 통하여 달성하려는 공익상 필요가 그로 인하여 입게 되는 원고의 불 이익보다 작다고 보기 어렵다. 마) 원고는 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 전혀 행사하지 않은 채 위 [별표 2]의 제재적 처분기준에 따라 기계적으로 처분을 하였다는 취지로 주장한다. 그러나 피고가 처분의 수위에 관하여 재량권을 행사하지 않았다고 볼 아무런 증거가 없고, 오히려 피고는 앞서 본 바와 같이 원고의 위반행위가 ‘거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우’에 해당하여 제재적 처분에 대 한 감경을 하지 않은 것으로 보인다. 나아가 원고의 주장대로라면 제재적 처분의 수위가 시행규칙 등에서 정한 제재적 처분기준의 내용과 동일한 경우에는 처분청에서 재량권을 행사하지 않은 것으로 일반화할 우려가 있으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 6) 이 사건 재처분의 위법성 주장에 관한 판단 가) 청문절차를 누락하였다는 주장에 관한 판단 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2021. 1. 28. 선고 2019두55392 판결 등 참조). 을 제22호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 피고가 이 사건 재처분을 하면서 사전통지 등의 청문절차를 생략한 사실은 인정된다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 재처분은 이 사건 처분과 처분의 사유, 내용, 근거법령 등이 동일하거나 대동소이하므로, 방어권의 행사와 관련하여 새로운 처분이라고 볼 수 없는 점, 이 사건 재처분은 B요양원에 관한 과징금 부과처분을 일부 감액한 것으로 원고에게 유리한 처분에 해당하는 점, 원고는 이 사건 재처분 사유에 관하여 이 사건 처분 당시 이미 청문절차를 거쳤을 뿐 아니라, 이 사건 소송 및 국민건강보험공단과의 소송 등을 거치는 과정에서 재처분이 이루어질 수 있다는 사실을 충분히 예상할 수 있었고, 이 사건 소송에서 원고의 입장을 피력할 기회 또한 충분히 보장받은 점 등을 종합하면, 위와 같은 피고의 청문절차 생략이 원고의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. - 1 2 - 나) 이 사건 재처분을 통한 하자의 치유가 허용되지 않는다는 주장에 관한 판단 흠 있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용되지 않을 뿐 아니라, 흠의 치유는 성립 당시에 적법한 요건을 갖추지 못한 흠 있는 행정행위를 그대로 존속시키면서 사후에 그 흠의 원인이 된 적법 요건을 보완하는 경우를 말한다. 반면 흠 있는 부분에 해당하는 점용료를 감액하는 처분은 당초 처분 자체를 일부 취소하는 변경처분에 해당하고, 그 실질은 종래의 위법한 부분을 제거하는 것으로서 흠의 치유와는 차이가 있다. 그러므로 이러한 변경처분은 흠의 치유와는 성격을 달리하는 것으로서, 변경처분 자체가 신뢰보호 원칙에 반한다는 등의 특별한 사정이 없는 한 점용료 부과처분에 대한 취 소소송이 제기된 이후에도 허용될 수 있다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 56738 판결 등 참조). 위 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 재처분은 이 사건 처분 중 하자 있는 부분에 해당하는 B요양원에 관한 과징금 부과처분을 일부 감액하는 것으로서 당초 처분 자체를 일부 취소하는 변경처분에 해당하므로, 하자 치유의 법리와는 달리 원고의 이 사건 소송 제기 이후에도 허용된다고 봄이 타당 하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 소 중 B요양원에 관한 과징금 부과처분 중 619,275,900원을 초과하는 금액의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제 1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 위와 같이 각하 및 기각하기로 하고, 소송비용의 부담에 관하여는 피고가 처분의 일부를 취소한 사정에 비추어 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제99조를 적용하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김성주(재판장) 김정민 김달하

- 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - - 2 3 - - 2 4 - - 2 5 - - 2 6 - - 2 7 - - 2 8 - 각주1: 원고는 D2를 B요양원이 있는 전남 장성군 H에서 운영하였다고 주장하고 있다. 각주2: 앞서 본 바와 같이 이 사건 소의 소송물은 이 사건 처분 중 감액된 과징금 부과처분 부분과 이를 제외한 나 머지 부분이므로, 이 사건 처분과 이 사건 재처분을 구분하여 설시하는 경우 외에는 ‘이 사건 처분’으로 표기한다. 각주3: 원고는 소장에서 B요양원에서의 수급자인 W, X에 대한 당월서비스 미제공청구는 인정하나, D1에서의 당월서비스 미제공청구는 부인한다고 주장하였으나, 피고는 W, X에 대한 D1에서의 당월서비스 미제공을 처분 사유로 삼지 않았다. - 2 9 - 각주4: 원고는 당초 요양보호사 I, J에 대한 부분도 다투었으나, 피고가 I, J에 대한 부분을 제외하여 과징금 부과처분을 감액하였으므로, 이에 대하여는 별도로 판단하지 않는다. 각주5: V의 겸직이 허용된다면, V이 8시간을 근무할 경우, C요양원에서도 8시간, D1에서도 8시간을 근무한 것으로 보아 인력기준 준수 여부를 판단하게 된다. - 3 0 -