장기요양급여비용환수처분취소 청구

서울고등법원 제 8 - 3 행 정 부 판결 사건 2023누34110 장기요양급여비용환수처분취소 청구 원고,항소인 재단법인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2023. 1. 19. 선고 2019구합64375 판결 변론종결 2023. 7. 21. 판결선고 2023. 9. 22.

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 피고가 2021. 4. 20. 원고에게 한 156,754,250원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다. 3. 소송 총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2009. 12. 8. 경남 고성군 C(구 주소: D)에 구 노인복지법(2010. 1. 18. 법률 제 9932호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조 제1항 제2호에서 정한 노인의료복지시설 중 노인 요양공동생활가정인 ‘E’(이하 ‘이 사건 공동생활가정’이라 한다)를 개설하였다. 나. 고성군수는 2021. 2. 2.부터 2021. 2. 5.까지 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제 18610호로 개정되기 전의 것) 제61조에 따라 현지조사를 실시하였고, 이 사건 공동생활가정의 ‘시설의 장’(이하 ‘시설장’이라고 한다)으로 등록된 F가 원고의 법인 대표로 등기된 사실이 없음에도, F가 별도로 개설한 재가장기요양기관인 ‘G센터’(이하 ‘이 사건 센터’라 하고, 이 사건 공동생활가정 과 함께 ‘이 사건 각 시설’이라 한다)의 대표 겸 시설장을 겸직한 사실(이하 ‘이 사건 겸직’이라 한다)을 발견하였다. 다. 피고는 2021. 4. 20. 원고에 대하여, 이 사건 각 시설은 설치·운영자가 달라 이 사건 센터가 이 사건 공동생활가정에 병설되었다고 볼 수 없어 F가 위 각 시설의 시설장을 겸직할 수 없으므로, 이 사건 공동생활가정은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항에 따른 [별표 4]의 직원배치기준을 위반 하여 시설장이 배치되지 않았다는 전제 하에, 이 사건 공동생활가정에 시설장이 배치되었음을 전제로 2011. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 기간 중 청구하여 지급받은 인력추가배치가산, 사회복지사·간호사 인력추가배치가산 합계 156,754,250원은 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항 제4호에 따른 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 재가 및 시설 급여비용’에 해당한다는 이유로, 위 금액에 대한 장기요양급여비용 환수처 분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안 전 항변에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 판결의 이유는 제1심판결의 이유 부분 2.항(제1심판결 제3면 제10행부터 제4면 제5행까지) 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본 문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 6. 나. 1)항에 의하면, 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 사회복지시설의 장은 사업에 지장이 없는 범위에서 재가노인복지서비스 제공 시설의 장을 겸직하여 운영할 수 있다. 이는 사회복지시설을 통한 재가노인복지서비스의 제공이 적정하고 효율적으로 이루어질 수 있다면 시설장의 겸직을 예외적으로 허용한 다는 취지이므로, 위 겸직 관련 특례 규정에서의 ‘병설’은 각 시설의 근접성 및 설비의 동시사용가 능성을 주된 요소로 하는 것이고, 각 시설의 설립 주체가 동일할 것까지 요구하는 것은 아니라고 해 석해야 한다. 따라서 이 사건 각 시설이 B종교단체 H교회(이하 ‘이 사건 교회’라 한다)에 위치해 있고, 이를 이 사건 교회가 함께 관리하고 있는 이상, 이 사건 교회의 대표 목사인 F가 위 겸직 관련 특례 규정에 따라 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직한 것은 이 사건 각 시설의 대표자가 서로 동일한지 여부와 관계없이 적법하다. 2) 설령 이 사건 각 시설의 대표자가 동일해야만 각 시설이 병설된 것으로 인정된다고 보더라도, 경남 고성군 C(구 주소: D) 토지 및 지상 건물(이하 ‘이 사건 교회 건물’이라 한다)은 B종교단체 소속 교회인 이 사건 교회가 교회 정관에 따라 원고에게 명의신탁한 것으로 등기는 원고 명의로 되어 있으나 실질적인 관리는 이 사건 교회가 하고 있는데, 원고와 이 사건 교회 사이의 위 명의신탁은 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제8조 제3호에 의하여 유효하고 사법상 명의신탁 법리는 피고와의 공법상 법률관계에 그대로 적용되는 것인바, 피고와의 관계에서도 이 사건 공동생활가정의 대표자는 이 사건 공동생활가정을 실질적으로 운영하고 관리하고 있는 이 사건 교회의 대표 목사 F 라고 보아야 한다. 따라서 동일인인 F가 이 사건 각 시설을 병설하여 운영하고 있으므로, F가 위 겸직 관련 특례 규정에 따라 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직한 것은 적법하다. 3) 원고가 이 사건 공동생활가정의 노인복지시설 설치신고를 함에 따라 고성군수는 이 사건 공동생활가정이 구 노인복지법상 기준을 충족한다고 판단하여 원고의 신고를 수리하였고, 이후 13년 간 원고는 이에 관하여 관련 행정청으로부터 어떠한 이의제기도 받지 아니하여 위 고성군수의 신고수 리행위에 대하여 보호할 가치 있는 신뢰를 갖게 되었는바, 이 사건 처분은 위와 같은 원고의 신뢰를 침해하는 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 앞서 든 각 증거에 갑 제6, 14, 15, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하면 다음의 사실을 각 인정할 수 있다. 1) 원고는 B종교단체가 운영하는 재단법인(대표자 이사 I)이고, F는 2004. 12. 29. 경 B종교단체 소속 교회인 이 사건 교회의 대표 목사로 취임하여 현재까지 위 교회를 운영하고 있는 자이다. 2) 고성군수는 2008. 7. 29. 구 노인장기요양보험법(2013. 8. 13. 법률 제12067호로 개정되기 전의 것, 이하 별도로 특정하지 않는 한 같다) 제32조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2010. 2. 24. 보건복지가족부령 제162호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조 제3항에 따라 이 사건 센터에 대하여 ‘재가장기요양기관명: G센터, 소재지: 경남 고성군 D, 제공 가능한 장기요양급여의 종류: 방문요양·방문목욕, 장기요양기관의 장(법인은 대표자): F’ 등이 기재된 ‘재가장기요양기관 설 치신고증명서’를 발급하였다. 3) 고성군수는 2009. 12. 7. 구 노인복지법 제35조, 구 노인복지법 시행규칙(2010. 2. 24. 보건복지가족부령 제161호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조 제3항에 따라 이 사건 공동생활가정에 대하여 ‘시설명: E, 소재지: 경남 고성군 D, 시설의 종류: 유료 노인의료복지시설(노인요양공 동생활가정), 설치자(법인은 대표자): (재)A(원고), 시설의 장: F’ 등이 기재된 ‘노인복지시설 설 치신고필증’을 발급하였다. 4) 원고는 2009. 9.경 구 노인장기요양보험법 제31조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제1항에 따라 이 사건 공동생활가정에 대한 장기요양기관 지정신청을 하면서 그 신청서에서 ‘설립 구분’은 ‘법인’으로 하되 신청서 상단의 신청인(대표자)란에는 F의 인적사항을 기재하고, 하단의 신청인(대표자)란에는 ‘(재)A(원고)’라고 기재하였다. 고성군수는 2009. 12. 8. 구 노인장기요양보험법 제31조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제3항에 따라 이 사건 공동생활가정에 대하여 ‘장기요양기관명: E, 소재지: 경남 고성군 D, 제공가능한 장기요양급여의 종류: 시설급여, 장기요양기관의 장: F’ 등이 기재된 ‘장기요양기관 지정서’를 발급하였다. 라. 판단 1) F의 이 사건 겸직이 적법한지 여부 가) 관련 규정 구 노인복지법 제39조 제2항은 ‘국가 또는 지방자치단체외의 자가 재가노인복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다’라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에 의하면 재가노인복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지가족부령으로 정하는데, 구 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항은 ‘법 제39조의 규정에 의한 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 9와 같다’고 규정하고 있다. 이에 따라 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 6. 나. 1)항은 ‘재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 사회복지시설의 장은 사업에 지장이 없는 범위에서 재가노인 복지서비스 제공 시설의 장을 겸직하여 운영할 수 있다‘고 규정하고 있다(이하 ’이 사건 겸직 특례 규정‘이 라 한다).<각주1> 나) 이 사건 겸직 특례 규정이 적용되기 위하여 각 시설의 대표자가 동일해야 하는지 여부 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하여 보면, 복수의 시설을 설치·운영하는 사람이 동일인이어야만 병설에 해당하여 이 사건 겸직 특례 규정이 적용된다고 보기 어렵다. (1) 이 사건 겸직 특례 규정은 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 ’병설‘하여 운영하는 경우 적용될 수 있는데, 이 사건 겸직 특례 규정 자체에서도 ’병설‘의 주체를 생략한 채 규정하고 있고, 구 노인복지법 시행규칙 각 별표뿐만 아니라 관련 법령에서도 위 ‘병설’의 구체적인 의미 또는 요건에 관하여 정의하는 별도의 규정을 두고 있지는 않다. 그런데 병설은 설립 주체를 주어로 하여 ‘사람이 어떤 기관이나 시설에 다른 기관이나 시설을 아울러 한데 갖추거나 세우는 것’의 의미로 사용될 수 있으나, 설립 대상을 주어로 하여 ‘어떤 기관이나 시설이 다른 기관이나 시설에 아울러 한데 갖추어지거나 세워지는 것‘의 의미로도 사용될 수 있어 병설의 사전적 의미(한곳에 아울러 갖추거나 세움)만으로는 이 사건 겸직 특례 규정이 복수의 시설을 갖추거나 세운 주체가 하나 (동일인)임을 전제로 한 규정인지 여부를 판단하기 어렵다. 따라서 관련 법령 등의 내용상 한 곳에 갖추어진 시설의 설립 주체가 다르다는 것만으로는 병설이 아니라고 단정할 수 없다. (2) 노인장기요양급여는 일상생활을 혼자 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가 사활동의 지원이고, 노인장기요양보험 사업의 핵심은 수급자에게는 적정한 급여를 제공하면서도 한 정된 보험재정의 누수를 막아 노인장기요양보험제도를 건전하게 유지하는 데 있는바, ‘적정한 급여제공’은 급여제공에 필요한 시설 및 설비 완비와 적절한 인력 배치를 기본 전제로 한다. 이에 따라 노인복지법과 그 위임을 받은 노인복지법 시행규칙은 노인의료복지시설 및 재기노인복지시설에서 장기요양급여 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스 제공할 수 있도록 위 각 시설의 시설기준, 설비기준, 직원의 자격기준 및 배치기준을 각기 정하고 있다. 그중 이 사건 겸직 특례 규정은 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하는 경우 원칙적으로 각 시설마다 배치하여야 하는 시설장의 겸직을 예외적으로 허용하는 규정인바, 이 는 노인복지시설 운영의 효율성을 제고하고 노인장기요양보험 제도 관련 인프라를 쉽게 확충하고자 하는 취지에서 복수의 시설이 병설된 경우에는 수급자에게의 적정한 급여제공이 방해받지 않는 범 위 내에서 직원배치기준을 완화시켜 주려는 것으로 보인다. 이러한 제정 취지에 비추어 볼 때, 이 사건 겸직특례 규정을 동일한 주체에 의하여 설립된 노인복지시설 내지 장기요양기관에만 한정하여 적용되는 것으로 해석하기는 어렵다. 즉, 수급자에게 장기요양급여를 제공하는 데 별다른 지장이 없었던 경우에 형식적으로 그 설립 주체가 법인격을 달리한다는 것만으로 이 사건 겸직 특례 규정의 적용이 불가능하다고 볼 합리적 근거를 찾을 수 없다. (3) 피고는 이 사건 겸직 특례 규정이 적용되지 않음을 근거로 하여 원고를 상대로 원고가 이미 지급받은 장기요양급여비용을 환수하는 내용의 침익적 행정처분을 한 것인데, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지 나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는바(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007 두13791, 13807 판결 등 참조), 위와 같이 이 사건 겸직 특례 규정의 ’병설‘의 의미가 명확하게 규정되지 않은 이상 이를 이 사건 처분의 상대방인 원고에게 불리한 방향으로 해석·적용하여서는 아 니 된다. (4) 보건복지부가 발간한 ‘2019년 노인보건복지사업안내(Ⅰ)’에 “사회복지시설 등에서의 재가장기요양기관 병설 의 의미는 동일 대표자가 한 건물 안에, 혹은 같은 대지(또는 동일 필지) 안에 설치하는 것을 의미. 다만, 같은 대지 안의 다른 건물에 재가기관을 병설하면서 기존 건물의 시설 또는 설비를 공용하고자 하는 경우 중증 수급자의 이동에 불편이 없는지를 면밀히 판단하여 필요한 경우 각각의 건물 내에 별도의 시설을 갖추어야 함”라고 기재되어 있는 사실이 을 제4호증의 기재 에 의하여 인정되기는 하나, 위 보건복지부의 ‘노인보건복지사업안내’는 상급행정기관이 하급행정 기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 행정규칙으로 일반 적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는다고 보기 어려운바, 일반 국민인 원고에게 위 ‘노인보건복지사업안내’의 기재 내용을 그대로 적용시킬 수는 없다. 설령 위 보건복지부의 ‘노인보건복지사업안내’가 법적 구속력을 가진다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 보건복지부는 이전까지는 ‘노인보건복지사업안내(Ⅰ)’에서 병설의 의미에 동일 대표자를 기재하지 않았다 가 2019년에 이르러 그 기재를 추가한 것인데, 이 사건 처분은 원고가 2011. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 받았다는 것인바, 2019 년 추가된 내용을 원고에게 적용시키는 것은 사실상 소급적용에 해당하여 위법하다. 다) 이 사건 각 시설의 대표자가 동일한지 여부 (부가적 판단) 이 사건 겸직 특례 규정이 적용되기 위하여 각 시설의 대표자가 동일해야 한다고 보더라도, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 각 증거에 갑 제9, 18 내지 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정을 종합하여 보면, 이 사건 공동생활가정의 대표자를 이 사건 공동생활가정을 실질적으로 설치·운영하는 F로 봄이 타당하고, 이 사건 센터의 대표자가 F인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 각 시설의 대표자는 서로 동일하다. (1) 이 사건 교회 정관 제25조 제3, 5항은 이 사건 교회의 재산을 총회유지재단(원고)에 등록 보존 하되 관리는 이 사건 교회에서 하는 것으로 정하고 있는바, 이 사건 교회는 위 정관에 따라 2002. 10.~11.경 이 사건 공동생활가정이 설치된 이 사건 교회 건물의 소유권을 증여를 원인으로 원고에게 이전하여 명의신탁하였을 뿐, 이 사건 부동산에 관한 대출원리금을 이 사건 교회가 상환하는 등 내부적인 관계에서 이 사건 부동산의 실질적인 소유자 내지 관리자는 이 사건 교회인 것으로 보인다. (2) 그러나 공법상의 법률관계는 기본적으로 공동체적 관심사, 즉 공익을 규율하는 법률관계인바, 이러한 공법관계에는 사익을 기본적 규율대상으로 하는 사법 규정이 적용될 수 없거나 수정되어 적 용되어야 할 특수성이 있을 수밖에 없는바(대법원 2021. 5. 6. 선고 2017다273441 전원합의체 판결의 별개의견 참조), 사법상 명의신탁법리가 이 사건에서도 그대로 적용된다고 보기는 어렵고, 관련 법령의 입법취지, 규정 내용 등을 고려하여 이 사건에서 ‘실질적으로 이 사건 공동생활가정을 운영·관리하는 이 사건 교회’와 ‘형식적으로 설치신고를 한 원고’ 중 누구를 피고와의 관계에서의 대표자로 봄이 타당한지에 관하여 별도의 판단이 이루어질 필요가 있다. (3) 그런데 구 노인장기요양보험법은 국민이 납부하는 보험료와 국가 및 지방자치단체의 재정지원으로 이루어지는 장기요양보험제도가 적절히 운용되어 한정된 재원으로 최적의 요양급여를 제공함 으로써 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 함은 앞서 본 바와 같은데, 이 사건 교회는 원고를 설립한 B종교단체의 지교회로서 원고와 무관한 관계가 아니고 이 사건 교회의 대표자인 F가 이 사건 각 시설의 시설장까지 맡고 있는바, 이 사건 공동생활가정의 대표자를 그 명의와 다르게 이 사건 교회의 대표자인 F로 인정하더라도 장기요양급여의 제공이 적절히 이루어지지 않을 우려가 있 다고 보이지 아니한다. 특히 이 사건 교회는 교회 정관에 따라 이 사건 부동산의 등기를 원고 명의로 한 것에 불과하고, 어떠한 노인장기요양급여를 편취하는 등 구 노인복지법, 구 노인장기요양보험법을 악용하기 위하여 명의신탁 한 것으로 보이지 아니하므로, 이 사건 공동생활가정의 대표자를 명의자인 원고로만 보아야 할 합리적인 근거를 찾기 어렵다. 오히려 이 사건 각 시설을 실질적으로 설치 및 운영하고 있는 이 사건 교회의 대표자 F를 각 시설의 대표자로 인정하여 이 사건 겸직 특례 규정에 따라 시설장 겸직을 허용하는 것이 노인장기요양보험 제도의 목적에 보다 더 부합한다. (4) 한편 고성군수가 이 사건 공동생활가정의 설치신고자를 원고로 확실하게 인식하고 있었다고 보기도 어렵다. 고성군수는 이 사건 공동생활가정의 설치자를 원고로 기재하여 ‘노인복지시설 설치신 고필증(갑 제2호증)’을 발급하였는데, 바로 다음 날 발급된 ‘장기요양기관 지정서(갑 제17호증)’에는 장기요양기관의 장으로 F를 기재하였다. 또한 고성군수는 이 사건 공동생활가정에 대한 현지조사에 따른 2021. 3. 15.자 현지조사결과서(갑 제3호증)에서 이 사건 공동생활가정 ‘대표자’란에 F 의 인적사항을 기재하였다가, 2021. 4. 21.경 업무정지처분 사전통지서(갑 제5호증)에는 ‘운영주 체’란에 원고를 기재하고 ‘대표자(관리책임자)’란에 ‘I<각주2>(F)’라고 기재하였다. 그런데도 고성군수는 이 사건 각 시설의 설치신고를 수리한 후로부터 현재까지 약 10년이 넘는 기간 동안 이에 관한 어떠한 조치도 취한 바 없었는바, 이러한 점은 오히려 장기요양기관의 대표자가 누구인지는 장기요양기관의 적정한 급여지급과 무관하여 행정청의 관리·감독대상이 아님을 뒷받침할 뿐이다. 라) 소결론 이 사건 겸직 특례 규정이 적용되기 위하여 각 시설의 대표자가 동일해야 할 필요는 없다고 보이고, 설령 그렇지 않더라도 이 사건 각 시설의 설치·운영자는 모두 F로 동일하므로, 이 사건 공동생활가정에 이 사건 센터가 병설되었다고 볼 수 있다. 2) 이 사건 겸직 특례 규정에 따른 인력추가배치가산금을 받은데 원고의 고의나 과실이 인정되는지 여부 (부가적 판단) 가) 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조 제1항은 “특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.”라고 규정하면서, 같은 항 제4호에서 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우”를 들고 있고, 같은 법 제43조 제1항은 “국민건강보험공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.”고 규정하면서, 같은 항 제4호에서 “제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우”를 들고 있다. 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 ‘거짓’이란 장기요양기관이 어떠한 장기요양급여 에 관하여 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 사정을 알면서도 그 장기요양급여비용을 지급받을 수 있는 장기요양급여가 이루어진 것처럼 장 기요양급여비용청구서 등의 관련 서류를 실제와 다르게 거짓으로 부풀려 작성하여 제출하는 등의 적극적인 방법으로 국민건강보험공단 등을 기망한 경우를 말하고, ‘그 밖의 부정한 방법’이란 장기요양기관이 과실로 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 사정을 알지 못한 채 요양급여비용을 청구하였을 뿐 국민건강보험공단 등을 기망하기 위하여 관련 서류를 거짓으로 작성하는 등의 적극적인 방법을 사용하지 않은 경우를 말한다. 그러므로 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’라 함은 반드시 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것이 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임 에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9495 판결, 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결, 대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두38171 판결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 보건대, 설령 피고의 주장처럼 이 사건 각 시설의 설치·운영자가 원고와 F로 동일하지 않아 이 사건 공동생활가정에 이 사건 센터가 병설되었다고 보기 어려워 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직할 수 있다는 이 사건 겸직 특례 규정은 적용될 수 없다고 하더라도, 아래와 같은 이유로 이 사건 겸직 특례 규정에 따른 인력추가배치가산금을 받은데 대하여 원고의 고의나 과실이 인정된다고 보기는 어렵다. (1) 원고가 2009. 9.경 이 사건 공동생활가정의 노인복지시설 설치신고 및 장기요양기관 지정신청을 함에 따라 고성군수는 2009. 12. 7.~8.경 이 사건 공동생활가정이 구 노인복지법상 노인복지시설 및 장기요양기관 설치 기준을 충족한다고 판단하여 원고의 신고를 수리하였고, 이후 2021. 2. 경 현지조사가 이루어지기 전까지 약 12년 간 원고는 피고로부터 이 사건 센터가 이 사건 공동생활가정에 병설되었음을 전제로 이 사건 겸직 특례 규정에 따른 인력추가배치가산금을 지속적으로 지 급받았음에도 고성군수나 피고로부터 어떠한 이의 제기도 받지 아니하였다. (2) 앞서 본 바와 같이 이 사건 겸직 특례 규정의 ’병설‘의 의미는 병설의 주체가 같아야 하는지 여부에 관하여 명확하게 규정되어 있지 않다가 2019년에 이르러서야 보건복지부의 업무처리지침인 ‘2019년 노인보건복지사업안내(Ⅰ)’에 병설의 주체가 같아야 한다는 내용이 포함되기에 이르렀으 므로, 이 사건 각 시설의 관리자인 원고로서는 2019년 위와 같은 보건복지부의 업무처리지침이 나 오기 전에는 이 사건 공동생활가정의 명목상 대표자가 원고라서 이 사건 각 시설의 대표자가 다르다 거나 이로 인해 F가 대표자인 이 사건 센터가 이 사건 공동생활가정에 병설되었다고 보기 어렵다는 사정을 인식하기 어려웠을 것으로 보인다. 3) 소결론 따라서 이 사건 겸직 특례 규정에 따라 F가 이 사건 각 시설의 시설장을 겸직한 것은 적법한바, 이 와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당 하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 1 0 - 판사 신용호(재판장) 정총령 조진구

- 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - 각주1: 이 사건 각 시설이 설치되었을 당시 적용되는 구 노인복지법 및 시행규칙은 이 사건 처분 당시까지 여러 차례 개정되었으나, 위 각 시설이 갖추어야 할 요건 중 이 사건에서 문제되는 부분과 이 사건 겸직 관련 특례 규정 의 내용은 동일하다. 각주2: 원고의 대표자 이사이다. - 1 7 -