장기요양급여비용환수결정처분취소

부산지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023구합22666 장기요양급여비용환수결정처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 법무법인 정인 담당변호사 임경섭 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 11. 23. 판결선고 2024. 1. 18.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 6. 20. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 52,241,070원의 환수결정 처분을 취소 한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 부산 기장군 B에서 'C시설'라는 노인요양원(이하 '이 사건 요양원'이라고 한다)을 개설 하여 운영하고 있다. 피고는 「노인장기요양보험법」에 따른 장기요양보험사업의 보험자로서 장기요양보험의 자격관리, 장기요양보험료의 부과 및 징수, 요양기관이 청구한 장기요양급여비용의 지급과 부당이득금의 결정 및 징수 등의 업무를 수행하는 비영리 특수공법인이다. 나. 피고는 부산광역시 기장군수와 함께 2023. 4. 10.부터 2023. 4. 14.까지 장기요양급여에 관 한 제반 사항 및 관련 법령 위반 여부 확인 등을 목적으로 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라고 한다)를 실시하였다. 그 결과 피고는 아래와 같은 「노인장기요양보험법」 위 반사실을 확인하였다. 다. 이에 따라 피고는 사전통지, 의견제출의 기회 부여 등의 절차를 거쳐 2023. 6. 20. 이 사건 제 1, 2, 3 위반사실(이하 '이 사건 각 위반사실'이라고 한다)을 사유로, 「노인장기요양보험법」제43조 제1항에 따라 이 사건 제1 위반사실로 인해 과다하게 지급된 장기요양급여비용 32,279,630원, 이 사건 제2 위반사실로 인해 과다하게 지급된 장기요양급여비용 8,113,570원, 이 사건 제3 위반사실로 인해 과다하게 지급된 장기요양급여비용 11,847,870원 등 합계 52,241,070원의 부당이득을 환수 · 징수하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 10호증(가지번호 포함, 이 하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 절차적 위법 여부에 대한 판단 1) 원고의 주장 피고는 의견제출기한을 연장해 달라는 원고의 요청을 묵살하였다. 그로 인하여 원고는 행정절차 참 여를 통한 소명 기회를 박탈당하였다. 이러한 절차적 하자 또는 흠결은 중대한 위법에 해당한다. 2) 판단 가) 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 의견제출기한을 정하여 처분의 상대방에게 이를 통지하여야 하고, 의견제출에 필요한 기간은 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다(행정절차법 제21조 제1항 제6호). 이 경우 당사자가 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견을 제출하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다(행정절차법 제27조 제 4항). 처분에 대한 의견청취제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 나) 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하면 아래와 같은사실을 인정할 수 있다. ① 피고는 이 사건 현장조사 과정에서 원고 대표자의 수임을 받은 I에게 이 사건 각 위반사실을 확인하였다는 내용의 확인서 사본을 교부하였다. 위 I는 그 확인서 말미에 이 사건 제2, 3 위반사실에 대한 사항은 추 후 의견제출과정에서 관련 내용에 대해 소명할 것이고, 이 사건 제1 위반사실 중 D이 사회복지사 고유업무를 수행하지 않았다고 명시되어 있는 것에 대해서는 다시 한번 더 심도 있는 점검과 확인을 부탁드린다는 취지의 의견을 자필로 기재하였다. ② 피고는 2023. 5. 12. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 2023. 5. 26.까지 의견을 제 출하라는 취지로 통보하였다. ③ 위 사전통지에 대하여 원고는 "이 사건 제1 위반사실과 관련하여 사회복지사 D의 근무내용에 대 한 증빙자료를 NCS(국가직무능력표준)에 따라 준비할 예정인데, 다만 준비에 상당한 시일이 소요 될 전망이기에 제출기한을 연장해 달라."는 취지로 요청하였다. 이후 원고는 2023. 5. 26. D이 NCS(국가직무능력표준)에 정해진 사회복지사 직무를 수행하였고 근로계약서와 이 사건 요양원 업무분장표 등에 따라 성실하게 업무를 수행하였다는 내용의 의견서 와 소명자료를 제출하였다. ④ 원고가 제출한 의견에 대하여 피고는 2023. 6. 20. '장기요양급여비용 환수예정통보에 대한 의견제출 내용 검토결과 알림'을 통하여 답변하였다. 피고는 D이 사회복지사 직무를 수행하였다는 취지의 원고의 의견에 대하여 구체적으로, "D이 사회복지사로 신고하였지만 다른 사회복지사들과 다르게 프로그램 계획 및 상담 등의 업무를 수행하지 않았고, 직원통근차량 운행, 물품관리 및 수리 등 장기요양기관 시설관리 업무를 주로 수행하여 총 25개월 기간 동안 사회복지사로서 고유업무를 일부 시간 수행하지 않아 월 기준근무시간을 충족하 지 못한 사실이 확인되기 때문에 이에 관한 환수처분은 적법하다."는 취지로 답변하였고, 의견제출기한을 연장해 달라는 원고의 요청에 대해서는 "2023. 4. 13. 최종확인서 사본을 수령하였고, 2023. 5. 16. 사전통지서를 우편수령하였으며, 이에 대한 의견을 2023. 5. 26. 제출하는 등 의견을 제출하기 위한 자료를 준비할 수 있는 시간은 충분하였던 것으로 보여지며, 의견제출기한이 초 과되었기에 현재 준비 중인 의견서가 있다면 다음 권리구제 절차인 심사청구 등에서 제출할 수 있음을 안내드린다."는 취지로 답변하였다. ⑤ 이후 피고는 같은 날인 2023. 6. 20. 이 사건 처분을 하였다. 다) 살피건대 위 행정절차법의 내용과 위 인정사실을 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 행정절차법은 침익적 처분을 하는 행정청으로 하여금 처분의 상대방에게 10일 이상의 의견제출기간을 부여하도록 정하고 있을 뿐, 의견제출기한의 연장에 대해서는 별도로 명시하고 있지 않은 점, ② 특히 행정절차법 제27조 제4항은 당사자 등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우 의견이 없는 것으로 간주한다는 것만을 규정할 뿐 정당한 이유가 있는 경우 행정청 이 반드시 의견제출기한을 연장해야 하는 의무까지 규정하고 있지는 않은 점, ③ 피고는 2023. 5. 12. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 의견제출기한을 2023. 5. 26.까지로 정함으로써 10일 이상의 의견제출기간을 부여한 점, ④ 실제 피고가 부여한 의견제출 기회에 따라 원고는 2023. 5. 26. 자신에게 유리한 자료가 담긴 의견서를 제출함으로써 비교적 충분히 자신의 의견을 개진한 점, ⑤ 이후에도 피고가 의견제출기한을 연장한다는 통보 등을 별도로 하지는 않았으나 바 로 이 사건 처분에 착수하지 않고 원고가 제출한 의견에 대해 검토하는 한편 원고의 추가의견 제출 등을 기다렸다가 약 1개월이 지난 2023. 6. 20.에 이르러서야 이 사건 처분에 이른 점, ⑥ 원고가 이 사건 현장조사과정에서 이 사건 각 위반사실을 고지받은 후 이 사건 처분에 이르기까지 총 2개월 이상이 소요되었는바, 원고가 사회복지사 D의 근무내용 등에 대한 증빙자료를 준비하는 데에 그 이 상의 기간이 필요하다는 점 등을 확인할 만한 구체적인 자료나 정황 등이 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분에 이르는 과정에서 피고의 잘못된 조치로 인하여 원고가 의견과 유리한 자료를 제출할 기회를 제대로 부여받지 못했다거나 그 밖에 의견제출기회 부여 등과 관련된 절차적 위법이 있다고 보기 어렵다. 라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 처분사유의 존재 여부에 대한 판단 1) 원고의 주장 가) 사회복지사 D이 수행한 업무는 사회복지사 고유의 업무에 해당하므로, 이 사건 제1 위반사실을 인정할 수 없다. 나) 피고가 이 사건 제2, 3 위반사실에서 지적한 바와 같이 직원의 미발생 연차휴가 등으로 인하여 결원이 있었던 점은 인정하나, 이는 코로나-19 사태로 인하여 대체 인력의 수급이 어려운 특별한 사정으로 인한 것이었으므로, 원고가 「노인장기요양보험법」등 관계 법령을 위반하였다고 할 수 없다. 2) 관계 법령 별지 기재와 같다(관계 법령의 개정이 이 사건 판단에 영향을 미치지 않으므로 편의상 현행 법령을 기준으로 살펴본다). 3) 판단 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 위반사실을 충분히 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 「노인장기요양보험법」 등 관계 법령이 장기요양기관에 대한 인력배치기준을 정한 목적은, 장기요양기관에 각 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양 질의 서비스가 제공되도록 하기 위함이고, 장기요양급여비용의 가산 · 감액 산정에 인력배치기준을 적용하는 취지는, 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 인원으로부터 최적의 서비스를 제공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정된 재원으로 장기요양급여비용이 유효 · 적절하고 투명하게 집행되도록 하기 위함이다. 그리고 특정종사자 인력을 추가 배치하였을 때 급여비용을 가산하는 제도는, 해당 시설에 추가 배치 인력을 고용할 유인을 제공하여 수급자들에게 보다 향상된 장기요양급여를 제공할 것을 도모하기 위한 것이다. ② 사회복지사는 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 사람으로서 국가시험과 수련기관에서의 수련 등을 통하여 일정한 자격을 갖추고 보건복지부장관으로부터 자격증을 발급받아야 한다(「사회복지사업법」제11조 내지 13조). 「노인복지법 시행규칙」 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준' 제6항은 노인의료복지시설의 직원배치기준에 관하여 구체적으로 정하면서 각 직종 고유의 특성을 고려하여 직원배치기준을 사회복지사, 의사, 간호사 또는 간호조무사, 물리치료사 또는 작업치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리인으로 세분화하고 있고, 특히 비고 항목에서 '사회복지사는 입소자에게 건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 복지증진에 관하여 상담 · 지도 해야 한다.'라고 명시하고 있다. ③ 이 사건 현장조사 과정에서 사회복지사 D 본인과 이 사건 요양원의 시설장, 관리인, 다른 사회복지사들은, D이 사회복지사로 등록되어 있으나 실제로는 직원 출퇴근차량 운전, 이 사건 요양원 건물 내 배관, 조명, 창문 등 설비와 휠체어, TV, 에어매트 등 비품 관리, 소방, 전기, 가스, 승강 기, 차량 등 안전시설 관리, 수급자 병원 진료시 동행 운전 등 주로 관리인 내지 관리실장으로서의 업무를 담당하였다는 취지의 사실확인서를 작성 · 제출하였다. 또한 이 사건 요양원 내부 업무분장표에 따르더라도 D은 다른 사회복지사와 일부 중복되는 업무를 분장받기도 하였으나(입소자관리, 행정관련업무, 생활실 관리업무), D의 주요 업무는 각종 시설안 전업무, 차량관리 및 지원 업무, 소방안전관리업무, 기타 비품, 집기, 소모품 관리 업무 등인 것으로 확인되는바, 이는 다른 사회복지사들의 주요 업무분장내역(사업계획수립 등 행정관련 업무, 장기요양급여비용, 보조금과 관련된 회계업무, 노인복지사업과 관련된 계약, 후원, 자원봉사 등 관리 업무, 직원교육 내지 실습지도 업무 등)과 비교적 분명히 구별되는 것으로 보인다. 즉, D이 이 사건 요양원에서 실제 수행한 업무는 이 사건 요양원 관리인의 업무 내지 다른 사회복지 사나 요양보호사의 복지사업업무 수행을 지원하는 업무에 불과할 뿐 그것이 '입소자에게 건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 복지증진에 관하여 상담 · 지도'하는 등 사회복지사의 고유 업무에 해당한다고 보기 어렵다. ④ 한편 이 사건 제2, 3 위반사실과 관련하여 설령 원고 주장과 같이 코로나-19 사태 등 대체 인력 수급을 기재하기 어려운 특별한 사정이 있었다거나 직원의 미발생 연차 휴가 등으로 인한 결원을 피 하기 어려운 부득이한 사정 등이 있었다 하더라도, 「노인장기요양보험법」 등 관련 법령과 기준은 그와 같은 사유를 급여비용의 가산 · 감액에 반영하도록 규정하고 있지 않을뿐더러 그와 같은 사정 등이 사실과 다른 내용의 장기요양급여비용 청구 · 지급을 정당화할 수 있다고 볼만한 아무런 합 리적인 근거나 사유가 없다. 다. 재량권 일탈 · 남용 여부에 대한 판단 1) 원고의 주장 이 사건 처분은 위반의 정도와 공익상의 필요에 비추어 원고에게 과도한 불이익을 가하는 제재적 처분으로서 재량권의 범위를 일탈하고 재량권을 남용한 위법한 처분이다. 2) 판단 「노인장기요양보험법」제43조 제1항 본문은 "공단은 장기요양급여를 받은 자, 장기요양급여비용을 받은 자 또는 의사소견서 · 방문간호지시서 발급비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 경우 그 장기요양급여, 장기요양급여비용 또는 의사소견서등 발급비용에 상당하는 금액을 징수한다."고 규정하면서 "제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우"(제4호) 등을 열거하고 있다. 이와 같은 「노인장기요양보험법」은, 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 한다(제1조). 한편 위 「노인장기요양보험법」 제43조 제1항 규정은 "장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다."라는 문언으로 되어 있다. 즉 이 규정에 따른 징수 처분은, 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분 이 아니다(그에 대한 제재는 「노인장기요양보험법」 제37조 등에서 따로 정한다). 이는 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득 반환의 성격을 지 닌 처분이다. 이와 같은 법령의 내용과 체계, 입법취지 등을 종합하면, 「노인장기요양보험법」 제43조 제1항에 근거한 징수 처분은 재량행위가 아니라 기속행위로 봄이 타당하다. 그러므로 이 사건 처분이 재량 행위임을 전제로 한 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 금덕희(재판장) 김승현 강현준

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