요양급여비용환수결정처분취소청구의소

서울고등법원 2024. 5. 2. 선고 2023누33933 판결 [요양급여비용환수결정처분취소청구의소] 서울고등법원 제 9 - 2 행 정 부 판결 사건 2023누33933 요양급여비용 환수결정처분 취소 청구의 소 원고,항소인 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 김도영, 이지훈, 전재형 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2023. 1. 12. 선고 2021구합77609 판결 변론종결 2024. 4. 4. 판결선고 2024. 5. 2.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2021. 7. 19. 원고에 대하여 한 458,770,850원의 장기요양급여비용 환수처분을 취 소한다.

1. 처분 경위와 관계 법령 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고치는 것 외에는 제1심판결 이유 제1항, 제2의 나항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어를 포함하여 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결 이유 2쪽 5행의 "노인장기요양보험법"을 "구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것, '구 노인장기요양보험법')"으로 고친다. ○ 제1심판결 이유 3쪽 21행의 "노인장기요양보험법"을 "구 노인장기요양보험법"으로 고친다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단 가. 원고 주장 다음과 같이 이 사건 처분에는 절차적 · 실체적 하자가 있으므로, 취소되어야 한다. 1) 절차적 하자 주장 행정조사기본법 제11조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니한 이상, 이 사건 조사와 같은 현장조사는 해가 진 뒤 에는 할 수 없다. 이 사건 기관 종사자인 Q에 대한 이 사건 조사는 그 동의 없이 해가 진 뒤에 이루어졌으므로, 위법하 다. 2) 실체적 하자 주장 가) 물리치료사 D 관련 이 사건 기관에서 물리치료사로 근무하던 D은 시설장 R의 갑작스러운 퇴사에 따라 원고와 별도로 근로계약을 체결한 다음, 시설장으로 근무하였다. 이와 같이 이 사건 기관의 물리치료사 근무 인원이 부족하게 된 것은 D의 자발적인 퇴사에 따른 것이다. 원고는 D의 공백을 메우기 위해 적극적으로 물리치료사 채용 광고를 하였고, D의 업무 지시에 따라 수 급자가 해당 기간에 적정한 물리치료 서비스등을 받았다. 따라서 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 고시(2019. 12. 27. 보건복지부고시 제2019-309호로 개정되기 전의 것, '이 사건 고시') 제67조 제2항에 따라, 이 사건 기관에 대해서는 감액산정의 특례가 적용되어야 한다. 나) 요양보호사 E 관련 요양보호사 팀장인 E는 '수급자 입욕 시 이동 보조, 기저귀 교환, 필요 물품 준비 및 사용 물품 정리'뿐만 아니라 수급자의 손발톱을 깎아주거나 배식 및 식사를 돕는 등 요양보호사 업무를 수행하였다. E는 18명의 요양보호사 중 유일한 남 성으로서, 치매 상태가 심한 수급자의 안정을 돕는 등 여성 요양보호사가 담당하기 어려운 업무를 수행하였다. 다) 연차 유급휴가 선사용 관련 ① 이 사건 기관 종사자는 근로기준법에 따라 사용자와의 합의를 통해 연차 유급휴가를 미리 사용할 수 있다. 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2017. 8. 22. 공고 제2017-260호로 개정된 것, '이 사건 세부사항') 제12조 제1항은 근로기준법에 따른 연차 유급휴가 일수를 이 사건 고시에 따른 월 기준 근무시간으로 인정할 수 있다고 하면서도, 연차 유급휴가의 사용 방법 내지 시기에 관하여는 별도로 규정하지 않는다. 따라서 연차 유급휴가를 미리 사용한 것도 월 기준 근무시간으로 인정되어야 한다. ② 피고는 2021. 12. 24. 이 사건 세부사항을 개 정하면서 '일정 요건이 충족되는 경우 미리 사용한 연차 유급휴가를 월 기준 근무시간으로 인정'하는 규정을 신설하였 다. 이는 '반성적 고려'에 따른 것이므로, 개정 전에 있었던 이 사건에도 소급적용되어야 한다. 라) 위생원 O · P 관련 위생원 O · P는 이 사건 기관에서 세탁 등 위생원 고유의 업무를 수행하였고, 세탁업무를 마친 뒤 배식 업무를 보조했을 뿐이다. 이 사건 기관의 요양보호사가 세탁업무를 일부 수행한 적이 있더라도, 이를 근거로 O · P가 위생원 업무를 수행하지 않았다고 볼 수 없다. 마) 개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서의 소급적용 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서에 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부직종의 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다."라는 내용이 신설되었는데, 해당 규정은 이 사건에도 소급적용된다. 따라서 일부 종사자의 업무수행이 인력배치기준에 위배되더라도 다른 직종에 대한 가산급여는 모두 인정되어야 한다. 나. 절차적 하자 주장에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 이유 제2의 다. 1)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 다. 실체적 하자 주장에 관한 판단 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 다음과 같은 이유로 이 사건 조사를 바탕으로 이루어진 이 사건 처분 사유는 모두 인정되고, 이에 반하는 원고 주장은 받아들이기 어렵다. 1) '물리치료사 D 관련' 처분 사유의 인정 여부 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 이유 제2의 다. 2) 나)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 2) '요양보호사 E 관련' 처분 사유의 인정 여부 앞서 채택한 증거, 갑 제7, 9 내지 16, 19, 22, 25, 26 내지 28, 32, 33, 54호증, 을 제4, 6호증의 각 기재, 제1심 증 인 G의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, 원고 남편인 E가 이 사건 기관에서 요양보호사 업무를 수행했다고 볼 수 없다. 가) 요양보호사로서 근무하였던 U, V, W, X, Y, Z, AA, AB은 이 사건 조사 과정에서 다음과 같이 'E가 요양보호사 업무를 본연의 업무로 수행하지 않았다'는 취지로 진술했다. 전반적인 문답 내용, 이 사건 조사 경위 및 경과, 특히 'E의 평소 근무 태도나 지위, 구체적인 업무수행 내용' 등 조사자 가 사전에 알기 어려운 부분까지 해당 종사자가 매우 구체적으로 진술하였고, 진술 내용이 대체로 일치하는 점, 이들이 사용자인 원고에 대해 허위로 불리한 취지의 진술을 할 만한 동기를 찾기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 위 진술은 믿을 수 있다. 이 법원의 문서제출명령에 따라 피고가 추가로 제출한 증거 자료에 의하더라도 그렇다. 나) 원고는 'Y과 Z의 문답 내용이 완전히 동일하다'는 점을 들어 이들의 진술 내용은 믿을 수 없다고 주장한다. 전화문답서 기재 내용에 비추어 볼 때, Y과 Z의 문답내용이 동일한 것으로는 보기 어렵다. 답변 내용이 일치하는 부분이 있기는 한데, Z 전화문답서 기재 내용, 질문에 상응하는 답변 내용 등에 비추어 볼 때, 이는 문답서 작성 · 편집 과정에서 생 긴 단순한 오류 또는 착오로 보인다. 이를 근거로 해당 문답서 자체의 신빙성을 배척할 수는 없다. 다) U(갑 제14호증)와 V(갑 제28호증)은 2021. 5.경 "E가 이 사건 기관에서 목욕하거나 산책하려는 수급자를 휠체 어에 태워주고, 손발톱을 깎아주었으며, 치매가 심해소리를 지르거나 폭력적인 수급자를 안정시켜주었다."라는 내용의 사실확인서를 새로 작성하였다. 진술 전후에 걸쳐 뚜렷한 사정 변경이 없었는데도 이 사건 조사 이후 이들이 종전 진술과 일부 배치되는 취지의 사실확인서를 작성한 점, 이들과 원고의 관계, 이들이 원고 부탁을 받고 해당 진술서를 작성한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이를 모두 그대로 믿기는 어렵다. 라) G과 일부 요양보호사가 'E는 여성 요양보호사가 하기 어려운 업무를 일부 한 적이 있다'는 취지로 진술하기도 했다 . 해당 진술 내용이 사실이라 하더라도, E가 다른 요양보호사와 같이 특정 수급자나 구역을 전담하면서 수급자의 신체 활동 또는 가사 활동 지원 등의 업무를 전문적 ·정기적으로 수행했다기보다는 간헐적으로 요양보호사의 업무 등을 일부 지원하는 정도에 불과했던 것으로 보인다. 원고 아들인 D 역시 이 사건 조사 당시 "E가 사무국장에서 요양보호사로, 다시 사무국장으로 직책을 변경한 특별한 사유가 있나요?"라는 조사자의 질문에, "보통 요양원 전반적인 관리 역할을 하시니까 거기에 맞춰서 사무국장으로 직책을 변경하게 됐습니다."라고 진술했다. 이에 비추어 보더라도, E는 원고의 남편으로서 이 사건 기관을 전체적으로 관리 · 운영하는 지위에서 위와 같은 업무를 일부 보조한 정도에 불과했던 것으로 보인다. 3) '연차 유급휴가 선사용 관련' 처분 사유 인정 여부 이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유 15쪽 4행 뒤에 아래 내용을 추가하는 외에는 제1심판결 이유 제2의 다. 2) 라)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 『(3) 이 사건 처분 후인 2021. 12. 24. 공고 제2021-2호로 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 세부사항('개정 후 이 사건 세부사항') 제12조 제1항 제1호에 '일정한 요건이 충족되는 경우 근무 기간이 1년 미만인 종사자들에게 발생할 연차 유급휴가 중 미리 사용한 연차 유급휴가를 3일 이내의 범위에서 월 기준근무시간으 로 인정한다'는 내용이 신설되었다[(사)목 신설]. 개정 후 이 사건 세부사항 부칙(2021. 12. 24.)은 '개정 규정은 202 2. 1. 1.부터 시행한다'고 규정한다. 이 사건 고시와 개정 후 이 사건 세부사항은 상위 법령인 구 노인장기요양보험법과 같은 법 시행규칙과 결합하여 대외 적으로 구속력 있는 법규명령의 효력을 지니므로, 개정된 법령의 적용 시점에 관한 일반 법리는 여기에도 그대로 적용 된다. 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이다. 따라서 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상, 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두4985 0 판결 등 참조). 행정기본법 제14조 제1항, 제3항 본문 역시 같은 취지로 규정한다. 그러므로 개정 후 이 사건 세부사항이 '종전에 완성된 사실관계 또는 법률관계에 대해서도 제12조 제1항 제1호 (사)목을 소급적용한다'는 규정을 두지 않았던 이상, 특별한 사정이 없는 한 원고에 대해 개정 후 이 사건 세부사항을 소급적용할 수는 없다. (4) 행정기본법 제14조 제3항 단서가 "법령 등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."라고 규정한다. 이 사건 처분과 관련하여 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용된다고 볼 수 없다 . ① 여기서 말하는 '제재처분'은 '법령 등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분'을 의미하는데(행정기본법 제2조 제5호 참조), 이와 달리 이 사건 처분은 지급요건을 충족하지 못하였는데도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 행해지는 부당이득 환수 성격의 처분인 점, ② 이 사건 처분의 근거 조항도 구 노인장기요양보험법 제43조(부당이득의 징수)인 점, ③ 요양급여 부당수급에 대한 제재처분에 관해서는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항에서 별도로 규정한 점에서, 이 사건 처분이 행정기본법 제14조 제3항 단서에서 정한 '제재처분'으로 볼 수 없기 때문이다[서울고등법원 2023. 11. 10. 선고 2023누460 45 판결(대법원 2024. 2. 29. 자 2023두59445 심리불속행 기각 판결로 확정) 등 참조]. 달리 해당 규정의 소급적용을 인정할 만한 사정도 찾기 어렵다.』 4) '위생원 O ·P 관련' 처분 사유의 인정 여부 가) 위생원과 관련된 개정 전후 이 사건 고시 내용, 위생원에 관한 구 노인복지법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제622호로 개정되기 전의 것) [별표 4] 비고 제7항의 규정 내용 등에 비추어 볼 때, 장기요양기관에서 종사하는 '위생원'이란 세탁업무를 본연의 업무 또는 주로 수행하는 사람을 의미한다고 보아야 한다. 나) 앞서 채택한 증거, 갑 제10, 38호증, 을 제5호증의 각 기재를 종합하면 인정되는 다음 사정에 비추어 볼 때, O · P 가 이 사건 기관에서 세탁업무를 본연의 업무로 수행하였다고 보기 어렵다(위생원의 업무가 세탁뿐만 아니라 청소 등 을 포함한 환경위생관리 업무 전반을 의미한다고 보더라도 그렇다). (1) ① O은 이 사건 조사 과정에서 "선생님의 근무 직책은 어떻게 됐나요?"라는 조사자의 질문에 "자신은 주방에서 일 했다. AF 어딘가 식단이 짜져서 배달이 오면 자신은 어르신들이 식사를 할 수 있게끔 준비를 했다.", "어르신들 식사 준 비하는 게 주 업무였다. 처음 입사할 때부터 주방 일을 한다고 이야기가 돼서 입사한 것이다. 근무할 당시 다른 장소에 서 일을 하지 않고 2층에 있는 주방에서만 근무했다. 세탁물은 요양보호사들이 빨래하였고, 자신은 시간이 조금 남으 면 가서 도와줬다."는 취지로 진술하였다(을 제5호증의 2). ② P 역시 이 사건 조사 과정에서 "입사 시부터 현재(2021. 3. 30.)까지 어르신들 식사가 배달되면 식판에 음식을 담 고 직원 식사 준비 및 간단한 설거지를 함. 본인은 점심 · 저녁 음식만 준비하며 아침은 야간에 근무하는 요양보호사가 함. 점심 준비는 10:30~13:00까지고, 저녁 준비를 14:30~17:00까지 하고 있음. 2021. 3.경 빨래를 위탁하기 이전 에는 요양보호사가 같이 빨래함. 본인 입사 시부터 현재까지 어르신들 점심 · 저녁 준비를 하는 게 비중이 제일 크고, 그 다음이 청소와 빨래였음."이라는 취지의 자필 사실확인서를 작성하였다(을 제5호증의 1). O · P의 전반적인 문답 내용, 이 사건 조사 경위 및 경과, 이들이 사용자인 원고에 대해 허위로 불리한 취지의 진술을 할 만한 동기를 찾기 어려운 점, 이 사건 기관에서 수행했던 업무 내용을 기간별 · 시간별로 구체적으로 특정해서 진술했던 점, 이 사건 기관에서 종사하는 다른 사람의 진술 내용 등에 비추어 볼 때, 이는 믿을 수 있다. 이 법원의 문서제출명령에 따라 피고가 추가로 제출한 증거 자료에 의하더라도 그렇다. 결국, O · P 스스로 '자신들은 위생원 본연의 업무를 수행하지는 않았다'는 취지로 진술했다. (2) ① 이 사건 조사 이후 O은 조사자에게 "이 사건 기관에서 자신의 주된 업무는 청소 · 빨래였고, 주방은 거들어주는 정도로만 근무하였다."는 취지로 진술하는 등 종전 진술을 번복하였다. 또한, O은 "출근하면 전날 나온 빨래를 먼저 널 어서 말렸고, 세탁실 정리 후 목욕하고 나온 빨래들을 가지고 올라와서 또 세탁기에 돌리고 말리고 했었다."는 취지의 사실확인서(갑 제38호증)를 작성하였다. ② P 역시 이 사건 조사 이후 "출근하면 밤새 나온 빨래를 가지고 올라가서 빨래를 돌리고, 잠깐 쉬다가 목욕하고 나온 빨래를 다시 하고 수건이나 걸레를 가지고와서 빨래 후 말리는 작업을 하였다. 가끔 선생님들이 식판 준비를 하실 때 가서 많이는 아니지만 조금씩 도와 드리기도 하였다."라는 취지의 사실확인서(갑 제10호증)를 작성하였다. 또한, P는 제1심에서 증인으로 출석해서 종전 진술 내용과 배치되는 취지의 진술을 하였다. O · P가 뚜렷한 이유 없이 종전 진술을 번복한 점, 이 사건 조사 당시 원고에게 불리한 취지로 진술했던 일부 종사자 역시 O · P와 동일하게 종전 진술을 번복하는 취지로 진술을 하거나 사실확인서를 작성했는데, 그 과정이 자연스럽지 않은 점, O · P와이 사건 기관 또는 원고의 관계, 이들이 원고 부탁에 따라 사후에 종전 진술을 번복한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 진술은 그대로 믿기 어렵다. (3) 이 사건 기관의 종사자인 U, AC, W, X, AD, Z, AE는 이 사건 조사 과정에서 다음과 같이 이 부분 처분 사유를 인 정하는 취지로 진술하였다. (4) 설사 이 사건 기관이 일정 기간 외부에 급식을 위탁했거나 O · P가 일부 세탁업무를 수행한 사실이 있더라도, O · P는 주방에서 식사 준비 등 업무를 주로 수행하면서 부수적으로 세탁업무를 보조한 정도였던 것으로 보인다. 위생원의 직종을 별도로 두면서 그 고용을 제도화한 것은 '세탁업무 등까지 담당했던 요양보호사의 업무 부담을 줄임 으로써, 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 수급자에 대한 보호 서비스의 질과 수준을 높이기 위한 데' 있다. 이에 비추어 보더라도, 앞서 본 사정만으로는 O · P가 위생원 본연의 업무를 수행했다고 보기 어렵다. 5) '개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서의 소급적용' 인정 여부 가) 이 사건 고시는 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 제54조 제1항 단서에 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다."는 내용이 신설되었다. 이 사건 고시 부칙(2023. 12. 29.) 제1조는 "이 고시는 2024. 1. 1.부터 시행한다."라고 규정한다. 개정된 이 사건 고시가 '종전에 완성된 사실관계 또는 법률관계에 대해서도 제54조 제1항 단서를 소급적용한다'는 규정을 두지 않았던 이상, 특별한 사정이 없는 한 원고에 대해 위 규정을 소급적용할 수는 없다. 나) 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이 나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 수는 있다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서는 급여비용 가산 요건을 완화하고, 장기요양급여 지급을 확대하는 내용이다. 이에 따라 피고의 지출이 늘게 되면서, 국민건강보험 재정의 건전성과 가입자의 건강보험료 납부의무에 적지 않은 악 영향이 생길 수 있다. 이에 비추어 볼 때, 개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서가 예외적으로 법령의 소급적용이 허 용되는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 다) 행정기본법 제37조 제1항은 "당사자는 처분이 행정심판, 행정소송 및 그 밖의 쟁송을 통하여 다툴 수 없게 된 경우 (법원의 확정판결이 있는 경우는 제외한다)라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 처분을 한 행정청 에 처분을 취소 · 철회하거나 변경하여 줄 것을 신청할 수 있다."고 규정하면서, 제1호에 "처분의 근거가 된 사실관계 또는 법률관계가 추후에 당사자에게 유리하게 바뀐 경우"를 규정한다. 원고는 '개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서가 여기에 해당한다'고 주장한다. '이 사건 처분이 쟁송을 통해 다툴 수 없는 경우'에 해당한다고 보기 어렵고, 설사 여기에 해당하더라도, 피고가 당연히 이에 따라 이 사건 처분을 취소해야 한다고 보기 어렵다. 입법자가 개정된 이 사건 고시 제54조 제1항 단서의 소급적용을 허용하지 않는 취지로 부칙 규정을 둔 점에 비추어 보더라도, 원고 주장은 받아들이기 어렵다. 3. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각해야 하는데, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 원고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 김승주(재판장) 조찬영 김무신