과징금 및 업무정지처분 취소

수원지방법원 제 4 행 정 부 판결 사건 2023구합69931 과징금 및 업무정지처분 취소 원고 A 요양원 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 광명시장 변론종결 2024. 5. 1. 판결선고 2024. 6. 19.

1. 피고가 2022. 11. 29. 원고에게 한 989,697,500원의 과징금 부과처분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문 제1항 및 피고가 2022. 11. 29. 원고에게 한 업무정지 107일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. B 요양원(이하 '구 요양원'이라고 한다)은 2014. 9. 24. 노인복지요양사업 등을 목적으로 설립 되었는데 2018. 10. 6. 사회적협동조합으로 조직변경하는 결의에 따라 2019. 4. 26. 원고에 관한 설립 인가가 이루어지면서 2019. 5. 16. 해산되었다. 한편 원고는 노인요양시설 운영사업 등을 목적으로 2019. 5. 16. 구 요양원의 조직변경에 따라 설립된 사회적협동조합으로, '광명시 C'에서 노인요양시설인 'A 요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라고 한다)을 운영하고 있다. 나. 국민건강보험공단은 2022. 1. 4.부터 2022. 1. 7.까지 구 요양원과 이 사건 요양원에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라고 한다)를 실시하였고, 그 결과<각주1> 피고는 2022. 11. 29. 원고에게 다음과 같은 사유로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 제37조의2 제2항, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2], 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2], 장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(이하 '과징금 적용기준'이라고 한다) 제2조 제2호 다목에 근거하여 과징금 989,697,500원(구 요양원 관련)과 업무정지 107일(이 사건 요양원 관련)의 각 처분을 하였다(이 하 위 과징금 처분을 '이 사건 과징금 처분', 위 업무정지 처분을 '이 사건 업무정지 처분'이라고 하고, 이를 합하여 '이 사건 각 처분'이라고 한다). 다. 원고는 경기도행정심판위원회에 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 심판을 청구하였으나, 2023. 6. 12. 위 심판청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 가. 처분사유 부존재(이 사건 각 처분에 대하여) 1) 조리원 G 관련 연차유급휴가를 가불하여 선사용 하는 경우도 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정 방법 등에 관한 고시'에서 근로시간으로 인정하고 있는 근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차 유급휴가에 해당한다. 나아가 최근 개정된 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항' 제12조 제1항 제1호는 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가를 근무시간에 포함하도록 하는 규정(사목)을 신설하였고, 이러한 신설 규정은 원고에게도 소급하여 적용되어야 한다. 그렇다면 가불한 연차유급휴가의 사용으로 인정되는 일자의 근무시간은 모두 인정되어야 한다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 2) 위생원 F 관련 F는 2017. 9. 1. 구 요양원에서의 근무를 시작으로 2022. 1. 26. 이 사건 요양원에서 퇴사할 때까 지 세탁업무를 주로 수행하는 '위생원'으로 근무하였다. F는 세탁기 및 건조기가 작동하는 동안에 잠깐 행정업무를 수행하였을 뿐이고, 주로 세탁물을 수거하여 세탁실에 있는 세탁기에 넣어 돌리 고, 세탁이 완료되면 세탁물을 건조기에 넣어 말리며, 건조된 세탁물을 정리하는 업무 등을 수행하였다. 그렇다면 F가 위생원의 고유 업무를 수행하지 않은 것이라고 할 수 없으므로, 원고가 F를 위생원 직종 근무인원으로 지정하여 장기요양급여비용 및 인력 추가배치 가산비용을 지급받은 것이 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 나. 재량권 일탈 및 남용(이 사건 과징금 처분에 대하여) 구 요양원은 구성원 전원의 동의에 따른 총회의 결의로 협동조합 기본법에 따른 사회적협동조합인 원고로 그 조직을 변경하였는데, 이 경우 기존의 조직변경대상 법인(구 요양원)과 조직이 변경된 사회적협동조합(원고)은 권리 · 의무 관계에서는 같은 법인으로 본다(협동조합 기본법 제105조의2 제1항). 이처럼 원고와 구 요양원이 결국 동일한 법인임에도 피고는 구 요양원이 폐업하여 이에 대 한 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없다는 이유로 과징금 적용기준 제2조 제2호 다목, 노인장기요양보험법 시행령 [별표 2] 2. 라.에 따라 원고에게 91일의 업무정지명령에 갈음한 부당금 액 5배의 이 사건 과징금 처분을 하였다. 위 과징금 처분은 위와 같은 과징금 적용기준에서 정하는 사유가 부존재할 뿐만 아니라, 비례의 원칙, 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 및 남용한 위법 이 있다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 판 단 가. 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 1) 조리원 G 관련 가) 관련 법리 및 규정 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항, 제32조, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4], 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관 한 고시(보건복지부 고시 제2016-242호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제48조 내지 제51조, 제54조 내지 56조, 제66조 등에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에 따르고, 그 인력배치기준에 따른 근무인원은 월 기준 근무시간(해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시 간) 이상 관할관청에 신고한 직종으로 근무하여야 근무인원 1인으로 산정할 수 있다. 장기요양기관 이 인력배치기준을 위반한 경우 각 직종별로 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여야 하고, 인력 추가배치 가산도 적용받을 수 없다. 한편 이 사건 고시 제51조 제4항, 구 장기요양급여비용 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2016. 12. 29. 국민건강보험공단 공고 제2016-347호) 제12조 제1항 제1호 가목은 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차휴가의 경우 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다는 취지로 규정하고 있고, 근로기준법 제60조 제2항은 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 등에게 1개월 개근 시 1일의 연차휴가를 주어야 한다고 규정하고 있다. 나) 구체적 판단 사용자가 근로자에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 연차휴가를 부여하는 경우, 그 연차휴가가 사용자와 근로자 사이에서 근로기준법이 정한 기준에 따라 장차개근 시 부여될 연차휴가를 미리 사 용하기로 합의한 것으로서 이른바 '가불된 연차유급휴가'에 해당한다고 하더라도, 이 사건 고시 등 관계 법령의 준수 여부를 판단함에 있어 가불된 연차유급휴가를 사용한 것을 '근로기준법 제60조 제1항 내지 제5항에 따른 연차휴가'를 사용한 것으로 보아 근무시간으로 인정할 수는 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 장기요양급여비용은 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족여부를 기초로 하고, 이는 해당 장기요양기관의 인력배치기준에 따른 양적·질적 서비스가 제공되었는지를 전제로 하고 있다. 그런데 근로자가 연차 유급휴가를 사용하였거나, 장기요양기관이 소속 근로자(종사자)를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여할 경우 해당 종사자는 실제로 근무하지 않은 근무인원이므로, 실질적인 장기요양급여 제공의 측면에서는 급여의 양적·질적 하락이 발생할 소지가 높다. 더하여 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있는 점까지 고려해 보면, 실제 종사자의 근무가 발생하지 않은 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것에 대하여는 가능한 엄격하게 해석할 필요성이 있다. ② 가불된 연차유급휴가는 근로기준법에 따른 연차휴가가 발생하지 아니하였음에도 근로자와 사용자의 합의 하에 연차휴가를 사용한 것이므로, 그 본질은 '사용자가 임의로 부여한 연차휴가'에 해당한다. 즉 가불된 연차유급휴가를 사용한 직원이 근로기준법에 따라 가불된 만큼의 연차휴가를 부여 받을 수 있는 기간을 근무한 경우에는 사용자와 근로자의 합의로 근로기준법에 따른 연차휴가를 가불된 연차유급휴가에 충당할 수 있으나, 해당 직원이 위 기간을 채우지 못한다면 가불된 연차유급휴가는 임의로 부여된 연차휴가로 남게 될 뿐이다. 가불된 연차유급휴가는 근로기준법에 의하여 보 장된 연차휴가보다 근로자에게 유리한 것이므로 근로기준법상 위법한 것은 아니나, 그 본질이 근로기준법상의 연차휴가는 아니고 연차휴가가 가불된 이후에 해당 직원의 근무기간 요건이 충족되었다 고 하여 그 본질이 근로기준법에 따른 연차휴가로 변경되는 것도 아니다. ③ 노인장기요양보험법령이 장기요양기관에 대하여 인력배치기준 및 인력 추가배치 가산기준을 적 용하는 취지는 장기요양기관을 이용하는 수급자가 적절히 배치된 종사자로부터 최적의 서비스를 제 공받을 수 있도록 배치된 인력으로 하여금 월 기준 근무시간을 엄격히 준수하도록 하는 한편, 한정 된 재원으로 장기요양급여비용의 유효하고 적절한 집행을 확보하려는 것이다. 가불된 연차유급휴가 가 근로자의 복지를 향상시키는 데 기여하는 측면이 있음은 별론으로 하고, 이를 장기요양기관 인력의 월 기준 근무시간에 포함시키는 것은 위와 같은 취지에 부합하지 않는다. ④ 만약 가불된 연차유급휴가를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추지 못하여 충당 되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급 범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산도 문제가 된다. ⑤ 한편 2021. 12. 24. 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항 (국민건강보험공단공고 제2021-2호) 제12조 제1항 제1호 사목에는 3일 이내의 범위에서 '근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가'를 월 기준근무시간에 포함한다는 규정이 신설되기는 하였다. 그러나 G 의 미 발생 연차 선 사용행위는 위 세부사항이 개정되기 전인 2021. 4. 18.경 있었고, 위 개정 세 부사항은 2022. 1. 1.부터 시행된다는 부칙규정만 있을 뿐 달리 소급하여 적용할 수 있도록 하는 규정은 찾아볼 수 없다. 앞서 본 바와 같이 장기요양급여비용의 목적상 강한 공익성을 지니고 있어 가불된 연차유급휴가과 같이 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것에 대하여는 가능한 엄격하게 해석할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 규정이 원고에게도 소급하여 적용되어야 한다고도 볼 수 없다. 나아가 위 개정된 규정에 의하더라도 '대표자와 종사자 간 사전합의한 경우, 종사자의 요청에 의한 경우, 돌봄 공백이 발생하지 않는 경우'에 한하여 미발생 연차사용을 인정한다는 것인데 위와 같은 요건이 충족되는지에 대하여는 원고의 구체적인 주장 및 증명이 없다. 다) 소결 그렇다면 조리원 G이 사용한 연차휴가는 사실상 임의로 부여된 것으로서 장기요양급여비용 산정을 위한 월 기준 근무시간에 포함되지 않는다고 봄이 타당하고, 결국 이 사건 요양원은 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 충족하지 못하였는데도 사실과 다르게 신고하여 급여비용 및 가산금을 부당하게 지급받았다고 볼 수 있다. 따라서 이 부분 처분사유는 인정된다. 2) 위생원 F 관련 가) 관련 규정 이 사건 고시 제48조는 '급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른다.'고 정하고 있다. 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 이 사건 요양원과 같은 노인 의료복지시설의 시설 및 인력 기준을 노인복지법 시행규칙 [별표4]로 정하고 있는데, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준' 제6호 '직원의 배치기준'에서는 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우, 1명의위생원(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 두도록 정하고 있다. 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이며, '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(이 사건 고시 제49조 제1항, 제51조 제1항). 인력배치기준을 위반하여 위생원이 결원된 경우, 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 감액산정(결원수 0.5명 이 하: 95%, 결원수 1명: 90%)하고(이 사건 고시 제66조 제1항 제3호), 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 시설급여기관은 해당 월에 인력 추가배치 가산을 적용하지 아니하며(이 사건 고시 제54조 제3항, 제55조 제1항), 인력배치기준 위반으로 인해 수급자별 급여비용이 감액 산정되는 경우 야간직원배치 가산금액 및 맞춤형서비스제공 가산금액 산정을 위한 '해당 월 가산 기준금액'이 감액 되어 위 각 가산금액도 함께 감액되게 된다(이 사건 고시 제56조 제1항 제1호, 제60조 제1항, 제62조 제2항). 나) 구체적 판단 위와 같은 규정에 의하면, 노인요양시설이 위생원으로 신고한 종사자는 기준근무시간 이상 위생원 직종으로 실제 근무하여야 하고, 이를 위반할 경우 장기요양급여비용 및 가산금액이 감액된다. 그 런데 노인장기요양보험법령 및 노인복지법령, 이 사건 고시 등의 관련 규정 및 연혁, 노인요양시설의 실제 운영 형태, 위생원으로서 수행해야 할 업무의 종류 등을 비롯하여 앞서 든 증거들과 을 제5 호증의 기재, 증인 F의 일부 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위생원은 적어도 세탁업무나 청소와 같은 환경위생업무 전반을 수행하여야 하는 데 구 요양원 및 이 사건 요양원의 위생원이었던 F는 청소와 세탁 등 환경위생업무와 성격이 전혀 다른 행정 업무 등을 주로 수행하면서 환경위생업무를 사실상 제대로 수행하지 않았고, 다른 직종의 직원들이 이 사건 고시 제51조 제2항의 범위를 넘어세탁업무 등 환경위생업무를 수행하였던 것으로 보일 뿐이다. 따라서 이 부분 처분사유도 인정된다. (1) 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 이 사건 고시(이하 '개정 전 고시'라 한다) 제50조 제2항 제2호는 '위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다'라고 규정하고 있었다(이하 '종전업무범위 규정'이라 한다). 그런데 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서, 제22조 제1항 [별표 4]로 당초 노인요양시설의 위생원 배치숫자를 '필요수(해당 직원의 배치 여부를 그 시설의 장이 판단하여 결 정할 수 있는 것)'로 규정하던 것을 바꾸어 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우 위생원 1명 (입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 원칙적으로 배치하는 것으로 변경하였다(이른바 '정 수'). 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 것에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무 적으로 배치하는 '정수'로 개정한 취지는, 그동안 노인 입소자의 거처에 대한 청소는 물론 세탁 업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원을 추가로 고용하도록 제도화하 면서, 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질이나 수준을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다. (2) 이 사건 고시에는 당초 위생원의 업무 영역을 명시적으로 규정한 법령상의 근거가 전혀 없었는 데, [별표4] 직원배치기준상의 위생원 배치가 '필요수'에 머물던 시기의 후반인 2015. 11. 25.에 이르러 이 사건 고시가 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서 제50조 제2항 제2호의 신설을 통해 '위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.'는 내용이 추가되었고, 그로부터 약 1년 후인 2016. 12. 22. 개정 전 고시 제50조 제2항이 삭 제되었다.<각주2> 다만 이후에도 [별표4] '직원배치기준'의 '비고' 란 제7항의 '세탁물을 전량 위탁 처리 하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.'라는 내용의 규정이 존치되었으나, 그 외에는 현 재까지 이 사건 고시나 관련 법령에서 달리 위생원의 업무범위를 제한하고 있는 규정은 없다. (3) 앞서 본 바와 같은 '위생원'의 배치기준 및 업무범위에 관련된 법령 개정의 취지와 목적은 결국 노인요양시설의 서비스 제공에 있어서 핵심적인 인력인 요양보호사의 업무부담을 경감시켜 노인요양시설의 서비스의 질과 수준을 향상시키는데 있다. 위생원의 업무범위에 관한 규정도 그와 같은 입법취지에 부합하도록 합목적적으로 해석하여야 한다. (4) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제6호는 노인요양시설의 직종으로 '시설의 장, 사 무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사 또는 직업치료사, 요양보호사, 사무원, 영양 사, 조리원, 위생원, 관리인'만을 규정하고 있다. 노인요양시설의 위생과 관련된 업무를 직접적으 로 담당하는 직종은 위생원이 유일하고, 위 규정에서는 별도의 직종으로 청소원을 규정하고 있지 않다. 즉 노인요양시설에서 위생원의 업무 범위는 기본적으로 세탁, 청소 등을 포함한 환경위생관리 업무 전반이라고 보인다. (5) 이 사건 고시 제51조 제2항은 '조리원, 위생원, 보조원, 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요 하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다.'라고 규정 하여 다른 직원들도 위생원의 업무를 일부 수행할 수 있도록 규정하고는 있다. 이는 소수의 위생원 만으로 요양원의 세탁, 청소 등 환경위생관리 업무를 모두 수행하기는 사실상 어렵다는 점과 개별 노인요양시설의 구체적인 시설 및 인력 현황, 세탁 및 청소의 업무부담 비중, 업무의 효율성 등 제 반 사정을 고려하여 위생원에게 세탁업무를 포함한 환경위생관리 업무 전반을 수행하게 하되 그중 위생원이 수행하지 못한 나머지 업무는 요양보호사 등 다른 직원들이 보조적으로 수행할 수 있도록 한 것으로 보아야 한다. (6) 그런데 증인 F의 일부 증언이나 피고가 제출한 사실확인서나 전화문답서 등의 이 사건 현지조사 결과 자료(을 제5호증) 중 J, K에 대한 부분을 보면, F가 구 요양원 및 이 사건 요양원에서 세탁 업무 등 환경위생관리 업무를 일부 수행했던 것으로 보이기는 한다. 그러나 위 증거들에 의하더라도 F는 당시 '부이사장'의 직함을 가지고 요양원 관리 및 향우회 총무를 담당하며 세부적으로는 식 자재 구매, 비품 구매, 은행업무, 병원처방 발급 등의 행정 업무를 함께 수행하였다는 것이고, L을 비롯하여 구 요양원 및 이 사건 요양원에서 시설장 또는 사회복지사 등으로 일하였던 종사자들 대부분이 '부이사장인 F가 요양원 전반에 대한 관리업무를 하였고, 업무시간 중 자주 은행에 업무를 보 러갔다. 사실상 F가 요양원 세탁물 빨래나 청소를 할 시간이 없었다. 세탁기는 대부분 요양보호사들이 돌렸고, 건조하는 것까지 모든 과정을 거의 다 요양보호사들이 수행하였다'는 취지로 일치하 여 진술하였다. (7) 원고의 대표자인 M은 이 사건 현지조사 과정에서 원고에게 부이사장의 직함을 부여한 이유에 관한 질문을 받자 '위생원으로 되어 있으면 시설장들이 왜 위생원이 이사장님에게 보고를 하고 그러 냐고 시기를 하고 그런 것이 있다. 그래서 부이사장직함을 주고 요양원에서 상주하면서 요양원 관리 전반에 대한 업무를 수행하도록 하였다'는 취지로 답변하였다. 이처럼 F는 원고의 대표자인 M 과 N단체에서 친분이 있던 사이이고, 위 M의 부탁으로 실장의 직함을 가지고 구 요양원의 관리 업무 전반을 수행하게 되었는데(F는 당시에도 조리원으로 등록되어 있었던 것으로 보이나 실질 담당 업무는 요양원의 전반적인 관리 업무였다), 이후 요양원의 입소자 인원이 늘어나면서 위생원 등록 이 필요해지자 위생원으로 등록되었고, 그 이후에도 '부이사장'의 직함으로 불리며 계속하여 요양원의 전반적인 관리 업무를 수행하였다. (8) 이처럼 F는 일반적인 위생원과는 달리 부이사장이라는 직함을 가지고 환경위생관리와는 전혀 무관한 은행업무나 요양원의 행정, 재정 등 관리업무를 주로 수행하면서 이사장(대표)을 대신하여 - 1 0 - 요양원의 실질적인 관리자 역할을 수행하였던 것으로 보이고, 세탁업무 등 환경위생업무도 일부 수 행하기는 하였으나, 환경위생업무의 대부분은 요양보호사들이 수행하였던 것으로 보인다. 이와 같 이 F가 구 요양원 및 이 사건 요양원에서 실질적으로 수행한 업무의 내용 및 성격, F가 수행한 업무 중 환경위생 업무가 차지하는 비중, F의 지위, 대표자와의 관계, 이 사건 고시 등 관련 법령에서 위생원을 추가로 고용하도록 한 목적과 취지 등에 비추어 보면, 설령 F가 구 요양원과이 사건 요양원에서 세탁업무 등 환경위생관리 업무를 일부 수행한 사실이 있다고 하더라도, 요양보호사들의 청소와 세탁 업무 등에 관한 업무 부담을 확실하게 덜어주는 등 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호서 비스의 질이나 수준을 향상시킬 수 있는 정도의 위생원 고유 업무를 수행하였다고 보기 어렵다. 나. 이 사건 과징금 처분에 대한 재량권 일탈 및 남용 주장에 대한 판단 1) 관련 법리 및 관련 규정 가) 과징금 적용기준은 보건복지부장관이 노인장기요양보험법 제37조의2 제1항 및 같은 조 제2항 등에 따른 과징금의 부과 등을 위해 마련한 내부의 사무처리지침이다. 상급행정기관이 하급행정기 관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므 로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 그러나 그 행정규칙이나 내부지침이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두 7967 판결 등 참조). 나) 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항은 '특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청 장은 제37조 제1항 제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관 이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부 정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다'고 정하면서 그 위임 에 따른 과징금 적용기준에서 '장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인 - 1 1 - 적 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우(제2조 제2호 다목)'를 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과가 가능한 사유 중의 하나 로 들고 있다. 다) 한편 협동조합 기본법 제105조의2 제1항 제1호는 위 법에 따라 설립된 협동조합이 소속 구성원 전원의 동의에 따른 총회의 결의로 위 법에 따른 사회적협동조합으로 그 조직을 변경할 수 있는데 그 경우 기존의 조직변경대상법인과 조직이 변경된 사회적협동조합은 권리 · 의무 관계에서는 같은 법인으로 보도록 정하고 있다. 2) 구체적 판단 살피건대, 구 요양원은 협동조합 기본법에 따라 설립된 협동조합으로, 2018. 10. 6. 소속 구성원 전원의 동의에 따른 총회의 결의로 협동조합 기본법에 따른 사회적협동조합으로 그 조직을 변경하는 결의를 한 사실, 구 요양원은 협동조합 기본법 제105조의2 제7항에 따라 조직변경에 대한 인가를 받았고, 2019. 5. 16. 사회적협동조합인 원고가 설립됨과 동시에 구 요양원이 해산된 사실, 한 편 위와 같은 조직변경이 이루어진 전후로 각 조합의 이사장(대표자)을 비롯한 등기 임원들에 관한 사항이나 주사무소, 출자에 관한 사항 등 법인의 모든 현황은 변함없이 동일하게 유지된 사실은 앞서 본 바와 같거나 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 위 인정사실에 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고는 구 요양원이 과징금 적용기준 제2조 제2호 다목에서 정하는 '장기요양기관이 폐업하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우'에 해당된다고 보아 원고에 대하여 업무정지명령에 갈음한 이 사건 과징금 처분을 하였는데, 위와 같이 구 요양원이 협동조합 기본법 규정에 따라 원고로 조직변경을 한 이 후 그 권리 및 의무를 원고가 그대로 승계하여 구 요양원과 원고를 동일한 법인으로 보아야 하므로, 구 요양원이 폐업한 것이라고 볼 수 없는 점, ② 피고 스스로도 구 요양원의 대표자 등이 아닌 원고를 대상으로 이 사건 과징금 처분을 하였으므로, 그 자체로 구 요양원과 원고를 동일한 대상으로 파 악한 것이라고 볼 수 있는 점, ③ 구 요양원과 원고의 인적 구성이나 물적 시설도 동일하여 원고에 대한 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없다고 볼 수도 없는 점, ④ 과징금 적용기준은 상 당한 시간 동안 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 된 것으로 보이는데 구 요양원에 달리 과징금 적용기준에 따른 '업무정지명령에 갈음한 과징금을 부과할 수 있는 사유'가 존재한다는 점에 대 - 1 2 - 한 주장· 증명이 없는 점 등에 비추어 보면, 원고에게 과징금 적용기준에서 정하고 있는 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는 사유가 존재하지 않음에도 피고가 과징금 적용기준 내용에 반하여 이 사건 과징금 처분을 한 것이다. 따라서 이 사건 과징금 처분은 피고가 그 재량권을 일탈 및 남용한 것으로 위법하다. 5. 결 론 그렇다면, 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 임수연(재판장) 양해인 유경민

- 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - 각주1: 국민건강보험공단은 현지조사 후 거짓으로 부당하게 급여비용을 수령했다고 보고, 2022. 4. 11. 노인장 기요양보험법 제43조제2항에 따라 구 요양원에 대하여 197,939,500원, 이 사건 요양원에 대하여 326,168,530 원의 급여비용 환수결정을 하였다. 원고는 이에 대하여 국민건강보험공단에 심사청구를 하였으나 2022. 6. 23. 원고의 심사청구가 모두 기각되었고, 원고는 이에대해 추가로 재심사청구나 행정소송을 제기하지 않았다. 각주2: ○ 개정이유 : 촉탁의 제도 개선 및 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨 - 2 3 - 에 따라 관련 규정을 개정하고자 함 - 2 4 -