업무정지처분등취소

의정부지방법원 2024. 7. 9. 선고 2023구합12717 판결 [업무정지처분등취소] 의정부지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023구합12717 업무정지처분 등 취소 원고 1. 유한회사 A 2. B 원고들 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 배연진 피고 의정부시장 소송대리인 변호사 이임성 소송복대리인 변호사 김대준 변론종결 2024. 4. 30. 판결선고 2024. 7. 9.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2023. 3. 8. 원고 유한회사 A에 대하여 한 업무정지 104일 처분 및 원고 B에 대하여 한 장기요양급여 제공의 제한 6개월 처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 등 가. 당사자의 법적 지위 1) 원고 유한회사 A(이하 ‘원고 회사’라 한다)은 2013. 10. 2. 부동산 개발업 등을 목적으로 설립되어, 2017. 12. 26. 경 노인주거복지시설 설치 운영업 등을 목적사업으로 추가한 법인으로, 2018. 1. 31. 의정부시 C건물, D호, E호에서 노인의료복지시설인 ‘F요양원’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)을 개설하여 노인복지법 제34조 제1호에 따라 설치 신고를 마치고 장기요양기관으로 지정받아 운영하고 있다. 2) 원고 B은 2018. 2. 12.경부터 이 사건 요양기관에서 사회복지사로 근무하다가 2019. 1. 29.부터 이 사건 요양기관의 시설장으로 근무하는 사람이다. 나. 피고의 현지조사 및 국민건강보험공단의 장기요양급여비용 환수처분 1) 피고는 국민건강보험공단의 행정응원을 받아 2020. 8. 4.부터 2020. 8. 7.까지 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것) 제61조 및 행정절차법 제8조에 근거하여 2018. 2.부터 2020. 6.까지를 조 사대상기간으로 하여 이 사건 요양기관에 대한 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 2) 이 사건 현지조사 결과, 원고 회사가 이 사건 요양기관과 관련하여 ① 인력배치기준 위반청구(K14), ② 인력추가배치 가산기준 위반 청구(J11, K15), ③ 정원초과기준 위반 청구(J10), ④ 맞춤형 서비스 제공 가산기준 위반청구(J13) 등의 부당한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 사실, 원고 B은 2019. 1.경부터 2020. 6.까지 이 사건 요양기관의 시설장으로 근무하는 동안 관리인 G이 이 사건 요양기관 소재 건물 지하 1층에 상주하면서 건물 전체를 관리하는 소장으로 근무하였을 뿐 이 사건 요양기관에서는 상주하지 않은 채 일부 시간(1일 최대 4시간 미만)만 근무했 음에도, 원고 회사가 G이 이 사건 요양기관에서 1일 8시간 근무한 것으로 근무시간을 부풀려 신고하여 급여비용을 청구<1>하는 데 적극 가담’한 사실 등이 확인되었다. 3) 이에 따라, 국민건강보험공단은 2020. 9. 3. 행정절차법 제21조에 따른 사전통지를 거쳐, 원고 회사로부터 이의신 청서를 제출받은 후, 2020. 11. 30. 원고 회사에게 구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법’이라고만 한다) 제43조 제1항에 따라 아래와 같이 부당청구한 것으로 인정되는 장기요양급여비용 총 681,019,700원에 대한 환수처분(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하였다. 다. 청문절차의 진행, 이 사건 선행처분에 대한 행정소송 및 피고의 처분 유예 1) 피고는 2020. 12. 1. 원고들에게 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 원고 회사에 대한 업무정지 104일 처분 및 원고 B에 대한 장기요양급여 제공의 제한 6개월 처분을 예정하는 사전처분통지 및 청문실시에 따른 출석통지를 하였다. 2) 피고는 2020. 12. 22. 13:30 의정부시 시민로 1(의정부동)에 위치한 의정부시청 본관 2층 청문실에서 청문절차(이하 ‘이 사건 청문절차’라 한다)를 진행하였다. 3) 한편, 원고 회사는 서울행정법원 2020구합88183호로 국민건강보험공단을 상대로 하여 이 사건 선행처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(이하 이에 따른 소송을 관련 행정소송’이라 한다), 이에 피고는 원고들에 대한 처분을 유예하였다. 라. 관련 행정소송의 경과 및 이 사건 각 처분 1) 서울행정법원은 2022. 1. 27. 원고 회사의 관련 행정소송 청구를 기각하였고, 이에 원고 회사가 항소하였으나 서울고등법원이 2022. 10. 13. 원고 회사의 항소를 기각하였으며(서울고등법원 2022누35499호), 원고 회사가 상고하 였으나 대법원이 2023. 2. 2. 상고를 기각하여 그대로 확정되었다(대법원 2022두63058호). 2) 피고는 국민건강보험공단으로부터 관련 행정소송의 결과를 통보 받고, 2023. 3. 8. 원고 회사에 대하여 업무정지 104일 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을, 원고 B에 대하여 장기요양급여 제공의 제한 6개월 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 하고, 이 사건 제1, 2처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1 내지 4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들 주장의 요지 가. 절차적 하자 1) 이 사건 청문절차에서 청문 주재자는 처분사유나 처분 자체의 적법성, 처분 수준의 적정성이나 경감 필요성 등은 전 혀 검토하지 않은 채 관련 행정소송의 확정시까지 처분을 유예하자는 의견만을 밝혔는바, 이에 비추어 보면, 실질적인 청문이 이루어졌다고 볼 수 없으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다. 2) 피고는 청문기일 후 원고들에게 행정절차법 제34조 제2항 및 같은 법 시행령 제19조 제1항에 규정된 청문조서 열람·확인 절차를 거치지 않아, 처분 상대방인 원고들의 청문조서 열람·확인 및 정정요구권을 박탈하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 나. 실체적 하자 1) 이 사건 제1처분 관련 가) 처분사유의 부존재 노인복지법 시행규칙이 2008. 7. 1. 개정되며 ‘세탁부’라는 용어를 ‘위생원’으로 변경한 점, 위생원은 ‘세탁 업무를 주로 수행한다’는 취지로 규정하였던 보건복지부고시 규정이 삭제된 점, “위생”의 사전적 의미는 세탁 관련 내용에 국한되지 않는 점, 세탁 업무의 특성 등에 비추어 보면, 위생원의 업무가 주로 세탁 업무가 되어야 한다고 볼 수 없고 ‘세탁, 청소 및 환경위생관리업무’를 모두 포함하는 것으로 해석하여야 한다. 이 사건 요양기관에서 근무한 직원들은 주로 청소 업무를 전담하며 월 기준 근무시간 이상을 근무하였고, 이에 따라 급 여청구가 이루어졌으므로, 원고 회사는 ‘거짓 기타 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구하여 지급받은 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 제1처분사유는 존재하지 아니한다. 나) 정당한 사유의 존재 관련 규정 등에 비추어 보면, 위생원이 세탁 업무를 주로 수행하여야 한다고 예측할 것을 기대할 수 없으므로, 원고 회사에게는 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 2) 이 사건 제2처분 관련 가) 위 1)항에서 본 바와 같이 원고 회사가 ‘거짓 기타 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구한 바 없으므로, 원고 B 역시 ‘거짓 기타 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구하는 행위에 가담한 바 없고, 따라서 이 사건 제2처분사유는 존재하지 않는다. 나) 원고 B은 2019. 1. 29. 이 사건 요양기관의 시설장 직을 맡기 전까지는 사회복지사로 근무하였을 뿐이어서 급여청 구 등에 관여한 바 없다. 그럼에도 피고는 위 2019. 1. 29. 이전에도 원고 B이 원고 회사의 부당한 장기요양급여 청구에 가담하였다고 보아 이 사건 제2처분을 하였는바, 이 사건 제2처분은 위법하다. 3. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관한 판단 가. 관계 법령 별지 기재와 같다. 나. 절차적 하자 주장에 관한 판단 1) 청문절차에 관한 규정 가) 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 행정절차법’이라 한다) 제22조 제1항 제1호는 ‘다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우’를 필요적 청문실시 사유로 규정하고 있으며, 구 노인장기요양보험법 제63조 제1호, 제4호는 시장 등이 같은 법 제37조 제1항에 따라 장기요양기관에 관하여 업무정지처 분을 하거나 같은 법 제37조의5 제1항에 따라 장기요양기관 종사자에게 장기요양급여 제공 제한처분을 하려는 경우 사전에 청문을 실시하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 나) 행정청은 소속 직원 또는 변호사 등 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람 중에서 청문 주재자를 공정하게 선정하 여야 하고(구 행정절차법 제28조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항 각 호), 청문 주재자의 공정성·객관성을 담보하 기 위해 제척·기피·회피사유가 규정되어 있다(구 행정절차법 제29조). 다) 청문은 당사자가 공개를 신청하거나 청문 주재자가 필요하다고 인정하는 경우 공개할 수 있으나, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 아니 되고(같은 법 제30조), 청문을 시작할 때 청문 주재자가 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 하며, 당사자 등은 의견을 진술하 고 증거를 제출하거나 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다(같은 법 제31조 제1항, 제2항). 당사자 등이 의견서를 제출하는 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 보고(같은 법 제31조 제3항), 청문 주재자는 직권 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 증거조사를 할 수 있으며, 당사자 등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다(같은 법 제33조 제1항). 라) 청문 주재자는 청문의 일시 및 장소, 당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거 등의 사항이 적힌 청문조서와(같은 법 제34조 제1항), 청문의 제목, 처분의 내용, 주요사실 또는 증거, 종 합의견 및 그 밖에 필요한 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 각 작성하여야 하고(같은 법 제34조의2), 당사자 등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있고, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있으며(같은 법 제34조 제2항), 청 문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체 없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자 등에게 통지하여 야 한다(같은 법 시행령 제19조 제1항). 마) 청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자들의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우 청문을 종결하며(같은 법 제35조 제1항), 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(같은 조 제4항). 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문 결과를 반영하여야 한다(같은 법 제3 5조의2). 2) 청문절차가 형식적으로만 이루어졌다는 주장에 관한 판단 앞서 든 증거들, 을 제5호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 변호사 X을 이 사건 청문절차의 청문 주 재자로 선정한 사실, X은 원고들에게 사전에 통지된 청문일시 및 장소인 2020. 12. 22. 13:30 의정부시 시민로 1(의정부동)에 위치한 의정부시청 본관 2층 청문실에서 청문을 진행하였고, 원고 회사는 그 대리인인 변호사 Y이, 원고 B 은 본인이 각 출석하였고, 그 진술은 의견제출서의 진술로 갈음한 사실, X은 청문의 일시 및 장소, 당사자 등의 출석 여부와 그 진술의 요지 및 제출된 증거 등이 적힌 각 청문조서와 관련 행정소송의 확정시까지 처분을 유예함이 적절하다는 취지의 의견이 적힌 각 의견서를 작성한 사실, X은 청문을 종결한 후 위 각 청문조서 및 의견서를 피고에게 제출하 였고, 피고는 청문 주재자의 의견과 같이 원고들에 대한 처분을 관련 행정소송 확정시까지 유예하였다가 관련 행정소송이 원고 회사의 패소로 확정되자 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 앞서 본 사실들, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 위 X에 대하여 청문 주재자로서의 제척, 회피 사유는 보이지 않는 점, ② 이 사건 청문절차에서 원고들은 의견 및 증거제 출의 기회를 충분히 부여 받았고, 그 제출된 의견 등을 청문 주재자가 검토한 것으로 보이는 점, ③ 위 각 청문조서 및 의견서는 법령에서 정한 내용들이 모두 기재되어 있는 점, ④ 관련 행정소송은 이 사건 각 처분의 처분사유 인정 여부가 쟁점이 되었는바, 그 처분사유의 전부 내지 일부가 관련 행정소송에서 인정되지 않을 경우 처분 자체나 그 수준 등 이 재검토되어야 할 것이어서 그 확정시까지 처분을 유예하자는 청문 주재자의 의견은 적정하였던 것으로 보이는 점, ⑤ 비록 청문 주재자 의견서 중 종합의견란에는 관련 행정소송 확정시까지 처분을 유예하자는 의견만이 기재되어 있기는 하나, 위 의견서상 이 사건 각 처분의 내용, 처분사유 및 관련 규정들이 다 기재되어 있는 점 등을 더하여 보면 청문 주재자는 현재까지 조사된 내용 등에 비추어서는 처분사유나 처분 자체의 적법성, 처분 수준의 적정성 등에 문제는 없으나 관련 행정소송의 결과를 기다려볼 필요가 있다는 의견으로 선해할 여지도 있는 점, ⑥ 피고는 관련 행정소송 확정 후 청문조서, 청문 주재자 의견서 등을 검토하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 청문절차는 구 행정절차법 등 관계 규정이 정한 절차에 따라 실질적으로 이루어졌다고 봄이 상당하고, 달리 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 청문절차가 청문제도를 사실상 형해화할 정도로 형식적으로 이루어졌다고 볼 만한 사정이 보이지 아니한다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 청문조서 열람·확인 절차 누락 주장에 관한 판단 2020. 12. 22. 원고들에 대한 청문절차가 진행되었고, 청문 주재자 X이 원고들에 대한 청문조서를 작성하였음은 앞서 본 바와 같고, 을 제5호증의 기재에 의하면, 원고 회사를 대리하여 청문에 출석한 변호사 Y과 원고 B이 원고들에 대 한 청문조서에 각 열람·확인자로서 서명한 사실이 인정되는바, 여기에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고들은 이 사건 청문절차에서 각 청문조서에 대한 열람·확인의 기회를 부여 받았고, 열람·확인 후 그 대리인이나 본인이 직접 각 청문조서에 서명한 것으로 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 다. 이 사건 제1처분 관련 실체적 하자 주장에 관한 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단 노인복지법 제35조 제4항 또는 구 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제15442호로 개정되기 전의 것) 제35조 제3항은 이 사건 요양기관과 같은 노인요양시설(노인의료복지시설)의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준 등에 관해 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 노인복지법 시행규칙(2022. 8. 31. 보건복지부령 제906호로 개정되기 전의 것) 및 구 노인복지법 시행규칙(2019. 9. 27. 보건복지부령 제672호로 개정되기 전의 것) 은 제22조 제1항 [별표 4]의 ‘6. 직원의 배치기준’(이하 개정 여부와 무관하게<2> [별표4] 중의 이 부분을 ‘[별표4] 직원배치기준’이라 한다)에서 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우에 배치해야 할 직종으로서 ‘요양보호사,’ ‘사무원’, ‘영양사’, ‘조리원’, ‘관리인’ 등과 ‘위생원’을 서로 구분하면서 그 직원배치 인원을 함께 규정하고 있다. 이 사건에서는 그중에서도 [별표4] 직원배치기준에 따라 입소자 30명 이상인 노인요양시설에 배치되는 ‘위생원’의 업무 영역이 문제되는데, 다음과 같은 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적 및 개정의 연혁 등을 종합하여 보면, [별표4] 직원배치기준상 ‘위생원’의 업무는 주로 세탁 업무를 하는 것으로 제한적으로 해석함이 타당하다. 원고들<3>의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. ① 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조). ② 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 제2호는 노인요양시설에서 입소자에게 제공하는 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정 하도록 하면서, 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 따로 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따라 보건복지부장관은 2008. 6. 30.경부터「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 ‘장기요양급여고시’라 한다)를 제정하여 현재까지 여러 차례 개정을 반복하면서 시행해 오고 있다. 이러한 시설급여비용 산정에 관한 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙, 시행을 위한 장기요양급여고시 등 관련 규정의 내용과 형식을 종합하면, 위 장기요양급여고시는 상위의 법령인 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는 것으로 볼 수 있다. ③ 한편, 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전까지 [별표4] 직원배치기준에서는, 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우에도 위생원 배치 여부를 특정한 수의 인원이 아닌 단순히 “필요수”라고 정하면서, 그 ‘비고’ 란 제9항에서 ‘직원의 배치기준을 “필요수”로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 결정할 수 있다’고 규정함으로써, 직원으로서 위생원을 배치할 것인지, 그 배치 인원의 수를 몇 명으로 할 것인지 여부를 해당 노인요양시설의 운영 실태에 따라 시설의 장이자율적으로 결정할 수 있도록 정하고 있었다. 그러다가 2016. 8. 31. [별표 4] 직원배치기준이 개정되면서 입소자 30명 이상인 노인요양시설인 경우 위생원의 배치가 “필요수”에서 “1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)”으로 변경되었다. 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 것에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 이른바 “정수”로 개정한 취지는, 그동안 노인 입소자의 거처에 대한 청소는 물론, 세탁 업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원을 추가로 고용하게 제도화 하면서, 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호서비스의 질이나 수준을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다고 보인다. ④ 이와 아울러 그 전까지는 위생원의 업무 영역을 명시적으로 규정한 법령상의 근거가 전혀 없다가 [별표4] 직원배치기준상의 위생원 배치가 “필요수”에 머물던 시기의 후반인 2015. 11. 25.에 이르러 장기요양급여고시가 보건복지부고시 제2015-202호로 전부개정 되면서(이하 ‘개정 후 고시’라 한다), 제50조 제2항 제2호의 신설을 통해 ‘위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’는 내용이 추가되었다. 이를 통해 위생원의 배치가 “필요수”이던 시기에 이미 그 업무영역이 주로 세탁 업무를 하는 것이라는 점이 관련 규정상 명백하게 되었다. 이 는 위생원의 업무를 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원 등 다른 직종의 업무와 구분하여 세탁 업무를 주로 하는 것으로 한정함으로써, 직종별로 해당 업무에 보다 충실을 기할 수 있도록 하고, 이를 통해 앞서 본 바와 같이 노인요양시설 내 노인 입소자에 대해 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하려는 취지로서, 그 후 얼마 되지 아니하 여 위생원의 배치를 “필요수”에서 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 “정수”로 전환하게 된 취지와 일맥상통하는 것이라고 해석된다. ⑤ 한편, 원고들은, 2016. 8. 31. 위생원의 배치를 “필요수”에서 “정수”로 전환하는 내용의 [별표4] 직원배치기준에 관한 개정이 있은 후인 2016. 12. 22.에 이르러 개정 후 고시가 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되어 2017. 1. 1.부터 시행되면서(이하 ‘재개정 고시’라 한다), 종래 위생원의 업무 영역에 관하여 규정하던 제50조 제2항 제2호가 삭제된 것을 두고 위생원의 업무 영역은 더 이상 기존의 세탁 업무로 제한되지 아니하게 된 것이라는 취지로 주장한다. 그러나 재개정 고시의 개정이유에서는 위와 같이 위생원의 업무 영역에 관한 규정을 삭제한 이유에 관하여 ‘필요수 정 수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제한 것’이라고 밝히고 있고,<4> 이와 같은 위생원의 업무영역에 관한 종전 규정의 삭제에도 불구하고 여전히 [별표4] 직원배치기준의 ‘비고’ 란 제7항의 ‘세탁물을 전량 위탁처리 하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다’라는 내용의 규정은 존치되고 있었는데, 이는 세탁은 위생원의 업무임을 전제로 한 것이다. 이와 같은 [별표4] 직원배치기준상 위생원 배치 규정의 개정 경과와 개정의 취지, 개정 후 고시 및 재개정 고시의 개정 시점 및 내용 등을 종합하여 보면, 위생원의 배치와 관련하여 “필요수”에서 “정수”로 전환된 이후 재개정 고시에서 종전의 위생원 업무 영역에 관한 규정이 삭제된 것이, 위생원의 업무 영역을 세탁 업무로 한정하던 기존의 법적 규제를 완화하여 세탁이외의 청소 등 이른바 ‘위생’ 업무로 볼 수 있는 업무를 한 경우에는 구별 없이 위생원 직종의 배치를 인 정해 준다는 취지로 볼 수는 없다. 이와 같은 관련 규정의 삭제는, 노인요양시설의 직원으로서 [별표4] 직원배치기준상 ‘위생원’ 직종에 속하는 직원의 업무 영역이 주로 세탁 업무를 하는 것이라는 점이 이미 관련 업계의 실무나 개정 후 고시를 통해 널리 알려진 사실이 됨에 따라 더 이상 이러한 내용을 장기요양급여고시에 규정할 필요성이 소멸된 데에 따른 것으로 봄이 타당하다. 즉 종래 “필요수” 제도 하에서는 위생원 직종의 배치 여부가 전적으로 해당 노인요양시설의 장의 재량에 달려 있었기에, 적용대상이 되는 노인요양시설의 위생원 배치 여부가 노인요양시설별로 일관된 기준에 따라 획일적으로 적용·판단될 수 있도록 위생원에 관한 판단기준을 법령에 명시할 필요성이 더욱 컸고, 이러한 취지에 서 위와 같이 위생원의 업무 영역에 관한 규정을 따로 둔 것으로 보인다. 반면, 적용대상이 되는 모든 노인요양시설이 동일하게 ‘위생원’ 직종의 직원을 1명 이상 두어야만 하는 “정수” 제도 하에서는 그와 같은 업무 영역의 기준에 관한 규정을 따로 마련해 두어야 필요는 크게 줄어들게 된다. 위와 같은 해석이 위생원의 업무 영역에 관한 규정의 수범자인 노인요양시설 측의 예측가능성을 벗어나거나 자의적인 것이라고 볼 수는 없다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. ⑥ 나아가 원고들은, ‘위생’의 사전적 의미가 ‘건강에 유익하도록 조건을 갖추거나 대책을 세우는 일’이므로 ‘위생원’의 업무가 세탁 관련 내용에 국한되지 않는다는 취지로 주장하나, 위와 같은 ‘위생’의 사전적 정의는 포괄적·추상적이고, 이 사건 관계 법령 외 ‘위생’ 직렬 등에 관하여 규정하고 있는 다양한 법령이 존재하여 각 법령별로 사용되는 ‘위생’이란 용어의 의미는 그와 같은 용어를 도입하게 된 취지와 목적, 용어가 수행하는 기능, 다른 규정과의 체계적 관련성 등에 따라 합목적적으로 판단될 수밖에는 없다고 봄이 타당하다. 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 문제되는 노인복지법 등 노인요양시설의 시설기준과 관련된 규정에서 ‘위생원’ 직종을 도입한 취지는, 다른 직종인 ‘요양보호사’가 일괄하여 수행하던 보호 서비스 업무 중 적어도 세탁 부분을 분리 하여 전담시키려는 것으로 봄이 타당한바, 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 2) 정당한 사유 주장에 관한 판단 제재적 행정처분은 원칙적으로 위반자의 고의·과실을 요하지 않으나 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아 니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 이 를 부과할 수 없으나(대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결 등 참조), 단순한 법령의 부지 내지 오해는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 아니한다(대법원 2002. 11. 13. 선고 2001두4689 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 요양기관을 운영하는 원고 회사는 장기요양급여비용을 청구하는 당사자로서, 장기요양급여비용 청구 관련 법령과 규정을 숙지하고 적법하게 업무를 처리할 의무를 부담한다고 보아야 하는바, 설령 원고가 ‘위생원’의 업무 영역이 세탁업무를 주로 하여야 하는 것으로 되어 있는 것을 잘 알지 못한 채 장기요양급여비용을 청구한 것이라 하더라도, 이는 단순한 법령의 부지 내지 오해에 불과하여 그 위반행위에 대한 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 라. 이 사건 제2처분 관련 실체적 하자 주장에 관한 판단 1) 먼저, 원고 회사의 위반행위가 존재하지 아니하므로, 원고 B이 이에 가담한 사실도 없다는 취지의 주장에 관하여 살 펴본다. 앞서 본 사실에 을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 관리인 G은 2018. 6.부터 2019. 11.까지 이 사건 요양기관이 위치한 건물 지하 1층에서 상주하며 건물 전체를 관리하는 소장으로 근무하였고, 이 사건 요양기관에서는 상주하지 않은 채 일부 시간(1일 최대 4시간 미만)만 근무한 사실, 그럼에도 원고 회사는 위 기간 동안 G이 이 사건 요양기관에서 1일 8시간 근무한 것으로 근무시간을 부풀려 신고하여 급여비용을 청구한 사실, 원고 B은 G의 위 근무 기 간 중 2019. 1. 29.부터 2019. 11.까지 기간 동안 이 사건 요양기관의 시설장으로 근무하며 원고 회사의 위와 같은 급여비용 청구에 가담한 사실, 피고는 ‘원고 B이 2019. 1.부터 2019. 11.까지 시설장으로 근무한 기간 동안 원고 회사의 G 관련 부당청구에 가담하였음’을 처분사유로 하여 이 사건 제2처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 제2처분은 적법하다[원고 B은, 이 사건 제2처분의 처분사유가 ‘원고 B이 원고 회사의 인력배치기준 위반청구(K14)에 가담하 - 1 0 - 였음’이라는 전제 하에 이 부분 주장을 하는 것으로 보이나, 이 사건 제2처분의 처분사유는 ‘원고 회사의 인력추가배치 가산기준 위반청구(J11, K15) 중 G 관련 부분의 일부 기간에 한하여 원고 B이 가담하였다’는 것인바, 이와 다른 전제에 선 원고 B의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다]. 2) 다음으로, 이 사건 제2처분사유에 원고 B이 사회복지사로 근무하며 원고 회사의 부당한 방법에 의한 급여비용 청구에 가담할 수 없었던 기간에도 원고 회사의 위와 같은 청구에 가담하였음이 포함되어 있다는 취지의 주장에 관하여 살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 제2처분은 원고 B이 시설장으로 근무한 기간 동안의 가담만을 그 처분사유로 하고 있는바, 이와 다른 전제에 선 원고 B의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들이지 아니한다. 4. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이우희(재판장) 김성겸 김시원

- 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - 1 위 ② 인력추가배치 가산기준 위반 청구(J11, K15) 중 일부이다. 2 비록 2019. 9. 27. 및 2022. 8. 31. 각 [별표4]의 6. 직원배치기준 부분이 일부 개정되었으나, 2019. 9. 27.자 개정은 “촉탁의사”라는 용어를 “계약의사”로, 2022. 8. 31.자 개정은 요양보호사를 ‘입소자 2.5명당 1명’에서 ‘입소자 2.3명당 1명’으로 개정하였을 뿐, 이 사건에서 문제되는 위생원에 대한 부분은 개정되지 아니하였다. 3 이 사건 제1처분은 원고 회사에 관한 것이나, 아래 원고 B의 라. 1)항 관련 주장은 이 사건 제1처분에 관한 실체적 하자 주장이 받아들여지는 것을 전제로 하는바, 원고들 모두의 주장으로 보아 판단한다. 이하 같다. 4 ◇ 개정이유 : 촉탁의 제도 개선 및 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨에 따라 관련 규정을 개정하고자 함 - 1 8 - ◇ 주요내용 라. 근무인원 업무범위 및 인원수 산정방법 개정 (안 제50조, 제51조) : 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력 (조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제 및 주야간보호기관 보조원(운전사) 인원수 산정방법아래첨자[*] 신설 아래첨자[*] 월 근무시간의 100분의 50 이상인 경우 1인으로 산정 바. 필요수 인력배치 관련 규정 개정 (안 제61조, 제66조) : 필요수 인력배치 정수화에 따라 현행 필요수 관련 가산 규정 삭제, 인력배치기준에 정수화된 인력(조리원, 위생원) 추가 - 1 9 -