업무정지처분등취소

서울고등법원 2025. 8. 27. 선고 2024누52443 판결 [업무정지처분등취소] 서울고등법원 제 6 - 2 행 정 부 판결 사건 2024누52443 업무정지처분 등 취소 원고, 항소인 1. 유한회사 A 2. B 원고들 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이지훈, 배연진 피고, 피항소인 의정부시장 소송대리인 법무법인 다온 담당변호사 김재형, 문경익 제1심판결 의정부지방법원 2024. 7. 9. 선고 2023구합12717 판결 변론종결 2025. 7. 16. 판결선고 2025. 8. 27.

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2023. 3. 8. 원고 유한회사 A에 대하여 한 업무정지104일 처분 및 원고 B에 대하여 한 장기요양급여 제공의 제한 6개월 처분을 각 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 일부 내용을 고치거나 추가하고 원고들이 이 법원에서 한 주장에 대하여 제2항과 같이 추가로 판단하는 것 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소 송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결 6면 20행의 "이 사건 처분"을 "이 사건 각 처분"으로 고쳐 쓴다. ○ 제1심판결 12면 14행의 "해석함이 타당하다." 다음에 아래 내용을 추가한다. 『그런데 이 사건 요양기관의 위생원으로 신고된 H, I, J이 청소업무만 전담하였을 뿐 세탁업무에는 전혀 관여하지 않은 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없는바, 위와 같이 위생원 관련 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반 하였음에도 해당 급여비용을 감액 산정하지 않고 인력배치기준을 충족하는 것처럼 장기요양급여비용을 청구한 원고 회사의 행위는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 급여비용을 청구한 경우에 해당한다고 봄이 타당하다[여기서'거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받 기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하는 행위를 모두 포함하는바(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조), 이에 반하는 취지의 원고들 주장은 받아들일 수 없다].』 ○ 제1심판결의 별지 '관계 법령'에 이 판결의 별지 '추가 관계 법령'을 추가한다. 2. 추가 판단 가. 사전통지 없는 현지조사의 절차적 하자 주장에 관하여 1) 원고들의 주장 요지 피고는 이 사건 현지조사를 하면서 조사개시 7일 전에 사전통지를 하지 않았고, 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호의 사전통지 예외사유가 인정되는지 여부를 구체적·개별적으로 판단한 바도 없다. 위와 같이 절차적으로 위법한 현지조사에 기한 이 사건 각 처분은 위법하다. 2) 판단 가) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 "행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 "출석요구서 등"이라 한다) 를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다."고 하여 행정조사 시 사전통지 의무를 정하고 있다. 한편, 같은 항 단서는 "다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다."고 하면서 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판 단되는 경우'(제1호) 등 사전통지 의무의 예외사유를 규정하고 있다. 나) 이 사건 현지조사가 사전통지 절차를 거치지 아니한 채 이루어진 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제10호증(가지번호 포함)의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 법령을 준수하여 행정기관에 신고한 대로 수급자들에게 장기요양급여를 제공하고 있는지 등을 확인하기 위하여 실시되는 행정조 사이고, 그 특성상 장기요양기관에 서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없는 점, ② 그런데 만일 조사대상자인 장기요양기관이 피고 로부터 조사 예정사실등을 미리 통지받는 경우 과거의 근무표, 업무분장표, 업무수행일지 등 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기하거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등으로 현지조사의 목적 달성 자체가 불가능해질 우려가 있는 점, ③ 장기요양급여비용이 관련 법령에 정해진 기준에 적합하게 지급되었는지 여부를 확인하는 행정조사의 경우에는, 장기요양기관으로부터 제출받은 관련 자료와 관계자들의 진술을 토대로 장기요양급여 제공 기준 부합 여부를 정확하게 확인하여야 그 행정목적이 달성될 수 있으므로, 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 큰 점, ④ 이 사건 현지조사 개시 당시 이 사건 요양기관의 대표자 Z로부터 일체의 권한을 위임받은 원고 B이 현지조사원들로부터 조사대상, 조사목적, 조사기간, 조사담당자, 조사의 범위, 조사대상기간 등이 기재된 현장 조사서를 제시받은 다음 "현지조사에 응하겠음"이라고 자필로 기재하고 서명하였으며, 장기요양기관 현지조사 안내문과 장기요양급여 관계서류 제출요구서, 권리구제제도 안내 등을 교부받으면서 위 각 서면의 하단에 자필로 자신의 이름을 기재하고 서명한 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 사전통지의 예외사유를 정한 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 적법하게 실시된 것으로 봄이 타당하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 관리인 G 관련 이 사건 제1처분사유의 부존재 주장에 관하여 1) 원고 회사의 주장 요지 관리인이 근무시간 동안 반드시 요양기관에 상주하여야 한다는 규정은 존재하지 않는 점, 관리인 G의 사실확인서 내 용이 이 부분 처분사유에 부합한다고 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 관리인 G이 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다는 이 부분처분사유는 존재하지 않는다. 2) 판단 앞서 인정한 사실에 갑 제4호증, 을 제6, 7호증의 각 기재 <1> 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 관리인 G은 2018. 6. 부터 2019. 11.까지 이 사건 요양기관이 위치한 건물 지하 1층에서 상주하며 건물(C) 전체를 관리하는 소장으로 근 무하였고, 이 사건 요양기관에는 상주하지 않은 채 필요한 경우 일부 시간(1일 최대 4시간 미만)만 근무한 사실,<2> 그럼에도 원고 회사는 위 기간 동안 G이 이 사건 요양기관에서 1일 8시간 근무한 것으로 근무시간을 부풀려 신고하 여 급여비용을 청구한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 제1처분사유 중 관리인 G 관련 처분사유는 인정된다고 할 것이므로, 원고 회사의 위 주장은 이유 없다(이 부분과 관련한 원고 B의 주장에 대해서는 앞서 인용한 제1심판결에서 이미 판단한 바 있다). 다. 장기요양급여비용 환수금액의 산정 관련 주장에 관하여 1) 원고 회사의 주장 요지 노인장기요양보험법 시행규칙에 따르면 업무정지 처분의 기간은 월 평균 부당금액과 부당청구액의 비율을 기준으로 산정되는데, 아래와 같이 이 사건 제1처분의 업무정지 기간 산정의 기초가 된 이 사건 선행처분(국민건강보험공단의 원고 회사에 대한 장기요양급여비용 환수처분)의 환수금액 산정에 위법이 있으므로, 그에 터 잡은 이 사건 제1처분도 그 업무정지 기간이 재산정되거나 취소되어야 한다. 가) 이 사건 선행처분 이후 2023. 12. 29. 개정된 장기요양급여고시(보건복지부 고시 제2023-289호) 제54조 제 1항에 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다."는 내용의 단서가 신설되었고(이하 '이 사건 신설규정'이라 한다), 이는 이 사건에도 소급 적용될 수 있으므로, 인력추가배치 가산기준 위반과 관련한 이 사건 선행처분의 환수금액 산정은 위 법하다. 나) 노인장기요양보험법상 장기요양급여비용 환수처분은 재량행위에 해당하는데, 국민건강보험공단은 이 사건 선행처분 당시 이를 기속행위로 보아 적절한 재량권 행사없이 환수금액을 결정하였다. 2) 판단 가) 이 사건 신설규정의 소급적용 주장에 대한 판단 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두 3228 판결, 대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 그런데 이 사건 신설규정을 마련한 위 개정 고시(보건복지부고시 제2023-289호)는 그 부칙에서 시행일을 2024. 1. 1.로 정하는 외에 이 사건 신설규정의 소급적용에 관한 경과규정을 두지 않았다. 또한 이 사건 선행처분은 행정법규 위반에 대한 제재조치가 아니라 부당이득 환수의 성격을 지닌 처분이므로 '법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분'에 관한 행정기본법 제14조 제 3항 단서가 적용될 수 없고, 달리 종전 고시의 위헌성을 해소하려는 반성적 고려에 의하여 이 사건 신설규정이 마련 되었다고 보기도 어려우므로, 이 사건 신설규정은 원고 회사에 대한 장기요양급여비용 환수금액 산정에 소급적용되 지 않는다고 할 것이다. 이와 다른 전제에 하는 원고 회사의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 나) 이 사건 선행처분의 재량행위성 관련 주장에 대한 판단 원고 회사가 국민건강보험공단을 상대로 이 사건 선행처분의 취소를 청구하는 소(관련 행정소송)를 제기하였으나 원고 회사의 청구를 기각하는 판결이 확정된 사실은 앞서 인정한 바와 같다. 위와 같이 이 사건 선행처분에 불가쟁력이 발생한 이상, 이 사건 선행처분이 재량행위에 해당한다는 등의 사유를 들어 이 사건 선행처분의 환수금액의 적정성을 다투는 것은 허용될 수 없다. 원고 회사의 이 부분 주장 역시 받아들일수 없다. 라. 비례원칙 위반 내지 재량권 불행사 주장에 관하여 1) 원고 회사의 주장 요지 위생원의 업무 범위에 대하여 판단이 나뉘고 있는 상황에서, 원고 회사는 관련 규정의 부지 등 법률상 판단 부족으로 착오 청구한 것으로서 그 위반 동기에 참작할 만한 사유가 존재하는 점, 국민건강보험공단은 이미 원고 회사의 부정 수급액 전액을 환수조치한 점, 원고 회사의 업무가 정지되면 원고 회사는 실질적으로 다시 이 사건 요양기관을 운 영할 수 없거나 중대한 경영상 위기를 맞게 되는 등 현저한 불이익이 예견되는 점 등을 고려할 때, 이 사건 제1처분으로 달성하려는 공익에 비하여 원고 회사가 입게 될 불이익이 중대할 뿐 아니라, 피고는 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에서 정하는 감경사유를 적용할 수 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았으므로, 이 사건 제1처분에는 비례원칙 위반, 재량권 불행사 등 재량권 일탈·남용의 위법이 있다. 2) 관련 법리 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침 해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으 로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결, 대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 등 참조). 나) 재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달리 행정청의 재량에 기초 한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조), 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 3) 구체적 판단 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합적으로 고려하면, 피고가 이 사건 제1처분을 함에 있어 비례원칙을 위반하거나 감경사유에 관한 재량권을 불행사하는 등 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고 회사의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 가) 이 사건 현지조사의 조사대상 기간 동안 원고 회사의 월 평균 장기요양급여비용 부당청구금액은 23,483,437원 이고, 부당청구액의 비율은 12.31%이다. 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호는 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우, 등록관청은 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 정하고 있고, 같은 조 제9항의 위임을 받은 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 [별표 2] 제2호 '개별기준' 나목 1)에 따르면, 1차 및 2차 위반 시월 평균 부당금액이 840만 원 이상 3천만 원 미만이고, 부당청구액의 비율이 4% 이상5% 미만인 경우 80일의 업무정지 처분을 하되, 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다(부당청구액 비율의 소수점 이하는 1%로 본다) 업무정지 기간을 3일씩 가산하도록 정하고 있다. 피고가 원고 회사에 대한 업무정지 기간을 104일[80일 +24일(초과 부당청구액 비율 8% × 3일)]로 정하여 이 사건 제1처분을 한 것은 위 처분기준에 부합한다. 나) 위와 같이 이 사건 제1처분은 재량권 행사의 기준인 구 노인장기요양보험법 시행규칙의 처분기준에 따라 이루어진 것으로, 위 처분기준이 헌법과 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리성이 없다고 보이지 않는다. 다) 원고 회사가 장기간에 걸쳐 부당하게 지급받은 요양급여비용이 총681,019,700원에 달하여 그 위반의 정도가 중할 뿐만 아니라, 원고 회사는 장기요양급여비용을 청구하여 지급받는 당사자로서 관련 규정을 정확히 숙지하 고 적법하게 업무를 수행할 의무가 있으므로, 설령 법령에 대한 부지 내지 오해로 장기요양급여비용을 청구하였더라 도 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다고 보기는 어려움은 앞서 본 바와 같다. 라) 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2] 제1호 '일반기준' 라목 본문은 "하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우에는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다."라고 규정하고 있으나, 이는 임의적 감경규정임이 분명하므로 설령 감경사유가 존재하더라도 행정청이 이를 고려하고도 개별기준에서 정한 처분내용을 감경하지 않았다면 재량권을 일탈· 남용하였다고 단정하기 어렵다. 피고는 이 사건 제1처분에 관한 사전통지 및 청문 등의 과정에서 원고 회사가 제출한 의견을 검토한 후 (을 제5호증의 기재에 의하면 당시 원고 회사가 제출한 의견서에는 이 사건 소송에서 주장하는 사정들 대부분이 포함되어 있다) 개별기준에서 정한 처분내용을 감경할 정도의 사유가 되지 못한다고 판단하여 이 사건 제1처분을 한 것으로 보이는바, 이 사건에 나타난 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려할 때, 원고 회사가 주장하는 것과 같은 재량권 불행사 또는 감경사유에 대한 사실오인 등의 위법이 있다고 할 수 없다.<3> 마) 이 사건 제1처분으로 원고 회사 및 수급자들이 불편을 입게 된다거나 원고 회사에 대한 환수처분(이 사건 선행처분)이 집행되었다는 등의 사정은 원고 회사의 부당청구 및 부정수급에 대한 제재 과정에 수반되는 불가피한 결과이 므로, 이를 특별한 감경사유로 고려하기는 어렵다. 바) 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 실질적인 장기요양급여가 제공되도록 하고, 노인장기요양보험 재정의 투명성과 건전성을 유지함으로써 더 많은 수급자가 혜택을 누리게 하기 위해서는 허위·부당청구를 엄격하게 규제할 공익적 필요가 매우 크다. 이 사건 제1처분으로 인하여 상당한 기간 동안 원고 회사가 이 사건 요양기관을 운영하지 못하게 되는 손해를 입을 것으로 예상되나, 이 사건 제1처분을 통하여 달성하려는 공익이 원고 회사가 입게 될 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. 3. 결론 제1심판결은 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각한다. 판사 최항석(재판장) 백승엽 황의동

1 행정소송의 수소법원이 관련 확정판결의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 관련 확정판결에 서 인정한 사실은 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 확정판결의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반 대되는 사실은 인정할 수 없는바(대법원 2019. 7. 4. 선고 2018두66869 판결 등 참조), 이 사건에 제출된 증거들을 살펴보아도 관련 행정소송 확정판결 (을 제6호증)의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정할 만한 특별한 사정이 없다. 2 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'이고, 근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 휴게시간을 제외하고 위 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하는바(장기요양급 여고시 제49조 제1항, 제51조 제1항 본문), 이 부분 쟁점은 관리인 G이 이 사건 요양기관에 '상주'하 였는지 여부가 아니라 '월 기준 근무시간 이상' 관리인으로 실 근무하였는지 여부이다. 3 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2] 제1호 '일반기준' 라목 단서 1)은 "거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우"에는 위와 같은 감경을 할 수 없다고 규정하는바, 원고 회사의 이 사건 부당청구액 중 적어도 일부는 급여비용을 지급받을 수 없다는사정을 알면서도 실제와 다 르게 거짓으로 급여비용을 청구한 것 으로 볼 수 있으므로, 위 규정에 비추어 보아도 개별기준에서 정한 처분내용을 감경하지 않은 것이 위법하다고 보기 어렵다.