장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2024. 7. 18. 선고 2023구합59988 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2023구합59988 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 5. 23. 판결선고 2024. 7. 18.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 1. 18. 원고에게 한 180,263,950원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 용인시 기흥구 B에서 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호에 따른 시설급여를 제공하는 장기요양기관 이자 노인복지법 제34조 제1항 제1호에 따른 노인의료복지시설 중 노인요양시설인 C요양원(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)을 설치해 운영하고 있다. 나. 피고는 현지조사를 실시하여 이 사건 기관이 일부 입소자를 현원으로 신고하지 않았고, 이 사건 기관의 위생원으로 신고된 D, E, F이 실제로 세탁 업무를 하지 않았다고 보아 2023. 1. 18. 원고에 대하여 환수결정금액을 180,263,95 0원, 환수사유를 J11, K14, K15로, (환수예정)급여제공월을 2021. 4.부터 2021. 12.로 각 기재하여 구 노인장기요양보험법(2021. 7. 27. 법률 제18328호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘노인장기요양보험법’이라 한다) 제43조에 근거한 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 절차적 위법 여부 1) 원고의 주장 피고는 기호와 금액만 나열하는 방식으로 이 사건 처분을 하였고, 그 원인이 되는 구체적인 사유를 적시하지 않았으며, 세부적인 근거 법령을 제시하지도 않았다. 따라서 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조, 제23조를 위반한 절차적 위 법이 있다. 2) 판단 앞서 든 증거와 갑 제3, 4호증, 을 제2 내지 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 원고는 현지조사 과정에서 자신 또는 자신의 배우자이자 이 사건 기관의 전 시설장인 G이 작성한 확인서(을 제2 내지 4호증)를 통해 이 부분 처분사유와 관련된 구체적인 부당청구 사실을 인식할 수 있었고(원고는 위 확인서에 자필 로 “부당청구 사실을 잘 듣고 이해했다”는 취지로 기재하고 서명하였다) 피고의 2022. 11. 9. 자 환수예정통보서를 통 해서도 향후 발령될 처분의 구체적인 내용을 알 수 있었던 점, ② 원고는 2022. 11. 22.경 피고의 환수예정 통보에 대하여 절차적 및 실체적 위법을 주장하는 상세한 내용의 의견서를 피고에게 제출하였고, 피고는 2023. 1.경 원고에게 ‘현지조사 실시 장기요양기관 환수예정통보 의견 검토 결과’라는 문서를 보내 이 사건 처분의 처분사유 및 근거법령, 원고의 주장을 수용할 수 없는 이유에 대해 구체적인 답변을 한 점, ③ 이 사건 처분서 내 ‘장기요양급여비용 환수결정 월 별내역서’에는 월별 환수사유(코드)와 환수결정금액이 기재되어 있고, 처분서 말미에는 환수사유(코드)의 의미도 설명 되어 있는 점 등을 종합해 보면, 원고로서는 피고가 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분을 한 것인지를 처분 단계에서 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보인다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분에 행정절차법 제21조, 제23조를 위반한 절차적 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 실체적 위법 여부 1) 원고의 주장 피고는 이 사건 기관에 위생원으로 신고된 직원들(D, E, F)이 세탁 업무를 수행하지 않아 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하였음에도 원고가 장기요양급여비용을 청구하여 지급받았다고 하여 이 사건 처분을 하였다[원고는 다른 처분사유인 인력추가배치 가산기준 위반(J11) 부분은 다투지 않는다]. 그런데 관계 규정에 의하면 위생원의 업무범위가 ‘주로 세탁’에 제한된다고 해석할 근거가 없으므로, 이 사건 기관에서 위생원으로 신고된 직원들이 세탁 외에도 청소 등 환경위생관리 업무를 주로 수행한 이상 위생원 직종으로 근무하였다고 인정되어야 한다. 설령 이 사건 기관이 위생원에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 보더라도, 그와 관련 없는 요양보호사 등에 대한 인력추가배치 가산금까지 전부 환수하도록 한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2020-298호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) <1> 제54조는 비례원칙 및 자기책임원칙을 위반한 위헌․위법적 규정이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. 그렇지 않더라도 이 사건 고시가 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되었으므로 그와 같이 개정된 인력추가배치 가산금 환수 규정이 원고에게 소급 적용되어야 한다. 2) 위생원의 업무 범위 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지․목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조). 위 법리에 비추어 보건대, 이 사건 고시에 따른 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 해석함이 타당하다. 이와 다른 전 제에 서 있는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 가) 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 별표 4에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 별표 4(이하 ‘별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있는데, 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로 한다. 같은 취지에서 별표 4는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제6항에서 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있다. 나) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 제정 당시 위생원의 업무 범위에 대해 별다른 규정을 두고 있지 않았다가, 2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서(이하 ‘이 사건 종전 고시’ 라 한다) 제50조 제2항 제2호에 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’ 는 규정을 신설하였다. 이는 장기요양급여 수급자를 요양하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 상당한 분량의 세탁물에 대한 세탁업무를 위생원이 전담하도록 함으로써 요양보호사나 사회복지사가 요양급여 업무에 전념할 수 있도록 하려는 입법 목적과 관련 법령의 체계를 고려해 위생원의 업무 범위를 명확히 하기 위한 확인적 규정이라고 볼 수 있다. 피고는 위와 같이 고시가 개정되기 전부터 위생원의 주된 업무를 세탁물 관리로 해석하여 왔고, 이러한 전제 하에서 장기요양기관에 대한 현지조사를 실시하여 왔다. 다) 이후 이 사건 종전 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 제50조 제2항 제2호가 삭제되어 위생원의 업무 범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었으나, 그럼에도 불구하고 여전히 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 보아야 한다. ① 구 노인복지법 시행규칙 별표 4(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다.’고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호의 삭제에도 불구하고 2016. 8. 31. 보건복지부령 제 436호로 개정되어 2017. 1. 1.부터 시행된 노인복지법 시행규칙 별표 4는 구 별표 4와 동일하게 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있었고, 앞서 본 바와 같이 위 규정은 일부 자구가 변경된 것을 제외하고는 현재까지도 별표 4에 그대로 존속하고 있다. ② 구 별표 4는 노인요양시설 위생원의 배치기준을 ‘필요수’로 정하면서, ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제9항에서 “직원의 배치기준을 ‘필요수’로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있다.”고 규정하고 있었다. 그런데 2016. 8. 31. 개정된 별표 4는 위생원을 ‘필요수’에서 ‘1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추 가)’으로 변경하였는데, 이는 세탁업무 등까지 수행하던 요양보호사의 업무 부담을 덜고 개별 직종 간 업무 범위를 명확히 함으로써 전체적인 요양급여의 질을 높이기 위한 취지에서 비롯된 것으로 보인다. ③ 결국 이 사건 종전 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 규정이 삭제된 것은 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무 범위에 관한 규정을 삭제하기 위해서로 보일 뿐 <2> [기존부터 정수 인력으로 규정되 어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무 범위에 대하여는 별 도의 규정이 없다], 위생원의 업무 범위를 변경해야 할 사정변경이 있었기 때문이라고 보이지 않는다. 라) 위생원은 노인장기요양법령에서 사용하는 법적 개념이므로, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양법령의 문언과 체계에 맞게 해석하는 것이 타당하다. 마) 이 사건 고시 제51조 제2항은 위생원이 일시적으로 자리에 없거나 그 업무에 도움이 필요해 다른 직원이 도와 준 경우를 규율하는 규정이고, 애초에 위생원이 세탁업무를 담당하지 않아 다른 종사자가 세탁업무를 수행한 이 사건과 같은 경우에 적용되는 것이 아니다. 3) 이 사건 기관이 위생원에 관한 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하였는지 가) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이 위생원의 주된 업무는 세탁업무인데, 앞서 든 증거, 을 제7 내지 31호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 위생원으로 신고된 직원들 스스로가 현지조사 과정에서 이 사건 기관에서 청소를 하였을 뿐, 빨래를 한 적은 없다고 진술한 점[E(을 제11호증), F(을 제21호증), D(을 제23호증)], ② 원고 또한 사실확인서에 D의 업무를 ‘사무행정, 청소’로 기재하였고, 전시설장인 G 역시 현지조사 문답에서 ‘E, F, D가 위생원으로서 이 사건 기관의 청소를 한 것은 맞지만, 빨래를 하였는지는 잘 모른다.’는 취지로 진술하였으며, 원고의 조카 이자 이 사건 기관의 사무국장인 H 또한 사실확인서에 ‘2021년에 위생원이 빨래를 하지 않고 요양보호사들이 주로 수 행하다보니 불만이 제기되었고, G과 종사자들 사이에 협의가 있어 2022년부터는 위생원(I)이 세탁 업무를 하였다.’는 취지로 기재한 점, ③ 그 외에도 다수의 요양보호사 등 다른 직원들이 ‘요양보호사들이 세탁업무를 전담하였다’는 취지의 사실확인서를 작성하거나 그와 같은 취지로 문답조사 과정에서 진술하였고, 위와 같은 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이라거나 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정을 찾아볼 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 기관에 위생원으로 신고된 E, F, D가 세탁업무를 수행하였다고 보기는 어렵고, 설령 일부 세탁업무를 보조한 경우가 있다 하더라도 적어도 세탁업무를 주로 수행한 경우에 해당한다 고 볼 수 없다는 것은 분명하다. 따라서 이 사건 기관의 위생원이 신고된 내용대로 위생원으로 실 근무하였다고 볼 수 없으므로, 원고는 이 사건 기관에 관계 법령에 따른 위생원 인력을 배치하였다고 할 수 없다. 나) 이에 대하여 원고는 이 사건 처분 중 인력추가배치 가산기준 위반을 이유로 한 부분에 관하여, 위 근거 규정인 이 사건 고시 제54조 등은 비례원칙 및 자기책임원칙을 위배한 위헌․위법적인 규정이라고 주장한다. (1) 이 사건 고시 제54조 제1항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것으로, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 또한 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 별표 4에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크다. 그러므로 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부는 상호 관련성이 있다고 봄이 타당하다. 결국 원고 주장과 같이 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 않거나 급여비용을 감액하는 것만으로 이 사건 고시의 취지나 목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵고, 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있다는 점에서도 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수 없으며, 이 사건 고시로 달성하려는 공익과 원고가 입는 불이익 사이에 법익의 불균형이 있다고 보이지도 않는다. (2) 나아가 장기요양기관의 수급자 정원, 종사자 인력배치 기준 등은 장기요양기관 운영자가 지켜야 할 기본적인 사항 인바, 이를 위반한 장기요양기관에 대하여는 비록 일부 종사자를 법정 기준에 추가하여 배치하였더라도 그에 관하여 가산금을 지급하지 않는다고 규정한 것이 자기책임원칙에 위배된다고 볼 수도 없다. (3) 한편 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어 2024. 1. 1. 시행된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항은 단서에서 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다.”고 규정하고 있다. 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형 성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 다만 법령 이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 마찬가지의 이유에서 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 그런데 이 사건 고시 제54조 등에 위헌적 요소를 찾기 어려운 점은 앞서 본 바와 같으므로 위 개정 고시 규정이 위헌성을 해소하려는 반성적 고려에서 개정되었다고 보기 어렵다(개정 고시 규정도 ‘3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다’고 정하여, 급여비용 가산 산정 기준을 완화하면서도 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이의 상호 관련성을 여전히 상당 정도 유지하고 있는바, 이 사건 고시 제54조에 대한 개정이 정책적 결정이지 반성적 고려가 아님을 보여준다). 나아가 위 개정 고시 규정은 급여비용 가산 산정이 인정되기 위한 요건을 종전보다 완화하여 그 급여비용 가산 산정을 확대하는 내용으로, 이에 따라 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 보이는바, 개정 고시 규정은 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와 도 밀접한 관련이 있으므로 예외적으로 법령의 소급적용이 허용되는 ‘법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직 접 관계가 없는 경우’라고 볼 수도 없다(대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결 등 참조). 따라서 원고에게 위 개정 고시 규정을 소급적용하는 것은 허용되지 않는다. 다) 결국 이 사건 기관이 위생원에 관한 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 본 이 사건 처분사유는 인정되고, 이에 관한 원고의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강재원(재판장) 김준영 류지선

1 이 사건 처분에는 이 사건 고시와 이후 보건복지부고시 제2021-119호로 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시가 적용되나, 위 각 고시는 인력배치기준 위반 감액 산정 방법(제66조) 등에서 차이가 있을 뿐, 제54조 등의 내용에 실질적인 변화가 없으므로, 이 사건 고시를 기준으로 설시한다. 2 ○ 개정이유 : 촉탁의 제도 개선 및 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨에 따라 관련 규정을 개정하고자 함○ 주요내용 라. 근무인원 업무범위 및 인원수 산정방법 개정 (안 제50조, 제51조) : 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제 및 주야간보호기관 보조원(운전사) 인원수 산정방법* 신설 * 월 근무시간의 100분의 50 이상인 경우 1인으로 산정 바. 필요수 인력배치 관련 규정 개정 (안 제61조, 제66조) : 필요수 인력배치 정수화에 따라 현행 필요수 관련 가산 규정 삭제, 인력배치기준에 정수화된 인력 (조리원, 위생원) 추가