장기요양급여환수처분취소청구의소

서울행정법원 2024. 7. 18. 선고 2023구합68562 판결 [장기요양급여환수처분취소청구의소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2023구합68562 장기요양급여환수처분취소 청구의 소 원고 주식회사 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 배연진 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 6. 13. 판결선고 2024. 7. 18.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 11. 21. 원고에 대하여 한 31,722,810원의 장기요양급여비용 환수처분 중 2,185,120원을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 노인장기요양보험법상의 재가장기요양기관인 B센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하는 법인이다. 나. 피고는 2022. 8. 29.부터 2022. 9. 1.까지 실시된 이 사건 센터에 대한 현지조사(조사대상기간 2021. 10. ~ 20 22. 6.) 결과를 기초로 2022. 11. 21. 원고에 대하여 다음과 같은 처분사유(이하 순서대로 ‘제1 처분사유’, ‘제2 처분사유’, ‘제3 처분사유’라 한다)를 들어 31,722,810원의 장기요양급여비용 환수결정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 제2 처분사유에 해당하는 ‘인력배치기준 위반’ 부분의 구체적인 내용은 다음과 같고(이하 순서대로 ‘제2-1 처분사유’ 내지 ‘제2-4 처분사유’와 같이 특정한다), 제3 처분사유에 해당하는 ‘인력추가배치 가산기준 위반’ 부분은 원고가 위와 같이 ‘인력배치기준 위반’ 사유가 있음에도 2021. 11.부터 2022. 6.까지 인력추가배치 가산금 및 맞춤형 가산금을 청구하여 지급받았다는 것으로서 제2 처분사유가 인정됨을 전제로 하고 있다. [인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 변론 전체의 취지] 2. 관계 법령 등 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 다음과 같은 이유로 제2-1 처분사유, 제2-2 처분사유, 제2-4 처분사유가 인정되지 않고, 이를 전제로 하는 제3 처분사유도 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 처분 중 2,185,120원(원고가 다투지 않는 제1 처분사유, 제2-3 처분사유에 해당하는 부분의 합계)을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 제2-1 처분사유 이 사건 센터는 외부 업체에 급식을 전량위탁하는 계약을 체결하였고, 단지 밥에 한하여만 쌀을 물에 불려 밥솥에 넣고 취사 버튼을 누르는 방법으로 직접 취사하였을 뿐인데, 이는 2~3분이면 완료되는 단순 작업으로 ‘조리’ 행위에 해당한다고 볼 수 없다. 이처럼 급식의 위탁이 이루어진 이상 이 사건 센터에 조리원을 배치하지 않더라도 인력배치기준 위반에 해당하지 않는다. 2) 제2-2 처분사유 원고는 이 사건 센터의 근무내용 입력 및 가산/감산 청구에 관하여 ‘장기요양정보시스템 롱텀케어’ 프로그램을 이용하 는데, 위 프로그램에 근무내용관리 및 수급자의 입퇴소내용관리 등의 각종 사항을 제대로 입력하여 출력된 감산점수 2 점을 그대로 반영하여 급여비용을 청구하였을 뿐이지, 원고가 고의로 사항을 잘못 입력하거나 감산점수를 변경하여 제 출하는 등의 행동을 한 바가 없다. 3) 제2-4 처분사유 이 사건 센터에서 보조원으로 근무한 E은 ‘이동서비스 목록(갑 제2호증)’에 기재된 바와 같이 송영서비스를 실제로 제 공하였다. 피고가 이 부분 처분사유의 근거로 들고 있는 진술서 등은 원고가 이 사건 센터와 별도의 기관으로 운영하고 있는 ‘F요양원(이하 ’이 사건 요양원‘이라 한다)에서의 근무사실을 혼동한 것이거나, E의 근무기간이 아닌 다른 기간에 관한 근무사실을 잘못 진술한 것으로서 이 부분 처분사유에 그대로 부합하는 내용이라고 볼 수 없다. 나. 관련 법리 국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수하는바(노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호), 여기에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐해야 하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다. 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정 한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상 반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015 두42817 판결 등 참조). 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가 치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 다. 개별 처분사유의 존부 1) 관계 규정의 내용 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 의하면 주ㆍ야간보호를 제공하는 시설은 조리원 1명 및 보조원(운전사) 1명(이용자가 10명 이상인 경우)을 두어야 하나(제4호 가목), 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다(비고 제7호). 노인장기요양보험법 제39조 등의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복 지부고시 제2021-119호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’ 으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하나(제51조 제1항), 주ㆍ야간보호기관의 보조원(운전사)의 경우에는 그 근무시간을 모두 합하여 월 기준 근무시간의 100분의 50 이상인 경우에도 1명으로 본다(제51조 제5항). 주 ㆍ야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되는데(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 일정한 산식에 따른 인력배치기준 위반 감액이 적용되며(제66조 제1항), 2개월 이상 연속으로 인력배치기준을 위반하여 감액이 적용되는 경우에는 해당 월 감산점수가 가중된다(제66조 제3항). 제66조의 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 주ㆍ야간보호기관 등은 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다(제54조 제3항). 2) 제2-1 처분사유의 인정 여부 원고도 이 사건 센터에서 반찬, 국 등의 급식을 외부 업체에 위탁하면서 ‘밥’은 위탁하지 않은 채 센터 내에서 직접 취사 하여 제공한 사실을 인정하고 있는데, 다음과 같은 이유로 이는 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 4. 인력기준 비고 제7호 (가)목에 규정된 ‘급식을 위탁하는 경우’에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 이를 전제로 하여 원고가 이 사건 센터에 조리원을 두지 않은 것이 인력배치기준 위반에 해당한다는 이 부분 처분사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장 은 받아들일 수 없다. 가) 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스 가 제공되도록 하기 위한 것이므로, 이용자가 10명 이상인 주ㆍ야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1 명을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 4. 인력기준 비고 제7호 (가) 목에서 ‘급식을 위탁하는 경우’란 ‘밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 급식을 전량위탁 하는 것’이라고 해석하는 것이 타당하다. 나) 급식이라는 용어의 의미상 국, 반찬 등과 마찬가지로 밥 역시 해당 범주에 포함된다는 것이 명백하므로, 밥을 제외 한 나머지 급식만을 외부 업체에 위탁하는 것은 ‘급식 전량위탁’이 아니라 ‘급식 부분위탁’에 해당한다고 볼 수밖에 없 다. 만일 관계 법령이 조리원을 배치하지 않아도 되는 예외 사유로 허용하는 ‘급식 위탁’의 경우에 원고 주장과 같은 ‘급식 부분위탁’도 포함된다고 해석한다면, 각 요양기관별 규모, 시설, 입소자 수 등이 모두 다르기 때문에 어느 수준까지 부분위탁을 허용할 것인지 그 범위를 일률적으로 정하기 곤란한 문제가 초래되고, 심지어는 요양기관 운영자가 인건비 등을 절감하고 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준에 따른 요양급여비용을 지급받기 위해 대부분의 음식을 요양기관에서 제공하면서도 극히 일부만을 위탁급식업체에 맡겨 놓고도 조리원을 배치하지 않는 부작용이 발생할 가능성 도 배제할 수 없다. 다) 특히 원고는 외부 위탁업체로부터 공급받은 국, 반찬 등과 마찬가지로 공급받은 밥을 전기밥솥 등에 데워서 입소자에게 제공하는 간단한 방법으로 입소자에게 양질의 급식을 제공할 수 있었음에도 불구하고, 조리업무를 본연의 업무로 하지 않는 이 사건 센터의 다른 종사자들로 하여금 직접 쌀을 씻고 밥을 지어 제공하도록 하였는바, 장기요양기관 종사자들이 본연의 업무를 하여야 하는 시간에 조리업무를 수행하는 만큼 필연적으로 수급자들에 대한 돌봄 공백 등이 초 래될 수 있고, 이는 취사행위 자체에 그리 길지 않은 시간이 소요된다 하더라도 마찬가지이며, 짧은 시간만이 소요된다는 이유로 취사행위가 조리업무에 포함되지 않는다고 해석할 수도 없다. 라) 아울러 조리업무를 전담하는 전문 인력인 조리원이 아닌 다른 직종 종사자들이 자신의 본연의 업무를 담당하며 부 수적으로 요양기관 내에서 밥을 지을 경우, 비록 밥을 제외한 나머지 국 및 반찬 등을 영양사 및 조리원이 소속된 외부 위탁업체로부터 제공받는다고 하더라도 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 밥을 포함한 전체적인 식사가 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 입소자들에게 제공되었다고 볼 수 없다. 3) 제2-2 처분사유의 인정 여부 앞서 본 바와 같이 2021년 10월부터 2022년 1월까지 이 사건 센터가 조리원 인력배치기준을 위반하였다는 제2-1 처분사유가 인정되는 이상, 2022년 2월을 기준으로 조리원 인력배치기준 위반이 2개월 연속으로 이루어졌음이 명백하므로, 그 경우 이 사건 고시 제66조 제3항 제1호에 따라 해당 월의 감산점수가 1.2배로 적용되어야 한다. 따라서 해당 월의 감산점수가 1.2배가 아닌 1배만 적용되었음을 전제로 하는 제2-2 처분사유가 인정된다. 원고는 근무내용을 입력 한 프로그램에 출력된 대로 급여비용을 청구하였으므로 처분사유가 인정되지 않는다는 취지로 주장하나, 우선 원고가 제2-1 처분사유를 다투는 취지에 비추어 원고가 2개월 연속으로 인력배치기준을 위반한 사실을 해당 프로그램에 제대로 입력하지 않았을 가능성이 상당히 높을 뿐만 아니라, 이 부분 처분사유에 근거한 이 사건 처분은 행정목적의 달성을 위하여 요양급여 청구 기준을 위반하였다는 객관적 사실에 착안하여 부과되는 것이므로 원칙적으로 위반자의 고의 ㆍ과실을 요하지 아니하고, 달리 원고의 기준 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수도 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 4) 제2-4 처분사유의 인정 여부 가) 을 제1호증에 의하면, 이 사건 센터 및 이 사건 요양원에 대한 현지조사 과정에서 ① 요양보호사 G가 ‘E이 어르신 송영은 전혀 하지 않고 사무실 잡일 정도 하였다.’는 내용이 기재된 사실확인서를 작성한 사실, ② 요양보호사 H가 ‘E 은 등록만 되고 송영은 전혀 안 함’이라는 내용이 기재된 사실확인서를 작성한 사실, ③ 사회복지사 I이 전화 조사과정에서 ‘E은 나오기는 계속 나오는데, 운전원으로 해놓고 운전을 하지는 않았다. 이 사건 센터의 운전은 요양보호사들이 대부분 돌아가면서 했고, 때로는 대표 J이 할 때도 있었으며, 대표의 고모이자 센터장인 C도 송영을 같이 했다.’는 취지의 답변을 한 사실, ④ 요양보호사 K가 전화 조사과정에서 ‘E은 사회복지사로 기억한다. 시설 안전관리 같은 것도 하 였고 프로그램에 참석도 하고 어르신들 돕는 등의 일을 하였다. 송영 업무를 하지는 않았다.’는 취지의 답변을 한 사실을 각 인정할 수 있다. 나) 원고는 E이 2022. 3.부터 2022. 5.까지 이 사건 센터의 보조원(운전사)으로 등록되어 있었고 2022. 6.부터는 다른 장기요양기관인 이 사건 요양원에서 사회복지사로 근무하였음을 전제로, 위와 같은 종사자들 진술은 E이 이 사건 센터의 보조원(운전사)으로 등록되어 있던 기간에 관한 것이 아니거나 이 사건 센터와 이 사건 요양원의 근무내용을 혼동한 것으로서 그대로 믿기 어렵다는 취지로 주장한다. 우선 ② 요양보호사 H의 진술에 관하여 보면, 원고가 주장하는 바와 같이 E이 이 사건 센터의 보조원(운전사)으로 등 록되어 있던 기간은 2022. 3.부터 2022. 5.까지인 반면(갑 제5호증), H는 그 이전인 2022. 2. 12. 퇴사한 사실을 확 인할 수 있으므로(갑 제4호증), E이 송영 업무를 수행하지 않았다는 H의 위 진술은 이 부분 처분사유에 관한 내용으로는 그대로 받아들이기 어려운 측면이 있다. 그러나 ① 요양보호사 G의 진술에 관하여는 원고도 이를 믿기 어렵다고 볼 만한 별다른 사정을 주장하지 않고 있고, ③ 사회복지사 I의 진술은 ‘운전원으로 등록되어 있던’ E이 송영 업무를 수행하지 않았다는 취지이므로, 위 진술은 E이 2 022. 6. 1.부터 사회복지사로 등록되어 있던 이 사건 요양원에서의 근무내용을 혼동하여 진술한 것이 아니라 E이 보조원으로 등록되어 있던 이 사건 센터에서의 근무내용에 관한 것임이 명백하다. 나아가 ④ 요양보호사 K의 진술에 관하여 보면, 원고가 주장하는 바와 같이 K는 이 사건 센터가 아니라 이 사건 요양원에 소속된 요양보호사였고 E을 사회복지사로 기억한다고 진술하였다는 점에서, 해당 진술이 이 사건 요양원에서의 근무내용에 관한 것이라고 볼 여지가 없는 것은 아니다. 그렇지만 해당 전화 문답 과정에서 조사자는 K에게 이 사건 요양원 및 이 사건 센터 모두에 대한 현 장조사가 이루어지고 있음을 분명하게 밝히면서 사실대로 진술할 것을 요청하였던 점, K 역시 이 사건 요양원과 이 사건 센터를 특별히 구분하지 않고 질문받은 내용에 대해 알고 있는 사실을 답변한 점, 원고는 같은 건물 2층에서 이 사건 센터를, 1층에서 이 사건 요양원을 동시에 운영한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, K의 위 진술은 E이 이 사건 센터에서 송영 업무를 수행하지 않았다는 이 부분 처분사유를 충분히 뒷받침하는 내용이라고 판단된다. 달리 위 G, I, K의 각 진술을 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정을 찾아볼 수도 없다. 다) 원고는 E이 이 사건 센터에서 송영 업무를 실제로 수행하였음에 관한 자료로 ‘이동서비스 목록’(갑 제2호증)을 제 출하였다. 그러나 이는 이 사건 센터에 대한 현지조사 과정에서 제출된 자료에 해당하지 않는 점, 해당 자료는 단순히 이동서비스를 제공한 내역의 출력물에 불과할 뿐 그 작성의 객관성을 담보할 수 있을 만한 서명 등의 어떠한 조치도 되 어 있지 않은 점, 특히 I은 현지조사 과정에서 원고가 근무시간 등의 자료를 ‘맞춰서 올려놨을 것’이라는 취지로도 진술 하였던 점 등에 비추어 보면, 위 이동서비스 목록 자료가 허위 신고의 결과물이거나 사후에 임의로 작성되었을 가능성을 배제할 수 없어 그 신빙성이 높다고 보기 어렵다. 라) 따라서 앞서 본 바와 같이 신빙성 있는 종사자들의 진술에 근거한 이 부분 처분사유는 인정된다고 봄이 타당하다(이는 원고의 주장과 같이 K 진술의 신빙성까지 배척한다고 하더라도 마찬가지이다). 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 라. 소결론 따라서 제2-1 처분사유, 제2-2 처분사유, 제2-4 처분사유가 모두 인정되고, 이를 전제로 하는 제3 처분사유도 인정되 므로, 이 사건 처분이 원고의 주장과 같은 이유로 위법하다고 볼 수 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관

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