장기요양급여비용환수결정 취소

서울고등법원 제 6 - 1 행 정 부 판결 사건 2021누35461 장기요양급여비용환수결정 취소 원고,항소인 A 주식회사 소송대리인 변호사 강을영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2021. 2. 4. 선고 2019구합88156 판결 변론종결 2024. 7. 10. 판결선고 2024. 8. 21.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2019. 11. 18. 원고에 대하여 한 29,385,080원의 장기요양급여 비용 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 아래 제2항과 같이 고치거나 추가하는 부분 및 원고가 이 법원에서 추가한 주장에 관하여 아래 제3항에서 추가로 판단하는 부분 외에는 제1심판결의 이유 기 재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 별지 및 약어를 포함 하여 이를 그대로 인용한다. 2. 고치거나 추가하는 부분 ○ 제1심판결 4면 7행의 "B" 뒤에 "로 개정된 것"을 추가한다. ○ 제1심판결 4면 16행의 "2019. 4. 30.까지"를 "2019. 4. 20.까지"로 고친다. ○ 제1심판결 8면 7행과 8행(글 상자를 제외하고 계산) 사이에 아래 내용을 추가한다. 『8) 원고의 대표이사 C은 '요양보호사 D, E 등으로 하여금 근무시간 동안 조리업무를 수행하게 한 후 국민건강보험공단에 요양보호사로서 근무한 것처럼 근무시간을 허위로 신고하여 장기요양급 여비용(인력배치기준 위반 11,565,820원 및 인력추가배치가산기준 위반 21,471,530원)을 편취 하였다'는 등의 사기 혐의로 기소되었고, 인천지방법원은 2021. 11. 19. 'D, E이 대부분의 근무시 간 동안 조리업무를 수행'한 사실을 인정하고 C의 사기 혐의를 일부 인정하여 벌금 7,000,000원을 선고하였다(인천지방법원 2020고정2118). C은 위 판결에 대하여 항소를 제기하였으나, 인천지방법원은 2023. 6. 7. 항소를 기각하는 판결을 선고하였고(인천지방법원 2021노4641), C은 위 판결에 대하여 상고를 제기하였으나, 대법원은 2024. 2. 29. 상고를 기각하는 판결을 선고하였다 (대법원 2023도8332)(이하 '관련 형사 사건'이라 한다).』 ○ 제1심판결 8면 8행의 "9," 뒤에 "10호증의8,"을, 같은 면 9행의 "변론 전체의 취지" 앞에 "이 법원에 현저한 사실,"을 각 추가한다. ○ 제1심판결 9면 2행과 3행 사이에 아래 내용을 추가한다. 『다) 민사나 행정재판에 있어서는 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것이 아니라고 하더라도 동 일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로, 민사나 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실을 인정할 수 없다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결 등 참조).』 ○ 제1심판결 9면 4행, 같은 면 21행, 10면 8행 및 11면 4행의 각 "증인"을 각 "제1심 증인"으로 고친다. ○ 제1심판결 11면 18행의 "할 수 없다." 뒤에 아래 내용을 추가한다. 『설령 원고의 주장과 같이 위 규정을 적용할 수 있다고 하더라도, 위 규정은 조리원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요하여 비조리원이 조리원의 업무를 '일부' 수행한 경우, 즉 비조리원으로서 본 래 신고한 직종의 업무를 수행하던 자가 조리업무에 도움이 필요한 특별한 사정으로 인하여 조리업무 일부를 일시적으로 수행하는 경우에 이를 신고한 직종의 업무를 수행한 것으로 인정하여 실근무 시간에서 제외하지 않는다는 취지로 해석함이 타당하다. 앞서 살핀 바와 같이 D, E이 대부분의 근무시간 동안 주로조리업무를 수행한 사실이 인정되는 이상 위 규정을 적용하여 조리업무를 수행한 시간을 요양보호사로서 실근무한 시간으로 인정하기 어렵다.』 ○ 제1심판결 11면 18행과 19행 사이에 아래 내용을 추가한다. 『바) 관련 형사 사건에서 D, E이 이 사건 요양기관에서 대부분의 근무시간 중 조리업무를 수행한 사실이 인정됨은 앞서 본 바와 같고, 원고가 제출한 증거만으로는 위 형사재판의 사실판단을 채용하기 어려운 특별한 사정이 있다고 인정하기 부족하다.』 ○ 제1심판결 13면의 별지 '관계 법령'에 이 판결의 별지 '추가 관계 법령'을 추가한다. 3. 추가로 판단하는 부분 가. 원고의 주장요지 1) 노인장기요양보험법 시행규칙 [별지 15] 서식에 의하면, 주·야간보호의 신체 활동지원 항목에 '식사 도움'이 포함되고, '식사 도움'의 세부내용에 '식사준비 및 정리'가 포함되므로, 조리업무는 '식사준비'로서 요양보호사로서의 업무에 해당한다(이하 '제1주장'이라 한다). 2) 이 사건 고시 제54조 제1항은 2023. 12. 29. 보건복지부 고시 제2023-289호로 개정되어 "다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족 하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가 배치 가산은 인정한다."라는 내용의 단서 규정을 추가하였고, 위 규정은 이 사건 처분에도 적용되어야 하므로, 요양보호사 아닌 사회복지사에 관한 인력추가배치 가산급여는 부당하게 지급된 것이 아니다(이하 '제2주장'이라 한다). 3) 이 사건 고시는 어느 한 직종이라도 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하기만 하면 위반이 있 었던 직종인지를 불문하고 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니하여 결과적으로 기지급 급여에 대한 환수처분이 이루어지도록 규정하고 있는바, 이는 위반행위와 관련성이 인정되 지 않는 부분에 대하여까지 정당한 이유 없이 불이익처분을 가하는 것이고, 행정목적을 달성하는 데 필요한 정도를 넘어서 환수처분을 함으로써 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 훨씬 불이익을 발생시키므로 비례의 원칙에 위반된다. 아울러 위반행위가 존재하지 아니하여 책임이 있다고 할 수 없는 부분에 대해서까지 침익적 행정처분을 할 수 있도록 하는 것이어서 이 사건 고시는 자기책임의 원칙에 위배된다(이하 '제3주장'이라 한다). 나. 판단 1) 제1주장에 대한 판단 노인장기요양보험법 시행규칙 [별지 15] '장기요양급여 제공 기록지(주·야간 보호)' 서식에서 요양보호사가 제공하는 신체 활동 지원의 일종인 '식사 도움' 항목의 세부내용으로 '식사준비'를 명시하고 있다. 그러나 노인복지법 제39조 제4항의 위임에 따른 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] '재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준' 4. 인력기준은 '요양보호사와 별도로 조리원을 필요 수 만큼 채용'하도록 규정하면서 그 비고 7. (가)에서 '영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다'고 규정한 점, 이 사건 고시 제51조 (근무인원수 산정방법), 제55조(인력추가배치 가산), 제66조(인력배치기준 위반 감액)에서 요양보호사와 조리원을 구분하여 규정한 점 등 재가노인복지시설의 요양보호사와 조리원에 관한 노인복지법 등 관련 법령의 내용을 종합하면, 요양보호사와 조리원의 업무는 명확히 구분되어야 하고, 음식 조리는 기본적으로 조리원의 업무이며, 재가노인복지시설에서 식사준비와 관련한 요양보호사의 업무 범위는 해당 시설 소속 조리사 또는 별도의 위탁 급식업체가 조리한 식사를 노인 등에게 배분하 거나 가져다주는 역할에 그쳐야 한다고 봄이 타당하므로, 노인장기요양보험법 시행규칙 [별지 15] 서식에 명시된 '식사준비'에 조리업무가 포함된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 2) 제2주장에 대한 판단 가) 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡 겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 법령은 일반적으로 장래 발 생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로, 법령의 소급적용, 특히 행정법규의 소급적용은 일반적으로는 법치주의의 원리에 반하고, 개인의 권리·자유에 부당한 침해를 가하며, 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서, 이를 인정하지 않는 것이 원칙이고(법령불소급의 원칙), 다만 법령을 소 급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용 이 허용될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 나) 개정 고시 규정의 내용 및 취지 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 개정 고시 규정은 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 시행에 관한 경과규정이 없는 점, 개정 고시 규정은 급여비용 가산 산정이 인정되기 위한 요건을 종전보다 완화하여 급여비용 가산 산정을 확대하는 내용으로서 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 보이는데, 이는 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와도 밀접한 관련이 있는 점, 이에 반해 일반 국민들의 이익을 증진하거나 불이익 또는 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없는 점 등을 위 법리에 비추어 보면, 위 개정 고시 규정은 시행일인 2024. 1. 1.부터 적용되고 이 사건 처분에는 적용될 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다. 3) 제3주장에 대한 판단 이 사건 고시 제54조 제1항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 시행하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모 하기 위한 것으로, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 또한 장기요양기관의 운영 현실 상 장기요양기관에 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크 다. 그러므로 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부는 상호 관련성이 있다고 봄이 타당하 다. 결국 원고 주장과 같이 인력배치기준 위반직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 않거 나 급여비용을 감액하는 것만으로 이 사건 고시의 취지나 목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵 고, 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있다는 점에서도 침해의 최소성 원칙을 위 반하였다고 볼 수 없으며, 이 사건 고시로 달성하려는 공익과 원고가 입는 불이익 사이에 법익의 불 균형이 있다고 보이지도 않는다. 나아가 장기요양기관의 수급자 정원, 종사자 인력배치 기준 등은 장기요양기관 운영자가 지켜야 할 기본적인 사항인바, 이를 위반한 장기요양기관에 대하여는 비록 일부종사자를 법정 기준을 충족하 여 적법한 추가 인력배치가 이루어진 직종에 대하여 인력 추가배치에 따른 가산금을 지급하지 않는 다고 규정한 것이 자기책임의 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 황의동(재판장) 위광하 백승엽