요양기관 지정취소처분 취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2023구합83202 요양기관 지정취소처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래, 정다윤 소송대리인 법무법인 삼우 담당변호사 박석원 피고 서울특별시은평구청장 변론종결 2024. 7. 11. 판결선고 2024. 8. 29.

1. 피고가 2023. 8. 10. 원고에 대하여 한 장기요양기관 지정취소처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 장기요양기관인 B주야간보호센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하고 있다. 나. 이 사건 센터에서 학대가 발생하였다는 신고가 2023. 1. 30. 서울특별시서부노인 보호전문기 관(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)에 접수되자, 피고와 이 사건 기관은 2023. 2. 1. 및 2023. 2. 10. 현장조사를 거쳐 서울서부경찰서에 수사를 의뢰하였고, 서울서부경찰서는 2023. 2. 28. 이 사건 센터를 방문한 후 2023. 3. 16. 센터 종사자 전수조사 및 2023. 3. 20. 센터 이용자 전수조사를 실시하였다. 다. 이 사건 기관은 자체사례회의 및 사례판정위원회의 심의를 거쳐 이 사건 센터에서 노인복지법 제39조의3에서 금지한 ① 신체적 학대(신체 일부를 이용하여 노인을 폭행), ② 정서적 학대(노인의 말과 요청에 반응하지 않음, 자존심을 상하게 하는 반말, 폭언), ③ 성적 학대(노인의 신체 일부를 만지는 행위 등), ④ 방임 학대(화장실 이용제한, 병원 진료가 필요함에도 내버려 둠, 노인 학대를 보고도 은폐하거나 방치)가 발생하였다고 판정(이하 ‘이 사건 판정’이라 한다)하였고, 판정 결과를 2023. 4. 21. 피고에게 통보하였다. 라. 피고는 이 사건 판정에 근거하여 사전통지 및 청문 절차를 거쳐 이 사건 센터에서 아래 표 ‘위반행위’란 기재 각 위반행위(이하 ‘이 사건 각 위반행위’라 한다)가 발생하였고, 이 사건 각 위반행위는 같은 표 ‘학대유형’란 기재 각 학대유형에 해당한다고 판단하여 2023. 8. 10. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 위반을 이유로 장기요양기관 지정취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. <각주1> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 ① 원고는 이 사건 각 위반행위를 하지 않았고, ② 설령 일부 위반행위(기소유예처분이 내려진 폭행으로 인한 노인복지법위반)가 인정되더라도 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조(이하 ‘이 사건 시행규칙 규정’이라 한다), [별표 2]에서 정한 행정처분의 기준에 의할 경우 최대 6개월의 업무정지처 분이 가능할 뿐임에도 이 사건 센터의 장기요양기관 지정을 취소한 이 사건 처분은 재량권을 일탈· 남용한 것으로서 위법하다. 나. 처분사유의 존부 살피건대 갑 제7, 8, 10호증, 을 제2, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정을 종합하면, 이 사건 각 위반행위를 인정할 수 있다. 따라서 이 부분 원고 주장은 받아들이 지 아니한다. 1) 이 사건 센터의 수급자들이 전수조사 당시 이 사건 각 위반행위가 있었다는 취지로 진술하였고, 시설종사자들 상당수도 그에 부합하는 진술을 하였는바, 그 진술 내용이 비교적 구체적이고 자연스 러우며 직접 경험하지 않고는 진술하기 어려운 내용을 포함하고 있을 뿐만 아니라 상식이나 경험칙 에 반하여 비합리적이거나 모순된다고 보이는 부분도 찾을 수 없다. 2) 특히 수급자들이나 시설종사자들의 지위나 원고와의 관계에 비추어 이 사건에서 그들이 원고에 대하여 허위로 진술할 만한 사정을 찾아보기 어려워 그 진술의 신빙성을 쉽게 배척하기 어렵다. 3) 원고는 이 사건 각 위반행위를 한 적이 없다고 주장하면서도 적극적으로 증거를 제출하여 자신의 무고함을 소명하기보다는 오히려 이 사건 센터에 대한 조사가 시작되자 곧바로 유력한 증거자료 인 CCTV 자료를 훼손하거나 수급자들의 보호자들에게 수사기관에서 자료 제출을 요구하는 경우 동의하지 말라고 당부하기도 하였는바, 이러한 정황들은 수급자들과 시설종사자들 진술의 신빙성을 강하게 뒷받침하고 있다. 4) 실제 이 사건 각 위반행위 중 신체적 학대(C, D, E에 대한 폭행으로 인한 노인복지법위반) 행위에 대하여는 2023. 8. 30. 원고에 대하여 기소유예처분이 내려지기도 하였다. 5) 한편 이 사건 각 위반행위 중 신체적 학대행위를 제외한 나머지 위반행위에 대하여는 경찰에서 증거불충분으로 인한 혐의없음의 불송치결정을 한 바 있다. 그러나 이는 합리적 의문의 여지가 없을 정도까지 증명을 요하는 형사사건의 특성에 기인한 것으로 보이고, 이와 달리 행정소송에서의 사실의 증명은 추호의 의혹도 없어야 한다는 자연과학적 증명은 아니며, 특별한 사정이 없는 한 경험칙에 비추어 모든 증거를 종합 검토하여 어떠한 사실이 있었다는 점을 시인할 수 있는 고도의 개 연성을 증명하는 것이면 충분하고(대법원 2010. 10. 28. 선고 2008다6755 판결 등 참조), 행정 법규 위반에 대한 책임과 형사책임은 지도이념과 증명책임, 증명의 정도 등에서 서로 다른 원리가 적용되므로 불송치결정을 받았다는 사정이 처분사유의 증명에 곧바로 영향을 미치는 것은 아닌바 (대법원 2018. 4. 12. 선고 2017두74702 판결 등 참조), 위에서 살펴본 제반사정에 비추어 보면 경찰이 불송치결정을 하였다는 사정만으로는 이 부분 위반행위를 인정함에 방해가 되지 않는다. 다. 재량권 일탈·남용 여부 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량 하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효 력이 없다. 따라서 그 처분의 위법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 그러므로 처분기준에 부합한다고 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없고, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내 용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 되지만, 반대로 그 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다면, 그 처분은 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것으로 판단할 수 있다. 2) 판단 가) 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 가. 13)에 의하면, 1차 위반의 경우 ‘수급자의 신체에 대한 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위(가목)’와 ‘폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위(마목)’는 ‘업무정지 6개월’, ‘수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위(나목)’는 ‘지정취소’, ‘자신의 보호감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위(다목)’는 ‘업무정지 3개월’이 원고에 대한 행정처분의 기준이 된다. 나아가 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 1. 나. 1)은 “위반행위가 둘 이상인 경우로서 각각의 위반행위에 대한 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다.”고 규정하고 있고 같은 규정 [별표 2] 1. 다. 2) 나)는 ‘처분할 위반행위가 장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 각목의 행위 중 2종 이상인 경우 개별기준에 따른 처분내용에도 불구하고 지정취소할 수 있다’고 규정하고 있다. 피고는 이 사건 각 위반행위가 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 가. 13)의 가, 나, 다, 마목의 1 차 위반에 해당한다고 판단한 다음, [별표 2] 1. 다. 2) 나)의 일반기준<각주2>에 따라 장기요양기관 지정취소처분을 하였는바, 이 사건 처분은 이 사건 시행규칙 규정에서 정한 처분기준에 적합한 것으로 보이기는 한다. 나) 그러나 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 시행규칙 규정에 따른 이 사건 처분은 그 위반행위의 내 용, 상위 근거법령인 노인장기요양보험법의 규정 내용과 취지, 이 사건 각 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이 사건 처분으로 인하여 원고와 이 사건 센터의 종사자나 수급자들이 입게 될 불이익의 정도 등에 비추어 현저히 부당하다고 판단되므로, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법 이 있다고 봄이 타당하다. (1) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 본문은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.”라고 규정하면서 제6호 나목에 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’를 거시하고 있는바, 위 위반행위에 대하여 행정청이 재량에 따라 지정취소와 6개월의 범위 내의 업무정지명령 중 적절한 처분을 하도록 규정하고 있다. 나아가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 단서는 “다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다.”고 규정함 으로써 행정청이 반드시 지정취소 처분을 하여야 하는 위반행위를 제한적으로 열거하고 있는데, 위 제6호 나목의 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행 위’는 여기에 포함되어 있지 않다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시행규칙 규정은 위 제6호 나목의 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’에 대하여는 1차 위반시 곧바로 지정취소를 하도록 정하고 있을 뿐 다른 재량의 여지를 두고 있지 않은바, 이는 상위 근거법령인 노인장기요양보험법 제37조 제1항의 규정과 취지에 부합하지 않는다. 노인복지법은 노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지 증진에 기여함을 목적으로 하고, 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다. 한편 일반적으로 ‘성희롱’은 성적 언동 등으로 상대방에게 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 하는 일체의 행위를 의미하고, 여기에서 성적 언동이란 남녀 간의 육체적 관계나 남성 또는 여성의 신체적 특징과 관련된 육체적, 언어적, 시각적 행위로서 사회공동체의 건전한 상식과 관행에 비추어 볼 때, 객관적으로 상대방과 같은 처지에 있는 일반적이고도 평균적인 사람으로 하여금 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 할 수 있는 행위를 의미하며, 성희롱이 성립하기 위해서는 행위자에게 반드시 성적 동기나 의도가 있어야 하는 것은 아니고, 당사자의 관계, 행위가 행해진 장소 및 상황, 행위에 대한 상대방의 명시적 또는 추정적인 반응의 내용, 행위의 내용 및 정도, 행위가 일회적 또는 단기 간의 것인지 아니면 계속적인 것인지 등의 구체적 사정을 참작하여 볼 때, 객관적으로 상대방과 같은 처지에 있는 일반적이고도 평균적인 사람으로 하여금 성적 굴욕감이나 혐오감을 느낄 수 있게 하는 행위가 있으며, 그로 인하여 행위의 상대방이 성적 굴욕감이나 혐오감을 느꼈음이 인정될 경우 성희롱이 성립되는 것으로 본다(양성평등기본법 제3조 제2호에 관한 대법원 2018. 4. 12. 선고 2017두74702 판결 등 참조). 이와 같은 노인복지법, 노인장기요양보험법의 입법목적과 기본이념, ‘성희롱’의 일반적인 개념과 관련 규정의 내용 등을 종합하면, 노인복지법 제39조의9 제2호, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 나목과 이 사건 시행규칙 규정이 정하는 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위’에는 강간, 강제추행 등과 같은 중대한 범죄행위뿐만 아니라 그 위반행위의 죄질, 불법성의 정도가 비교적 가볍거나 피해자의 법익침해의 정도 등이 비교적 작은 매우 다양한 행위까지 포함될 수 있다. 그런데 그와 같은 다양하고 광범위한 위반행위 사이의 구체적인 죄질, 범정, 법익침해의 정도 등을 전혀 고려하지 않은 채 일괄적으로 가장 중한 행정처분인 지정취소 처분을 하도록 할 경우 그 처분으로 달성하려는 공익과 처분 당사자가 입게 될 불이익 사이에 불균형이 발생할 우려가 크다. 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 가. 13) 가)는 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위’에 대하여 1차 위반의 경우 업무정지 6개월, 2차 위반의 경우 지정취소 처분을 하도록 정하고 있고, 같은 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 가. 13) 다)는 ‘장기요양기관의 종사자 등이 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’에 대하여 1차 위반의 경우 업무정지 3개월, 2차 위반의 경우 업무정지 6개월, 3차 위반의 경우 지정취소 처분을 하도록 정하고 있다. 따라서 이 사건 시행규칙 규정상의 행정처분 기준을 그대로 적용할 경우 ‘수급자에게 성적 수치심을 주는 성희롱 등의 행위’로서 죄질, 범정, 법익침해의 정도 등이 폭행·상해·유기·방임행위보다 가벼운 행위에 대해서도 행정청은 재량의 여지 없이 지정취소 처분을 해야 하는바, 각 위반행위의 내용과 그에 대한 제재적 처분 사이에 체계적 정합성이 유지된다고 보기 어렵고, 현실적으로 현저하게 불균형하거나 부당한 결과가 초래 될 수 있다. 이 사건 시행규칙 규정은 [별표 2] 1. 라. 본문에서 “하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지 처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위 내에서 감경하여 처분할 수 있다.”라고 정하고 있을 뿐, 이 사건과 같이 행정처분 기준이 ‘지정취소’에 해당하는 경우에 대해서는 처분의 감경에 대하여 명시하지 않고 있다. 따라서 이를 기 계적으로 적용하기만 할 경우, 죄질, 범정, 법익침해의 정도나 다른 위반행위와의 균형 등 여러 양 정 요소를 제대로 반영하여 제재적 처분의 정도를 조절하는 것이 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 이 사건 시행규칙 규정에 명시된 처분기준에 적합하다는 사정만으로는 이 사건 처분이 적법하다고 볼 수 없다. (2) 이 사건 각 위반행위 중 ‘성적 학대’에 해당하는 내용은 수급자를 뒤에서 껴안으면서 가슴을 만 졌다는 내용이다. 이러한 위반행위는 수급자 본인에게 성적 수치심을 줄 수 있는 행위에는 해당하 나, 그 위반행위의 죄질, 범정, 불법성의 정도가 반드시 폭행·상해·유기·방임행위보다 중한 정도라 고 단정적으로 평가하기는 어렵다. 나아가 수사기관도 이 사건 각 위반행위의 법익침해 정도가 형사처벌이 필요한 정도에 이르렀다고 판단하지는 않은 것으로 보이는바, 이를 고려하면 설령 이 사건 각 위반행위가 모두 사실로 인정된다고 하더라도 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 개별기준에 서 정한 처분기준에도 불구하고 지정취소에 나아가야 할 정도에 이른다고 보기도 어렵다. (3) 이 사건 처분으로 달성할 수 있는 직접적인 공익은 이 사건 센터가 더 이상 운영되지 못하도록 제재함으로써 성적 학대, 방임 학대, 신체적 학대 등의 행위가 재발하지 않도록 하는 것이다. 그러나 이 사건 센터의 지정을 취소하여 폐원시킬 경우, 이 사건 센터에서 생활하던 수급자들은 다른 요 양기관 등으로 거처를 옮기는 등의 부담을 안게 되는바, 앞서 본 노인장기요양보험법의 목적(고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함)에 부합하지 않는 불합리 한 결과가 발생할 수 있다. (4) 원고는 이 사건 처분 이전에 노인장기요양보험법 위반행위로 형사처벌이나 행정처분을 받은 사실이 없는 것으로 보인다. 그런데 이 사건 처분이 그대로 확정될 경우 이 사건 센터는 노인장기요양보험법 제37조 제8항 제1호에 따라 향후 3년간 다시 장기요양기관으로 지정받을 수 없게 되는바, 이와 같은 원고의 불이익이 결코 가볍지 아니하다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관

- 1 0 - - 1 1 - 각주1: 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 각주2: 이 사건 시행규칙 규정 [별표 2] 2. 가. 13)의 가)부터 마)까지의 행위 중 2종 이상이 인정되는 경우 지정취 소할 수 있다. - 1 2 -