업무정지처분취소

수원지방법원 2024. 9. 4. 선고 2023구합77437 판결 [업무정지처분취소] 수원지방법원 제 4 행 정 부 판결 사건 2023구합77437 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 안산시장 소송대리인 법무법인(유한) 산우 담당변호사 이승준 변론종결 2024. 6. 5. 판결선고 2024. 9. 4.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 8. 31. 원고에게 한 업무정지 97일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2015. 9. 4. 안산시 상록구 B, 4층에서 노인장기요양보험법 제31조에 따라 지정되어 같은 법 제23조 제1항 제2호의 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 C요양원(이하 ’이 사건 기관‘이라 한다)을 개설하여 운영하고 있는 사람이다. 나. 피고와 국민건강보험공단은 2020. 10. 26.부터 2020. 10. 30.까지 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였고, 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실(이하 ‘이 사건 부정행위’라 한다) 등을 적발하였다. 다. 국민건강보험공단은 2021. 1. 27. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 합계 378,478,630원의 장기요양급여비용 환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라고 한다)을 하였다. 라. 원고는 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 2022. 6. 23. 서울행정법원에서 청구기각 판결(2021구합56763, 이하 위 판결을 ‘관련 판결’, 위 소송을 ‘관련 소송’이라고 한다)을 받았고, 그 후 항소기각(서 울고등법원 2022누51231), 상고기각(대법원 2023두34033)되어 위 패소 판결이 확정되었다. 마. 피고는 2023. 8. 31. 원고가 거짓, 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 업무정지 97일 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 이 사건 처분의 업무정지일수는 노인장기요양보험법 시행규칙 별표2에 따라 이 사건 환수처분금액 중 조사대상기간(2016. 10.부터 2017. 3.까지 및 2018. 3.부터 2020. 8.까지 36개월) 내 장기요양급여비용 환수금액 287,335,560원을 기준으로 부당청구 비율 13.01%와 월별 부당청구액 7,981,543 원을 적용하여 정해진 것이다. 이 사건 처분의 사유가 된 원고의 위반행위 세부내용은 아래와 같다. <1> 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 경기도행정심판위원회는 2023. 11. 27. 청구를 기각 하는 재결을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 인력배치기준 위반 관련 가) 처분 사유 부존재 D 및 E(이하 ‘이 사건 위생원들’이라고 한다)는 이 사건 기관에서 위생원으로서 주로 세탁 업무를 수행하면서 청소 업무를 병행하였다. D가 세탁 업무가 아니라 청소 업무만을 수행하였다거나, E가 세탁 업무를 주로 수행하지 않고 청소 업무를 주로 수행하였음을 전제로 하는 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다. 나) 위생원의 업무 범위에 관한 불명확한 법령의 자의적 해석·적용 위생원의 업무 범위를 정하고 있는 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(이하 연혁과 상관없 이 ‘이 사건 고시’라 한다)에서의 해당 규정만으로는 수범자가 그 업무 범위를 예측할 수 없어 명확성 원칙에 반한다. 피고는 위생원의 업무범위를 ‘세탁 업무를 주로 할 것’이라고 자의적으로 해석·적용하여 이 사건 위생원이 수행한 업무를 ‘전체 업무 중 세탁 업무에 소요된 시간’이 부족하다고 기계적으로 판단하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 2) 인력추가배치 가산기준 위반 관련 이 부분 처분사유는 인력배치기준 위반이 인정됨을 전제로 한 것이므로, 인력배치기준 위반이 없었던 이상 인력추가배 치 가산기준 역시 위반하였다고 할 수 없다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 인력배치기준 위반 관련 판단 1) 처분 사유 인정 여부 가) 관련 법리 행정사건의 재판에 있어서는 다른 민사사건, 형사사건 및 행정사건의 판결에서 인정된 사실에 구속을 받는 것은 아니라 할지라도 이미 확정된 관련 사건의 판결에서 인정된 사실은 특별한 사정이 없는 한 유력한 증거가 된다고 할 것이므로 합리적인 이유설시 없이 이를 배척할 수는 없는 것이며, 더욱이 전후 두 개의 소송이 분쟁의 기초가 된 사실도 같으 나 다만 소송물이 달라 기판력에 저촉되지 아니한 결과 새로운 청구를 할 수 있는 경우에는 더욱 그러하다(대법원 201 4. 10. 27. 선고 2013두14771 판결 참조). 나) 구체적 판단 앞서 든 증거들, 갑 제8, 9호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래의 사정을 종합하면, 이 사건 위생원들이 이 사건 기관의 세탁 업무의 주된 담당자로서 업무를 수행하였다고 보기 어렵고, 원고가 제출한 증거만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 아래 2)에서 보는 바와 같이 위생원은 장기요양기관 세탁 업무의 주된 담당자로서 업무를 수행하여야 하므로 이 부분 처분 사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. (1) 관련 판결에서 D는 2018. 3.경부터 2020. 5. 16.까지 이 사건 기관에서 주중에는 청소를, 주말에는 조리원 업무를 담당하였을 뿐 세탁 업무를 전혀 수행하지 않았으며, 세탁은 주간 근무 요양보호사가 수행하였다는 사실이 인정되었다. 관련 판결에서 인정된 위 사실을 뒤집을 증거가 이 법원에 제출되지 않았다. (2) 관련 판결에서 E는 2020. 5. 17.부터 이 사건 기관에서 위생원으로 근무하면서 청소 업무를 담당하였고, 세탁 업무를 주로 수행하지 않았다는 사실이 인정되었다. E는 관련 소송에 증인으로 출석하여 ‘자신은 위생원으로 근무하면서 청소와 세탁업무를 모두 하였다. 월요일, 화요일은 상대적으로 세탁물이 적어서 청소를 많이 하였고, 수요일, 목요일, 금요일은 수급자들이 목욕하는 날이라 세탁물이 많아 세탁기를 돌려놓고 청소를 하였다. 자신은 빨래를 널기 위해 옥 상으로 가져갈 때에만 주간 요양보호사들의 도움을 받았다.’는 취지로 진술하였으나 ① E가 원고의 누나라는 점, ② E 는 이 사건 조사 당시 주된 업무일과에 대해 청소라고 진술한 점(갑 제8호증), ③ 이 사건 기관에서 근무한 요양보호사들은 ‘E가 이 사건 기관에서 청소를 담당하였고, 주간 요양보호사가 세탁 업무를 수행하였다.’는 취지로 진술한 점 등을 이유로 E의 증언이 배척되었고, 이 사건에서 달리 판단할 근거가 없다. 2) 위생원의 업무 범위에 관한 법령의 불명확성 또는 자의적 해석·적용 여부 가) 관련 법리 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해 석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계 적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달 려 있다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두10432 판결 등 참조). 나) 관련 규정의 내용 (1) 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조 제1항, 제3항 및 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조는 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 장기요양 등급 및 급여제공일수를 산정기준으로 제시하면서 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임함에 따라, 보건복지부장관은 이 사건 고시를 제정하 였다. 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 이 사건 고시는 각 상위 법령인 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. (2) 위생원의 업무에 관하여, 구 이 사건 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것, 이 하 ‘개정 전 고시’라 한다) 제50조 제2항 제2호는 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’라고 정하고 있었으나, 위 조항은 2016. 12. 22. 개정으로 삭제되었다. (3) 위생원이 아닌 다른 직원이 위생원의 업무를 보조할 수 있는 경우에 관하여, 개정 전 고시 제51조 제2항은 ‘공석, 휴무일, 경조사일 등으로 인해 부재하는 경우’로 규정하고 있었으나, 보건복지부고시 제2016-242호로 개정된 이 사건 고시(이하 ‘개정 후 고시’라 한다) 제51조 제2항은 ‘부재하거나 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우’ 다른 직원이 위생원의 업무를 보조할 수 있도록 정하고 있다. (4) 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제4항은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에서 노인의료복지시설의 인력에 관하여 정하도록 규정하고 있고, 위 [별표 4] ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항은 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있다. 다) 구체적 판단 위에서 살펴 본 관련 규정의 문언에 더하여 아래의 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 고려하면, 위생원은 장기요양기관의 세탁 업무의 주된 담당자로서 업무를 수행하여야 한다는 내용을 합리적으로 파악할 수 있으므로, 위생원의 업무 범위에 관한 이 사건 고시의 내용이 명확성 원칙에 위반된다거나 피고가 이 사건 처분의 근거 법령을 자의적으로 해석·적 용하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. (1) 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서, 제22조 제1항 [별표 4]로 당초 노인요양시설의 위생원 배치숫자를 ‘필요수’(해당 직원의 배치 여부를 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)로 규정 하던 것을 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우 위생원 1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 원칙적으 로 배치하는 것으로 변경하였다(이른바 ‘정수’). 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 필요수에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 정수로 개정한 취지는, 그동안 세탁 업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있게 위생원을 고용하도록 제도화하면서, 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여, 결과적으로 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다. (2) 이 사건 고시에는 당초 위생원의 업무 영역을 명시적으로 규정한 법령상의 근거가 없었는데, [별표4] 직원배치기 준상의 위생원 배치가 ‘필요수’에 머물던 시기의 후반인 2015. 11. 25.에 이르러 이 사건 고시가 보건복지부고시 제20 15-202호로 전부 개정되면서 제50조 제2항 제2호의 신설을 통해 ‘위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’는 내용이 추가되었고, 그로부터 약 1년 후인 2016. 12. 22. 개정 전 고시 제50조 제 2항이 삭제되었다. 이와 관련하여 개정 후 고시는 그 개정 이유로 ‘필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무 범위를 삭제한 것’이라고 밝히고 있다. (3) 위와 같은 관련 규정의 문언, 입법취지 및 연혁을 종합하면, 입법자는 요양보호사의 부담을 덜기 위해 위생원의 업무범위를 명확히 하였다가, 필요수를 정수화하기에 이르렀고, 필요수 정수화에 따른 위생원의 업무 부담 가중과 요양기관의 업무 분담 현실을 고려하여 위생원의 업무범위 규정을 삭제하고 다른 직원이 위생업무를 보조할 수 있는 경우를 확대한 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 노인장기요양기관에서 위생원의 업무 범위가 종래와 같이 ‘세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있는 것’으로 한정된다고 보기는 어렵고, 세탁과 청소 등을 포함한 환경위생관리 전반을 담당한다고 해석함이 타당해 보인다. 그러나 한편, 직종 간의 명확한 업무 분담을 통해 요양보호사의 세탁 업무 경감을 도모하고자 하는 그간의 입법 경과에 비추어 보면, 적어도 세탁 업무의 주된 담당자는 위생원이어 야 한다고 해석함이 상당하다. 만약 위생원이 환경위생관리 업무에 종사하더라도 세탁 업무를 요양보호사가 주로 담당 하고 있다면, 위생원을 정수화하여 요양보호사의 부담을 덜어주고자 한 관련 규정의 취지를 잠탈하는 것이 되기 때문 이다. 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항은 이 사건 고시의 개정 여부 에 관계없이 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있도록 하고 있어, 위와 같은 해석을 뒷받침 한다. (4) 개정 전 고시 제51조 제2항의 개정으로 다른 시설종사자들이 위생원의 업무를 보조할 수 있는 경우가 종전보다 넓 어졌다고 하더라도, 개정 후 고시 제51조 제2항의 규정은 위생원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요한 경우에 다른 직원이 위생원의 업무 ‘일부’를 수행하였을 경우 다른 직원에 대하여 그 신고 직종으로 실 근무한 것으로 간주하고 있을 뿐이어서, 위생원이 세탁 업무의 주된 담당자로서 자신의 업무를 수행하여야 한다는 해석과 배치되지 않는다. (5) 원고는 요양기관의 특성상 요양보호사의 긴급 세탁이 필요한 경우가 있음에도 위생원이 주로 세탁 업무를 수행하 도록 하는 것은 현실을 도외시한 것이고, 위생원 개인별로 세탁과 청소에 노동력을 투입한 시간을 비교하여 주로 수행 한 업무를 판단하는 것은 세탁 업무가 자동화되어 있는 점에 비추어 불명확·불합리하다는 취지로 주장한다. 그러나 개정 후 고시 제51조 제2항은 요양보호사가 위생원 업무를 보조적으로 수행하는 것을 금지하지 않고 있고, 위생원 개인을 기준으로 세탁 업무와 청소 업무를 수행한 시간을 비교하는 것이 아니라 요양기관의 세탁 업무를 주로 수행하는 사 람이 위생원인지 요양보호사인지를 기준으로 위생원이 위생원으로서의 업무를 수행하였는지 객관적으로 판단하게 되는 것이므로, 원고가 주장하는 불명확·불합리성이 있다고 보기 어렵다. 라. 인력추가배치 가산기준 위반 관련 판단 인력추가배치 가산을 받고자 하는 시설급여기관은 인력배치기준을 준수하여야 하는데(이 사건 고시 제48, 54, 55, 5 6조 참조), 원고가 이 사건 위생원의 인력배치기준을 위반하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 마. 소결 결국 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 임수연(재판장) 양해인 유경민

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - 1 시설장 F의 휴가사용 잘못으로 인한 부분은 원고가 다투지 않는다. - 1 5 -