요양기관 지정취소처분의 취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2023구합77948 요양기관 지정취소처분의 취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 김준래 피고 서울특별시 은평구청장 변론종결 2024. 8. 22. 판결선고 2024. 9. 26.

1. 피고가 2023. 8. 3. 원고에게 한 장기요양기관 지정취소 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 파주시에서 장기요양기관인 ‘B요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 설치·운영하 고 있다. 나. C는 2023. 1. 27. 이 사건 요양원에 입소하여 생활하다가 사망하였다(이하 고 C를 ‘망인’이라 한다). 다. 경기북서부노인보호전문기관(이하 ‘이 사건 보호기관’이라 한다)은 2023. 3. 7. 망인의 사망 과 관련한 노인학대 신고를 접수하고 2023. 3. 15. 및 같은 달 16. 이 사건 요양원에 대한 현장조사를 실시한 결과, 2023. 6. 8. 망인에 대한 신체적·방임학대가 있었다고 판정하여 그 무렵 피고에게 위 판정 결과를 통보하였다. 라. 피고는 위 판정 결과에 근거하여 사전통지 및 청문 절차 등을 거쳐 2023. 8. 3. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 위반을 이유로 아래와 같은 내용의 장기요양기관 지정취소처 분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. <각주1><각주2> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 처분사유 부존재 가) D은 이 사건 요양원의 원장으로서 종사자들에게 노인학대 예방교육을 수시로 실시하고 노인인권과 관련한 사이버 교육을 수료하도록 독려하는 등 망인에 대한 폭행행위 방지를 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았으므로, 이 사건은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서에서 규정하는 예외조항에 해당하여 결국 제1처분사유가 존재하지 않는다. 나) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목의 ‘방임행위’는 단순히 보호나 치료를 소홀히 하는 정도를 넘어 유기에 준할 정도로 수급자의 생존과 인간다운 생활에 필수적이라고 할 수 있는 기본적인 수준의 보호 및 치료를 소홀히 하는 정도에 이르러야 하는데, 이 사건 요양원에서는 나름의 최선의 조치를 취한 점에 비추어 보면 망인에 대하여 신체적·성적 학대행위에 준하는 정도의 기본적 인 보호와 치료를 소홀히 하였다고 할 수 없으므로 제2처분사유가 존재하지 않는다. 2) 재량권 일탈·남용 설령 이 사건 처분의 처분사유가 존재한다고 하더라도, 이 사건 요양원 종사자들이 입소자들의 안전을 위하여 가능한 최선의 조치를 다한 점, 이 사건 요양원을 개원한 이래로 지금까지 형사처벌이나 행정처분을 받은 전력이 없는 점, 이 사건 처분으로 인하여 다른 입소 노인들을 전원할 경우 이 들의 건강이 악화될 수 있는 점, 이 사건과 같은 위반행위가 재발되거나 반복될 위험성이 낮은 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 인정사실 앞서 든 증거들, 갑 제3, 7, 10호증, 을 제5호증(가지번호 있는 서증은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 각 사실이 인정된다. 1) 망인은 이 사건 요양원에 입소한 이래 사망하기까지 아래 표 기재와 같이 이 사건 요양원의 다른 입소자인 E, F으로부터 7차례 폭행을 당하였다. 2) 이 사건 요양원은 이 사건 보호기관의 현장조사 전까지 위 7차례의 폭행 사건 중에서 2023. 2. 11.자 폭행 및 2023. 2. 18.자 폭행 2건만 인지하고 있었다. 3) 망인은 2023. 2. 18. 21:00경부터 혈압 상승, 구토, 어지러움 등의 증상을 보였고 이 사건 요양원은 같은 날 22:20경 망인을 고양시 G병원 응급실로 이송하였으나, 망인은 2023. 2. 19. 16:30경 위 병원 중환자실에서 급성 외상성 뇌출혈로 사망하였다. 4) 파주경찰서는 위 사망 사건에 대하여 수사하던 중 이 사건 요양원의 CCTV 포렌식 결과 ‘요양보호사 H가 2023. 2. 18. 20:35경 이 사건 요양원 휴게실에서 아무런 이유 없이 휠체어를 타고 있 던 망인의 뒤에서 휠체어를 잡고 앞뒤로 흔들고, 망인이 거북해하는 듯한 행동을 보이면서 팔을 휘 두르며 저항하자, 격분하여 휠체어에 타고 있어 무방비 상태인 망인의 오른쪽 안면부를 오른손 주 먹을 크게 휘둘러 가격하는 방법으로 폭행하였다’는 사실을 확인한 후 2023. 5. 22. 위 폭행 장면을 이 사건 요양원 사무국장에게 보여주었고, 그제야 H의 위 폭행 사건을 인지한 이 사건 요양원은 같은 날 이 사건 보호기관에 위 폭행으로 인한 망인에 대한 신체적 학대 사실을 신고하였다. 5) 파주경찰서는 2023. 7. 14. 피고와 이 사건 보호기관에게 망인의 사망 사고(이하 망인에 대한 일련의 폭행 경과 및 사망 결과를 통틀어 ‘이 사건 사고’라 한다)와 관련하여 이 사건 요양원 종사자들을 아래와 같은 위반행위로 인한 폭행치사 및 업무상 과실치사 등 혐의로 검찰에 송치한바 행정처 분을 의뢰한다는 통보를 하였다. 다. 처분사유 존부 1) 제1처분사유의 존부 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가목에 의하면, 장기요양기관의 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위를 한 경우이더라도, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 장기요양기관 지정취소 처분을 할 수 없다. 원고는 이와 관련하여 교육(노인인권 및 노인학대예방 교육, 10개 급여제공 지침 교육, 종사자 직무교육 등), 회의(어르신 자치 회의, 배월 사례 관리 회의 등), 제도{노인인권 간이·자가진단 체크리스트, 어르신 의견수렴 만족도조사 등}, 기타 조치(어르신 및 보호자 수시 상담, 전담 인력 추가 배치, 집중 관찰 및 케어 강화 등)를 통하여 노인학대, 폭행을 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 다 하였다고 주장하고, 원고가 제출한 증거에 의하면 일응 원고가 위와 같은 교육, 회의, 제도, 조치(이하 ’교육 등 조치‘라 한다)를 시행한 사실은 인정된다. 그런데 제재적 행정처분의 예외사유로서 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에 있어 상당한 주의와 감독은 그 행위를 방지하기 위하여 실효성이 있는 조치를 충분히 하였음을 의미하는 것으로 보아야 한다. 그리고 실효성이 있는 조치인지는 조치의 실질적인 내용과 그에 따른 효과를 참작하여 판단하여야 한다. 그러나 원고가 한 교육 등 조치의 대부분은 시설급여를 제공하는 장기요양기관의 통상의 업무와 관 련된 것으로서 이 사건 사고의 방지와 직접적인 관련성이 없으므로 실효성 있는 조치로 인정하기 어렵다[예를 들어, 2021년~2023년 종사자 직무교육은 어르신 기능(신체기능 훈련, 기본 동작 훈련, 일상생활 동작 훈련) 회복 훈련, 조리원 위생교육, 장애인 인식 개선 교육, 조리실(주방) 산업재해 교육, 치매 이론 교육, 감염병 관리 교육, 소방 안전 교육이 거의 대부분으로 이 사건 사고 예방과 직접적인 관련성을 인정하기 어렵다]. 나아가 갑 제5, 11, 14, 15호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 한 교육 등 조치의 일부는 이 사건 사고 방지와 직접적인 관련성은 인정되나 다음에서 보듯이 그 실질적인 내용을 고려할 때 실효성이 있다고 보기 어렵다. 즉, 매년 분기별로 실시한 노인인권 및 노인학대 예방 교육은 정례적으로 행하는 교육으로서 그 실효성을 높이 인정하기 어렵고, 노인인권 간이·자가진단 체크리스트는 일주일에 한 번씩 종사자가 노인학대 여부 등의 사항이 기재된 리스트에 체크를 하는 것으로 그 사항을 실질적으로 확인하여 체 크하는 것인지 알 수 없다(특히 망인에 대한 수차례의 폭행이 있었던 2023. 2. 11.경부터 18.경까 지의 체크리스트에도 “어르신을 때리거나 밀쳐 상해를 입힌 사실이 없다”고 표시되어 있다). 더구나 앞서 본 사실 및 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들, 즉 ① 이 사건 요양원은 망인이 사망에 이르기까지 다른 입소자에 의한 폭행 단 2건만을 인지하였을 뿐 요양보호사 H의 폭행은 수사기관의 통보가 있기까지 인지하지 못하였던 점, ② 망인은 2023. 2. 12. 보호자 면회 당시에도 왼쪽 눈과 이마 부위에 멍이 들어 있었고, 같은 달 13. 병원 진료를 통해 다발성 타박상 등의 진단을 받은 상황이었음에도 같은 달 18. 재차 다른 입소자 및 요양보호사 H에 의한 폭행을 당하였는데(당시 망인은 보호자의 동의하에 휠체어용 억제대를 착용하고 있었다) 이 사건 요양원은 이러한 폭행 경과를 제대로 인지하거나 예방하지 못한 점, ③ 2023. 2. 18. 요양보호사 H가 망인을 폭행하는 장면을 다른 요양보호사가 목격하고도 별다른 조치를 취하지 아니한 것으로 보이는 점 등을 참작할 때, 원고가 이 사건 사고 방지를 위하여 취하였다는 교육 등 조치가 실효성 이 있는지 의문이 든다. 결국 위에서 본 사정들을 고려하면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 요양원의 장이 이 사건 사고를 방지하기 위하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가목에 해당하는 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였다고 인정하기 부족하고, 달 리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 제1처분사유를 인정할 수 있고, 이와 다른 원고의 주장은 이유 없다. 2) 제2처분사유의 존부 가) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목 ‘방임행위’의 의미 (1) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대 방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 입법 취지와 목적 등 을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조). (2) 노인장기요양보험법은 제37조 제1항에서 장기요양기관 지정의 취소와 업무정지 명령의 처분사유를 규정하면서, 같은 항 제6호에서 장기요양기관의 종사자 등의 수급자에 대한 금지행위, 즉 수 급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 등을 열거하고 있다. 노인복지법 제1조의2 제4호는 '노인학대'란 '노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것'이라고 규정하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력과 함께 방임행위를 노인학대의 한 종류 로 들고 있고, 같은 법 제39조의9 제3호에서 ‘자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 금지하면서, 같은 법 제55조의3 제1항 제2호에서 노인에 대한 학대행위로서 이러한 방임행위를 한 경우에는 노인에 대한 다른 유형의 학대행위, 즉 노인의 신체에 대한 폭행, 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위, 노인에게 구걸을 하게 하거나 노인을 이용하여 구걸하는 행위, 폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건 강에 해를 끼치는 정서적 학대행위와 같이 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하도 록 규정하고 있다. (3) 앞서 본 법리에 비추어 노인장기요양보험법 및 노인복지법의 규정과 문언 등을 종합하여 보면, 노인장기요양보험법에서 장기요양기관의 지정취소의 처분사유로 규정하고 있는 ‘수급자에게 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’란 장기요양급여의 수급자인 노인 등의 건강과 복지를 저해할 수 있는 행위로서 신체적 학대행위나 성적 학대행위 등에 준하는 정도로 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 행위라고 봄이 타당하다. 나) 구체적 판단 살피건대, 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들에 비추어 보면, 이 사건 요양원의 종사자 등이 망인에게 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하였다고 보기 어렵다. (1) 이 사건 요양원은 2023. 2. 12. 망인에 대한 2023. 2. 11.자 폭행 사건의 세부 경과를 확인한 후 보호자에게 연락하여 위 사건을 고지하였고, 보호자가 망인을 면회하러 방문하였으며, 그 다음 날인 2023. 2. 13. 오전 요양원 내부 대책회의를 진행한 다음 같은 날 오후 망인이 병원 진료를 받 도록 조치하였다. (2) 이 사건 요양원에서 2023. 2. 11.부터 망인의 사망시까지 작성된 간호·요양보호사 인수인계서 (갑 제4호증)에 의하면, 거의 매일 “C 어르신 나이트 근무시에도 세심한 관찰 바랍니다”, “집중 케어 필요”, “C 어르신: 집중 케어 해 주세요”, “C 어르신 배회하실 때 잘 지켜봐 주세요”, “C 어르신 집중 케어 부탁드립니다”와 같은 내용이 기재되어 있다. 또한 이 사건 요양원은 장기요양등급을 받은 다수인이 입소하여 공동 생활할 것이 예정된 시설로서 요양보호사 1인이 입소자 1명을 24시간 밀착하여 개호하는 시설이 아님에도, L 복지팀장을 망인에 대한 집중 관찰 인력으로 지정하기도 한 것으로 보인다. 이러한 사정에 비추어 보더라도 이 사건 요양원이 고령의 치매환자인 망인을 보호 함에 있어 주의를 현저히 해태하였다고 단정할 수는 없다. (3) 요양보호사 H는 2013. 5.경 이 사건 요양원에 입사하여 장기간 근무해 왔는데, 2020. 11.경 M 표창 대상자로 추천되고 2020. 12.경 우수 종사자로서 N을 수상하기도 하였다. 이러한 사정에 비추어 보면 요양보호사 H의 망인에 대한 2023. 2. 18.자 폭행은 단발적으로 발생한 사건으로 볼 여지가 크고, 이 사건 요양원은 2023. 6. 2. 위 H에 대한 징계위원회를 개최하여 사직하도록 조치하였다. (4) 이 사건 종사자들이 이 사건 사고에 관한 폭행치사 및 업무상과실치사 등 혐의로 검찰에 송치되 었으나 그 수사결과는 아직 나오지 않았고 그 내용을 확인할 자료도 없다. 라. 재량권 일탈·남용 여부 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그 의무위반의 내용에 비해 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에 해당하므로 재량권의 범위를 일탈·남용하여 위법하다. 1) 이 사건 처분에 관하여는 제1처분사유만이 인정된다. 그런데 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 2. 개별기준 가. 13) 가)는 ‘장기요양기관의 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위’에 대하여 1차 위반의 경우 업무정지 6개월, 2차 위반의 경우 지정취소 처분을 하도록 정하고 있고, 원고가 이 사건 사고 이전에 노인장기요양보험법 제37조 제1항 각 호의 위반행위를 하였다는 사정은 찾을 수 없다. 2) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 1. 일반기준 다. 1)은 ‘위반행위가 중대한 경우 (위반행위가 고의나 중대한 과실로 인한 경우 등 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 등을 고려하여 그 처분 기준을 가중할 필요가 있다고 인정되는 경우를 말한다)로서 장기요양기관의 정상적인 운영이 불가능하다고 인정되는 경우’에 해당할 때에는 위 개별기준에도 불구하고 지정취소 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 이 사건 사고 예방을 위한 실효성 여부는 별론으로 하더라도 원고가 평소 이 사건 요양원 종사자들을 상대로 노인학대 예방교육 등을 지속적으로 시행한 점, 이 사건 사고의 주요 원인이 된 폭행을 자행한 요양보호사 H가 사직한 점 등을 참작하면, 제출 된 증거들만으로 이 사건 요양원의 정상적인 운영이 불가능한 지경에 이르렀다고 볼 수 없다. 3) 이 사건 요양원은 상당한 시설과 인력을 갖추어 장기요양기관으로 지정되었고 입소정원이 112 명, 입소 현원도 약 80명에 달한다. 이 사건 처분으로 달성할 수 있는 직접적인 공익은 이 사건 요양원이 더는 운영되지 못하도록 제재함으로써 노인학대 행위가 재발하지 않도록 하는 것이다. 그러나 이 사건 요양원의 지정을 취소할 경우, 이 사건 요양원에서 생활하던 입소자들은 다른 요양기관으로 거처를 옮기는 등의 부담을 안게 되는바, 앞서 본 노인장기요양보험법의 목적(고령이나 노인 성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사 활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함)에 부합하지 않는 불합리한 결과가 발생할 수 있다. 4) 원고는 이 사건 처분 이전에 노인장기요양보험법 위반행위로 형사처벌이나 행정처분을 받은 사실이 없는 것으로 보인다. 그런데 이 사건 처분이 그대로 확정될 경우 이 사건 요양원은 노인장기요양보험법 제37조 제8항 제1호에 따라 향후 3년간 다시 장기요양기관으로 지정받을 수 없게 되는바, 이와 같은 원고의 불이익이 결코 가볍지 아니하다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - 각주1: 장기요양기관 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위를 한 경우로서 이하 '제 1처분사유'라고 한다. 각주2: 장기요양기관 종사자 등이 자신의 보호 감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 경우로서 이하 ‘제2처분사유’라고 한다. - 1 3 -