업무정지처분취소

인천지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2024구합52353 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 안용진, 이진호 피고 인천광역시 계양구청장 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 강정아 변론종결 2024. 10. 11. 판결선고 2024. 11. 22.

1. 피고가 2024. 4. 5. 원고에 대하여 한 90일의 업무정지처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.<각주1>

1. 처분의 경위 가. 원고는 인천 계양구 B, 5층에 위치한 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호 로 개정되기 전의 것) 제32조에 따라 설치된 재가장기요양기관인 C요양센터(이하 ‘이 사건 센터’라고 한다)를 운영하는 자이다. 나. D(1941년생)은 2021. 3. 8.부터 이 사건 센터에서 제공하는 주간케어서비스를 이용하던 자 (이하 ‘피해노인’이라 한다)이다. 다. 이 사건 센터의 요양보호사 E은 2023. 7. 18. 10:30경 피해노인을 포함한 이 사건 센터의 입소자 3명을 차량을 이용해 이 사건 센터의 지하주차장으로 데리고 온 뒤 위 3명과 함께 하차한 후 위 입소자들에게 잠시 엘리베이터 앞에서 대기해달라고 요청하고 잠시 자리를 비웠다(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다). 그 사이 엘리베이터의 문이 열렸고 엘리베이터 앞에서 대기하던 위 입소자들 중 1인(F)이 엘리베이터에 타려고 하는 순간 엘리베이터 문이 닫히면서 그 입소자가 뒤로 넘어지게 되었고, 그 때 뒤에 있던 피해노인이 함께 넘어지면서 상해를 입었다(이하 ‘이 사건 사고’라 한다). 라. 피고는 2023. 7. 27. 인천서부노인보호전문기관에 이 사건 위반행위와 관련하여 노인학대 조 사를 의뢰하였고, 인천서부노인보호전문기관의 사례판정위원회는 2023. 8. 24.자 1차 판정 및 2023. 12. 21.자 2차 판정에서 모두 이 사건 위반행위를 피해노인에 대한 학대(방임)로 판정하였다. 마. 피고는 2024. 4. 5. 인천서부노인보호전문기관의 위 사례판정을 토대로 이 사건 사고가 ‘자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’로 발생한 것으로 보고 원고에 대하여 노인장기요양보호법 제37조 제1항 제6호, 같은 법 시행규칙 제29조 [별표2]에 따라 90일의 업무정지처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 별지 기재와 같다. 3. 원고의 주장 가. 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목에서 정하고 있는 방임행위는 단순히 보호나 치료를 소홀히 하는 정도를 넘어 고의적인 유기행위에 가까울 정도의 학대행위로 보아야 한다. 그런 데 이 사건 위반행위는 방임의 고의가 없었으며, 마스크를 가지러 가기 위해서 잠시 자리를 이탈한 것이 노인을 위험한 주거환경에서 생활하게 하는 방임행위에 해당한다고 볼 수도 없다. 나아가, 원고는 이 사건 센터를 운영하며 소속 직원들에 대하여 학대 예방 및 안전관련 교육을 충실하게 이행 하는 등 상당한 주의·감독을 다하였으므로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서의 면책사 유가 있다고 할 것이고, 이 사건 사고가 발생한 직후 피해노인을 즉각적으로 병원으로 이송하여 진찰을 받게 하는 등 사후조치에 있어서도 방임행위에 해당할 만한 요소가 있다고 할 수 없다. 나. 설령, 이 사건 위반행위가 방임행위에 해당하더라도 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으 로 재량권을 일탈·남용한 것이다. 4. 판단 가. 관련 법리 1) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의 미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조). 2) 노인장기요양보험법은 제37조 제1항에서 장기요양기관 지정의 취소와 업무정지명령의 처분사유를 규정하면서, 같은 항 제6호에서 장기요양기관의 종사자 등의 수급자에 대한 금지행위, 즉 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 등을 열거하고 있다. 노인복지법 제1조의2 제4호는 ‘노인학대‘란 ‘노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것’이라고 규정하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력과 함께 방임행위를 노인학대의 한 종류로 들고 있고, 같은 법 제39조의9 제3호에서 ‘자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 금지하면서, 같은 법 제55조의3 제1항 제2호에서 노인에 대한 학대행위로서 이러한 방임행위를 한 경우에는 노인에 대한 다른 유형의 학대행 위, 즉 노인의 신체에 대한 폭행, 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위, 노인에게 구걸을 하게 하거나 노인을 이용하여 구걸하는 행위, 폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위와 같이 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 3) 앞서 본 법리에 비추어 노인장기요양보험법 및 노인복지법의 규정과 문언 등을 종합하여 보면, 노인장기요양보험법에서 장기요양기관의 지정취소와 업무정지명령의 처분사유로 규정하고 있는 ‘수급자에게 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’란 장기요양급여의 수 급자인 노인 등의 건강과 복지를 저해할 수 있는 행위로서 신체적 학대행위나 성적 학대행위 등에 준하는 정도로 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 행위라고 봄이 타당하다. 나. 인정사실 아래와 같은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제4 내지 6, 11, 12, 22호증, 을 제4 내지 9 호증의 각 기재 내지 영상, 변론 전체의 취지에 의해서 인정된다. 1) 피해노인은 이 사건 사고 당시 80세의 고령으로 치매 및 당뇨, 고혈압 등의 질환이 있었으며, 장 기요양등급 4등급 판정을 받았는바, 심신의 기능상태 장애로 일상생활에서 일정부분 다른 사람의 도움이 필요한 상태였다. 2) 이 사건 사고는 이 사건 센터의 요양보호사 E이 피해노인을 차량에서 하차시킨 후 약 1~2분간 피해노인 곁에서 자리를 비운 동안 발생하였다. 3) 원고와 이 사건 센터의 직원들은 이 사건 사고 발생 직후 피해노인의 상태를 확인하고 피해노인을 G병원으로 이송시켰다. 위 병원의 의사는 엑스레이 촬영 등을 통해 피해노인을 진찰한 후 골절 이 확인되지 않는다고 판단하여 피해노인에게 진통 소염제, 골격근이완제를 처방하였다. 4) 이 사건 센터에서 작성한 응급상황 기록지에는 피해노인이 병원에서 돌아와 이 사건 센터 소속 간호조무사에게 오른쪽 엉덩이가 아프다고는 하였으나, 허리는 괜찮다고 말하였다고 기재되어 있으며, 이 사건 사고 당일 이 사건 센터의 CCTV 영상에는 피해노인이 병원에서 돌아온 이후 소파에 앉았다가 스스로 일어나서 잠시 걷거나, 침대에 앉아서 이야기를 하고, 요양보호사의 손을 잡고 지 팡이를 이용하여 걷는 등의 활동을 하였던 장면이 촬영되어 있다. 5) 피해노인은 2023. 7. 18. 오후 집으로 귀가한 후 보호자(자녀)에게 ‘못일어나겠다. 너 좀 와봐 라.’고 전화로 연락하였고, 보호자가 피해노인의 집에 방문해서 피해노인의 상태를 확인한 후 같은 날 20:30경 119에 연락하여 구급차로 피해노인을 H병원에 입원시켰으며, 위 병원의 의사는 피해노인에 대하여 이 사건 사고로 12주간의 치료가 필요한 T7 및 T8 부위의 골절, 폐쇄성 등의 상해를 입었다고 진단하였다. 피해노인은 2023. 7. 18.부터 2023. 9. 2.까지 H병원에, 2023. 9. 2. 부터 2023. 9. 9.까지 I 요양병원에 각 입원하였다. 6) 이 사건 처분서에는 위반사항으로 ‘○ 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’, ‘- 2023. 7. 18. 피해노인 지하 엘리베이터 앞 넘어짐 사고’라고 기재되어 있다. 7) 보건복지부가 2023년 발행한 노인보호전문기관 업무수행지침(을 제9호증)의 노인복지 생활시설 학대 판정지표 중 관련 내용은 다음과 같다. 다. 구체적 판단 앞서 본 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 위반행위는 원고 혹은 이 사건 센터의 직원들이 피해노인에 대하여 적절한 보호를 제공하지 못한 행위에 해당한다고 볼 수는 있으나, 신체적 학대행위나 성적 학대행위 등에 준하는 정도로 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 방임행위에 해당한다고 보기는 어렵다. 따라서 원고가 이 사건 센터에서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목에 해당하는 행위를 하였다고 볼 수 없는 이상 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다(원고의 이 부분 주장을 받아들이는 이상 원고의 나머지 주장에 대하여는 따로 판단하지 않는다). 1) 요양보호사 E은 이 사건 사고 당시 피해노인을 차량에서 하차시킨 후 엘리베이터까지 동행하고 피해노인이 엘리베이터에 탑승하는 것까지 돕고자 하였으나, 피해노인이 착용할 마스크를 차량에 놓고 와서 이를 가져오기 위해 피해노인의 곁을 잠시 비운 동안 이 사건 사고가 발생하였던 것으로 보인다. 이에 의하면 이 사건 위반행위는 위 요양보호사의 과실에 의한 것으로 여기에 노인학대 내 지 방임의 고의가 있었다고 볼 수 없다. 2) 요양보호사 E이 마스크를 가지러 되돌아간 차량과 피해노인이 대기하고 있던 엘리베이터의 위치 가 가까웠던 것으로 보이고, 위 요양보호사가 피해노인의 곁에서 자리를 비운 시간이 약 1~2분 정도에 불과하였는바, 이 사건 위반행위의 태양을 보더라도 이 사건 위반행위가 신체적 학대행위나 성적 학대행위 등에 준하는 정도의 행위에 해당한다고 평가하기는 어렵다. 3) 이 사건 처분서의 기재에 의하면 처분사유는 이 사건 사고를 발생하게 한 이 사건 위반행위가 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위에 해당한다는 것으로 보이며, 이 사건 사고 발생 이후의 원고 내지 이 사건 센터 소속 직원의 사후조치까지 처분사유로 삼고 있는 것으로 보이지는 않는다. 설령, 이 사건 사고 발생 이후의 원고 혹은 이 사건 센터 소속 직원의 사후조치도 처분사유에 포함된다고 보더라도, 원고 및 이 사건 센터 소속 직원들이 이 사건 사고 이후 즉시 피해노인을 병원으로 이송하여 진찰을 받게 한 점, 담 당의사가 엑스레이 검진을 통해 골절이 확인되지 않는다고 판단하고 이를 근거로 처방전을 작성하 였고, 이 사건 센터의 직원들은 이에 근거하여 피해노인에게 약을 투약하고 치료한 점, 피해노인이 이 사건 사고 이후에도 그전과 동일·유사하게 거동하였던 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고 내 지 이 사건 센터 직원들이 피해노인의 보호자에게 이 사건 사고 사실을 알리지 않은 것을 두고 피해노인에 대한 충분한 보호조치를 하지 않은 것으로 평가할 수 있을지언정, 이를 두고 이 사건 사고 이후 피해노인에 대하여 기본적인 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 것으로 보기는 어렵다. 4) 피고는 이 사건 위반행위가 보건복지부가 2023년 발행한 노인보호전문기관 업무수행지침(을 제 9호증)에 기재된 “노인복지 생활시설 학대 판정지표”에 따를 때 방임행위에 해당한다고 주장한다. 그러나 위 업무수행지침에서도 노인학대를 노인복지법 제1조의2 제4호(노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것)에서 정하고 있는 바와 동일하게 정의하고 있으며, 방임<각주2>을 노인학대의 한 유형으로 보고 있으므로, 단순한 과실에 의한 행위는 노인학대로서의 방임행위에 포함하고 있지는 않다고 봄이 타당하다. 따라서 위 “노인복지 생활시설 학대 판정지표”에 기재된 방임행위의 일부 지표가 충족된다고 하더라도 그것만으로 이 사건 위반행위가 노인학대의 한 유형으로서 방임행위에 해당한다고 단정할 수는 없는바, 피고의 위 주장은 받아들이지 않는다. 5. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 호성호(재판장) 신창용 임현화

- 1 0 - 각주1: 소장에 기재된 청구취지에는 ‘3개월의 업무정지처분’의 취소를 구한다고 기재되어 있으나, 갑 제6호증, 을 제2호증의 각 기재에 의하면 피고는 원고에게 3개월이 아닌 90일의 업무정지처분을 하였음이 분명하므로, 소장 기재의 청구취지 중 ‘3개월의 업무정지처분’을 ‘90일의 업무정지처분’으로 수정하여 기재한다. 각주2: 위 업무수행지침(제8면)에서는 노인학대의 유형 중 방임을 ‘부양의무자로 또는 보호자로서의 책임이나 의무를 거부, 불이행 혹은 포기하여 노인의 의식주 및 의료를 적절하게 제공하지 않는 행위(필요한 생활비 및 치 료, 의식주를 제공하지 않는 행위)’라고 정의하고 있다. - 1 1 -