장기요양급여비용환수결정통보취소

춘천지방법원 2024. 11. 26. 선고 2022구합31424 판결 [장기요양급여비용환수결정통보취소] 춘천지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2022구합31424 장기요양급여비용 환수결정통보 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 10. 15. 판결선고 2024. 11. 26.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 6. 2. 원고에게 한 514,525,270원 장기요양급여비용 환수결정 통보 및 2022. 6. 8. 원고에게 한 521 ,817,000원의 장기요양급여비용 환수결정 통보를 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 인천시 남동구 B에서 장기요양기관인 ‘C’(이하 ‘이 사건 1기관’이라 한다) 및 인천 미추홀구 D에서 장기요양기관인 ‘E’(이하 ‘이 사건 2기관’이라 한다)를 운영한 사람이다(이하 통칭하는 경우 ’이 사건 각 기관‘이라 한다). 나. 피고는 인천 남동구청장과 미추홀구청장과 함께 2022. 3. 14.부터 같은 달 17.까지 조사대상 기간 2018. 5.부터 2019. 9. 및 2019. 10.부터 2022. 1.까지 이 사건 각 기관에 대한 현지조사를 실시하였다. 다. 피고는 현지조사 결과 다음과 같은 법령 위반 사항이 확인되었다고 하면서 노인장기요양보험법 제43조에 따라 2 022. 6. 2. 이 사건 1기관의 법령 위반 사실에 관하여 514,525,270원, 2022. 6. 8. 이 사건 2기관의 법령 위반 사실에 관하여 521,817,000원의 각 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제11, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 가. 처분사유 부존재 주장 간호사인 원고는 환자인 수급자들의 상태를 확인하여 방문간호지시서 형식의 서류를 작성하고 의사에게 송부하였는 데 이는 의료법 제2조 제5호 나목에 따른 적법한 의료 보조행위이고, 의사가 이를 검토하여 최종적으로 결재를 하였으 므로 의사가 직접 진찰하여 방문간호지시서를 작성한 것으로 보아야 한다. 또한 전화통화나 영상통화 등 비대면 방식의 진찰이 이루어진 수급자의 경우에도 의사가 직접 진찰한 경우에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 재량권 일탈·남용 주장 이 사건 각 기관은 대부분의 방문간호지시서를 대면 진찰 후 발급받았고, 비대면으로 발급받은 것은 수급자가 와상 환 자이거나 또는 코로나19 등 불가피한 상황이었을 때 일부 제한적으로 이루어진 점, 비대면으로 방문간호지시서를 발 급받았다고 하여 원고에게 아무런 이득이 없었던 점, 약 10억 원에 이르는 장기요양급여비용 전액을 환수하는 이 사건 처분은 영세한 장기요양기관인 이 사건 각 기관이 겪는 경영상 어려움에 비추어 지나치게 가혹한 점, 이 사건 처분으로 인해 원고가 더 이상 이 사건 각 기관을 운영하지 못하게 될 경우 이 사건 각 기관에서 방문간호서비스를 제공받는 고령의 수급자들의 건강이 악화되는 처지에 직면하게 되는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으 로서 위법하다. 3. 관계 법령 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 4. 판단 가. 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 (1) 관련 법리 (가) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는데도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(국민건강보험법상 요양급여비용 환수에 관한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 취지 참조). (나) 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 행정청에 그 적법사유에 대한 증명핵임이 있다. 한편, 행정청이 주장 하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할만한 증명이 있는 경우에는 이와 상반되는 예외적인 사정에 대 한 주장과 증명은 그 상대방에게 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 한편, 민사소 송이나 행정소송에서 사실의 증명은 추호의 의혹도 없어야 한다는 자연과학적 증명이 아니고, 특별한 사정이 없는 한 경험칙에 비추어 모든 증거를 종합적으로 검토하여 볼 때 어떤 사실이 있었다는 점을 시인할 수 있는 고도의 개연성을 증명하는 것이면 충분하다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2008다6755 판결, 대법원 2019. 11. 21. 선고 2015두494 74 전원합의체 판결 등 참조). (다) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). (2) 구체적 판단 (가) 구 노인장기요양보험법(2024. 1. 2. 법률 제19888호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘노인장기요양보험법’이라 한다) 제39조 제1항, 제3항 및 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 재가 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였고, 구 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호 (다)목은 방문간호에 대해 ‘장기요양요원인 간호사 등이 의사 등의 방문간호지시서에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 상담 또는 구강위생 등을 제공하는 장기요양급여’라고 명시하고 있다. 이러한 위임에 따라 보건복지부장관이 정한 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 6. 28. 보건복지부고시 제2018-130호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제78조 제1항, 제2항에 서는 방문간호지시서 발급비용에 관하여 의사 등이 수급자를 직접 진찰한 경우에만 산정한다고 규정함으로써 방문간호지시서 발급이 의사 등의 수급자에 대한 직접 진찰을 전제로 하고 있음을 명확히 하고 있다. 한편, 이 사건 고시 제78조 제2항이 규정하고 있는 ‘직접 진찰’에서 ‘직접’이란 ‘스스로’를 의미하므로 전화 통화 등을 이용하여 비대면으로 이루어진 경우라도 의사 등이 스스로 진찰을 하였다면 직접 진찰을 한 것으로 볼 수는 있다. 그러나 이를 위해서는 최소한 그 이전에 의사 등이 수급자를 대면하고 진찰하여 수급자의 특성이나 상태 등에 대해 이미 알고 있다는 사정 등이 전제되어야 한다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2014도9607 판결 참조). (나) 앞서 든 증거들, 을 제1 내지 10, 13, 14호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다) 및 변론 전 체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 이 사건 제1기관은 수급자 H 등 224명에게, 이 사건 제2기관은 수급자 K 등 221명에게 의사가 직접 진찰하여 방문간호지시서를 발급한 사실이 없음에도 불구하고 방문간호 서비스를 제공한 후 급여비용을 청구하여 지급받은 사실을 인정할 수 있고, 이에 따라 원고가 노인장기요 양보험법령상 방문간호급여 제공기준을 위반하여 급여비용을 지급받았다고 판단되므로, 이 사건 처분사유가 인정된 다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. ① 피고는 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 소명 및 현지조사 과정에서 확인되는 사정을 최대한 반영하여 ‘팩스로 방문간호지시서가 발급된 건’ 중 직접 의사가 대면 진찰을 하여 발급된 건을 제외하고 나머지에 대해서만 이 사건 처분사유로 삼았다. 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유와 관련한 사람들이 진술한 내용은 다음과 같다. 근무함 이와 같이 관련한 사람들이 작성한 사실확인서 내용에 의하면, 이 사건 각 기관은 일부 수급자들에 대하여 방문간호지시서 서식을 미리 작성하여 N정형외과나 U한의원, V한의원, O한방병원 등 병원에 팩스로 보내고, 위 병원들은 수급자들에 대한 대면 진료 후 방문간호지시서를 발급하거나 또는 대면 진료 없이 미리 작성된 방문간호지시서에 병원 직인만 찍어 다시 이 사건 각 기관에 팩스로 회신한 사실, 이 사건 처분은 조사한 총 방문간호지시서 약 1,400건 중 위와 같이 ‘대면 진료 없이 미리 작성된 방문간호지시서에 병원 직인만 찍어 이 사건 각 기관으로 팩스 전송한 내역’ 631건 에 대하여 이루어진 사실을 인정할 수 있다. <1> 또한 위와 같은 사실확인서가 작성자들의 의사에 반하여 강제로 작성되 었다거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 찾 기 어렵다(Y은 이 법원에 증인으로 출석하여 이 사건 현지조사 당시 사실확인서를 자의로 작성한 것이 아니라고 진술 하였으나, 위 사실확인서가 Y의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 오히려 그 기재내용이 구체적이고 명확할 뿐만 아니라 핵심적인 부분에서 L, T의 진술과 일치하여 신빙성이 있으므로, 이 사건 현지조사 과정에서 작성된 사실확인서 또는 문답서의 증거가치를 쉽게 배척할 수 없다). ② 원고는 이 사건 각 기관이 방문간호지시서 내용을 미리 기재한 것은 수급자들의 가정을 직접 방문하기에 수급자들의 상태를 잘 아는 간호사가 의료법상 적법한 간호사 직무 범위 내의 진료보조행위로써 환자의 상태를 방문간호지시서 용지에 기재하여 의사로 하여금 참고하도록 한 것에 불과하고, 의사가 최종적으로 결재를 함으로써 방문간호지시서를 작성한 것이므로 이 사건 처분이 원인이 된 방문간호지시서들이 ‘의사의 직접 진찰을 거쳐 의사가 발급한 방문간호지시서’라는 취지로 주장한다. 그러나수급자들에게 실제로 방문간호를 제공한 Z, AA, AB 간호사는 ‘방문간호지시서는 이 사건 각 기관에서 했던 일이고, 어떤 방법으로 발급되었는지 잘 모른다’고 진술한 점,이 사건 각 기관에서 방문간호지시서에 미리 기재한 내용은 수급자 개인정보와 같은 형식적인 사항 외에도 ‘질병명’, ‘수급자 상태 및 주 호소내용’, ‘필요처치처방’, ‘필요처 치검사’ 등이 있는데, 이는 의사가 상태를 직접 진단하고 그에 맞는 처방을 내려야 하는 진료행위의 본질적인 사항에 해당하므로 간호사가 의사의 구체적인 지시 없이 작성하는 것이 진료보조행위로써 허용된다고 볼 수 없는 점,N정형외과의원 원장 X는 ‘팩스로 전송받아 팩스로 발급된 방문간호지시서의 존재에 대해서는 알지 못한다’고 진술하는 등 이 사건 각 기관이 보내온 방문간호지시서를 X가 실제로 검토한 후 병원 직인을 찍었다고 보기 어려운 점,이 사건 처분의 원인이 된 방문간호지시서 중에는 같은 날짜에 한명의 수급자에게 2장의 방문간호지시서가 발급되거나, 작성 한 의사 이름과 찍힌 도장의 명의인이 다르거나, 방문 여부(‘환자 내원’인지 ‘의사 방문’인지) 부분에 사실과 다르게 표시되어 있는 등의 오류가 발견되는 것들이 있는데, 이러한 오류는 의사가 수급자를 대면하여 진찰하고 직접 작성했더 라면 발생하기 어려운 것이므로 단지 이 사건 각 기관이 미리 방문간호지시서에 내용을 기재하는 과정에서 발생한 단 순한 행정적인 실수에 불과하다고 보이지 않는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분의 원인이 된 방문간호지시서들이 ‘의사의 직접 진찰을 거쳐 의사가 발급한 적법한 방문간호지시서’라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. ③ 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 고시 제78조 제2항이 규정하고 있는 “직접 진찰”에서 ‘직접’이란 ‘스스로’를 의미하 고, 이는 전화 통화 등을 이용하여 비대면으로 이루어진 경우에도 의사 등이 스스로 진찰을 하였다면 직접 진찰을 한 것으로 볼 수는 있지만, 이를 위해서는 최소한 그 이전에 의사 등이 수급자를 대면하고 진찰하여 수급자의 특성이나 상태 등에 대해 이미 알고 있다는 사정 등이 전제되어야 하는데(대법원 2020. 5. 14. 선고 2014도9607 판결 참조), 이 사건 각 기관에 팩스로 송부된 방문간호지시서 발급 명의인인 의사 X, 한의사 T가 발급 당시 수급자나 보호자에게 수 급자의 상태를 확인하기 위하여 대면 진찰에 준한다고 볼 수 있을 정도로 수급자 또는 보호자와 직접 전화통화, 영상통화를 하였다거나 그 이전에도 수급자를 대면하여 진찰함으로써 수급자의 특성이나 상태 등을 이미 알고 있었다고 볼 만한 자료가 없다. ④ 원고는 사무국장(L), 한의사(T)가 이 사건 현지조사 당시 작성한 사실확인서 등의 기재내용을 번복하는 취지의 의 견서(갑 제5호증) 및 사실확인서(갑 제50, 51호증)을 제출하였는데, 이는 이 사건 현지조사가 종료된 이후에서야 원고의 부탁을 받아 원고 주장에 부합하게끔 작성된 것에 불과하다고 보이므로 이 사건 현지조사 과정에서 이미 징구한 사실확인서의 신빙성을 뒤집기에 부족하다. ⑤ 또한 원고가 제출한 수급자(또는 보호자)들이 작성한 사실확인서(갑 제8 내지 14호증) 및 녹취록(갑 제52호증)의 경우에도이 사건 현지조사 이후에 작성된 것으로 사후에 원고의 부탁을 받고 작성하거나 만들어진 것인 점,약 3~6년 전 병원에 방문한 날짜가 정확하게 기재되어 있어 실제 고령의 수급자나 보호자의 기억에 근거하여 작성된 것으로 보기 어려운 점,일부 사실확인서는 사망한 수급자를 대신하여 이 사건 각 기관에서 일한 직원들이나 원고에 의해 작성되기도 하였고, 치매로 기억을 잘 못하는 수급자가 정확한 날짜를 특정하여 기재하기도 한 점,위 사실확인서 및 녹취록에 실제로 병원을 방문하였다고 기재된 내용과 달리 이 사건 처분의 원인이 된 방문간호지시서에는 ‘환 자내원’이 아니라 ‘의사방문’란에 표시가 되어 있는 등 서로 모순되는 내용이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 그 기재내용을 그대로 믿기 어렵다. ⑥ Y은 이 법원에 증인으로 출석하여 ‘이 사건 현지조사 작성 당시 작성한 사실확인서는 공무원이 불러준 대로 적은 것이고 자의로 작성한 것이 아니며, 이 사건 제2기관으로부터 미리 팩스로 전송받은 방문간호지시서에 원장님(X)이 수 정사항이 있거나 추가할 내용이 있으면 수기로 작성하였다’고 진술한 바 있다. 그러나 이 사건 현지조사 과정에서 Y이 자신의 의사에 반하여 공무원이 불러주는 대로 강제로 사실확인서를 작성하였다는 주장을 인정할 만한 아무런 증거가 없다는 점에 대해서는 앞서 살펴본 바와 같고, 피고가 이 사건 처분사유로 삼은 내역에 관하여 제출된 방문간호지시서 중에는 Y의 진술과 같이 N정형외과의원 의사가 수기로 수정한 사항을 찾아볼 수 없어 위와 같은 Y의 진술을 원고에게 유리한 사정으로 고려하기 어렵다(오히려 이 사건 처분사유에 포함되지 않은 다른 요양기관이 발급한 방문간호지시서에는 수기로 기재사항이 추가된 것을 확인할 수 있고, 원고가 제출한 수기 작성이 포함된 방문간호지시서 7건(갑 제4 3호증) 중 6건은 적법하게 발급된 방문간호지시서로 보아 처분대상에서 제외된 내역이며, 1건은 이 사건 현지조사 대 상기간 이후 발급된 것이어서 이 사건 처분과 관련이 없다). ⑦ 이 법원에 증인으로 출석한 수급자 AC 및 수급자 AD의 보호자 AE은 방문간 호지시서를 발급받기 위해 N정형외과의원, V한의원에 직접 내원하였다고 하여 원고의 주장에 일부 부합하는 진술을 하였으나, AC은 수급자로서, AE은 수 급자의 보호자로서 이 사건 각 기관으로부터 상당 기간 방문간호급여를 제공 받아온 점, 원고의 부탁으로 이 법원에 증인으로 출석하게 된 점 및 이 사건 처분사유가 발생한 날로부터 상당한 기간이 경과한 이후에야 증인신문이 이루어진 점 등을 종합적으로 고려하면, 위와 같은 AC, AE의 진술만으로는 이 부분 처분사유에 관한 판단을 뒤집기에 부족하다 . ⑧ 원고는 피고가 방문간호지시서가 발급된 수급자들에 대하여 개별적으로 조사하여 확인하지 않았으므로 이 사건 처분은 불완전한 조사에 기초하여 위법하다고 주장한다. 그러나 방문간호지시서는 의사가 발급하는 것이고, 앞서 살펴본 바와 같이 피고는 이 사건 각 기관이 보관 중인 전체 방문간호지시서 중 이 사건 현지조사 내용과 원고의 소명을 반영하여 팩스로 발급된 방문간호지시서 중에서도 적법하게 의사의 진찰을 거쳐 발급된 내역은 제외하고 관련자들의 진술 에 부합하는 방문간호지시서에 대해서만 부당한 내역으로 특정하였으므로, 수급자들에 대해서 개별적인 조사를 거치 지 않았다고 하더라도 이 사건 처분의 근거가 된 조사가 불완전하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. ⑨ 원고는 이 사건 처분의 원인이 된 방문간호지시서 중 일부에 대하여 갑 제48호증으로 진료차트를 제출하면서 진료차트가 존재한다는 것은 대면 진찰을 거친 적법한 방문간호지시서라는 취지로 주장한다. 그러나진료차트는 의사가 임의로 작성하는 것이므로 대면 진찰을 하지 않더라도 작성할 수 있으므로 진료차트가 존재한다고 하여 반드시 대면 진찰이 이루어졌다고 볼 수 없는 점,O한방병원 한의사 T가 작성한 진료차트에는 대부분의 진단명이 “요통, 요 추부”로 동일하게 기재되어 있고, 방문간호지시서 발급 외에 수급자의 상태에 대한 진단이나 처치에 대해서 별다른 구체적인 기재가 없으며, 그 밖에 수급자가 호소하는 증상 등에 대한 기재가 없어 실제로 수급자가 내원하여 대면 진찰이 이루어졌는지 알 수 없는 점,N정형외과의원 의사 X가 작성한 진료차트는 위 한의사 T가 작성한 진료차트에 비해 수급자의 증상이나 진단에 대한 기재가 좀더 상세하긴 하나, 이 역시 진료차트에는 환자가 내원한 날짜와 진료시간이 기재되어 있는데 해당 환자의 방문간호지시서에는 의사가 방문한 것으로 표시되어 있는 등으로 상호 모순적인 기재가 있거나, 한 명의 수급자가 특별한 사유 없이 같은 날 같은 병원의 의사 2명에게 3시간 간격으로 초진을 2번 받는 등의 이례적인 내용이 확인된다는 점 등을 종합해 보면, 원고가 제출한 진료차트의 존재만으로는 방문간 호지시서가 적법하게 발급되었다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. ⑩ 원고는 코로나19 당시 감염병 확산에 따른 비대면 진료가 허용되었으므로 비대면으로 방문간호지시서를 발급하였 더라도 방문간호급여 제공기준에 위반되지 않는다는 취지로 주장한다. 살피건대, 갑 제49호증의 기재에 의하면 보건복지부가 2020. 2. 24.경부터 ‘의사의 판단에 따라 안전성 확보가 가능한 경우 환자가 의료기관을 직접 방문하지 않고도 전화 상담 및 처방을 받을 수 있도록 한시적으로 허용’한다고 발표한 사실은 인정되나, 코로나 위기경보가 심각으 로 격상된 상황에서도 보건복지부는 장기 요양급여비용과 관련하여서는 방문간호지시서의 유효기간을 한시적으로 연 장하였을 뿐이고, 달리 방문간호지시서의 비대면 진찰 및 발급이 가능하다는 취지의 지침을 시행하였다고 볼 만한 자료는 없다. 결국 비대면 진료가 한시적으로 허용되었던 코로나19 기간이더라도 방문간호지시서의 발급은 이 사건 고시에서 정한대로 의사 등의 직접 진찰 하에 이루어져야 한다고 봄이 타당하므로, 원고의 주장은 이유 없다. ⑪ 장기요양등급을 받은 수급자들은 대부분 고령에 거동이 불편하기 때문에 방문간호지시서를 받기 위하여 직접 병원을 방문하여 의사의 진료를 받는 것이 현실적으로 어려울 수는 있다. 그렇지만코로나19 기간을 포함하여 현재까지 약 15년 동안 노인장기요양보험법령 및 이 사건 고시의 방문간호지시서 발급에 관한 조항이 변경된 적이 없는 점, 다만 수급자의 거동 불편 등을 고려하여 유효기간을 발급일로부터 180일로 상당히 길게 정함으로써 수급자의 편의를 고려하되 최소한 6개월에 한 번씩은 의사의 진찰에 의하여 간호사가 수급자에게 행하는 의료보조행위의 일환인 간호 행위의 적절성을 평가하도록 하고 있는 점,그럼에도 불구하고 이와 같은 법령 및 고시 규정과 달리 이 사건과 같은 비대면 진료 후 팩스 발급 방식이 허용된다고 볼 경우, 수급자가 의사 등의 정확한 진단을 받지 못함에 따라 양질의 재 가급여 서비스를 제공받지 못하게 될 수도 있고, 수급자 유치를 목적으로 다수의 기관에서 방문간호지시서를 경쟁적으 로 대리발급해 주는 등의 비정상적 운영이 조장될 수 있는 점,장기요양기관에서 임의로 작성하여 피고에게 청구하는 대로 그 장기요양급여를 지급하는 경우 장기요양보험 재정에 심각한 문제를 초래할 수 있는 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 바와 같은 현실적인 어려움을 이유로 방문간호지시서의 발급 절차에 관한 규정을 섣불리 완화하여 해석할 수는 없다. ⑫ 원고는 실질적으로 방문간호급여가 이루어졌으므로 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 법리에 비추어 볼 때 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 관련 법령에 의하면 요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하는 것이므로, 이 사건 각 기관이 수급자들에게 실질적으로 방문간호급여를 하였다고 하더라도, 원고가 노인장기요양보호법령 및 관련 고시에 의하여 적법하게 발급받은 방문간호지시서에 근거하지 않고 방문간호급여를 제공한 이상 그 급여비용은 요양기관이 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이 를 청구하여 지급받은 것이어서 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구한 경우에 해당한다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. 나. 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단 (1) 이 사건 처분의 성격 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위 로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결). 그런데 노인장기요양보험법은 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모하는 데 그 입법취지가 있다. 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 “장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.”라고 규정하고 있고, 이에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라(그에 대한 제재는 구 노인장기요양보험법 제37조 등에서 따로 정하고 있다) 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분이다. 따라서 노인장기요양보험법 제43조 제1항, 제4항에 근거 한 이 사건 처분은 피고가 처분 여부나 범위를 임의로 결정할 수 있는 재량행위가 아니라 기속행위라고 봄이 타당하다. (2) 가정적 판단 설령 이 사건 처분이 재량행위라고 하더라도, ① 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호, 제4항의 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받은 경우”란 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용을 지급받을 수 없는 경 우임에도 이를 청구하여 지급받은 경우를 포함하고, 장기요양급여비용의 징수는 이와 같이 부당하게 지급된 장기요양급여비용을 원상회복하려는 데 그 취지가 있으므로 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수함이 상당한 점, ② 장기요양급여 재정의 건전성을 도모하고 그 운영상 투명성을 확보하기 위해서는 장기요양급여비용을 엄격하게 통제·관리하여 야 할 공익적 필요가 큰 점, ③ 이 사건 처분 관련 위반행위의 경위, 규모, 기간 등에 비추어 그 위법의 정도가 가볍다고 볼 수 없고, 원고도 방문간호지시서를 위법하게 발급받아 방문간호급여 제공기준을 위반한 채 장기요양급여비용을 청 구함으로써 처음부터 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 받은 이상 장차 이를 반환하여야 하는 사정을 충분히 예상 할 수 있었던 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 사정들을 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 서 위법하다고 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김병철(재판장) 정혜원 최윤경

1 원고는 변론종결 이후 피고가 이 사건 처분사유의 원인이 된 방문간호지시서(을 제14호증의 1 내지 3) 중 팩스번호가 찍혀있지 않은 방문간호지시서는 병원으로부터 팩스로 받은 것이 아니라 수급자들이 대면하여 진료를 받은 후 받은 방문간호지시서이므로 처분사유에서 제외되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 을 제14호증의 1 내지 3으로 제출된 방문간호지시서 중 일부에 대하여 팩스번호가 찍혀있지 않은 사실은 인정된다. 그러나 이는 모두 N정형외과에서 발급된 방문지시서로, ① 이 사건 기관의 사무국장 L이 “수급자 보호자들 중 병원 방문 거부 하신 분에 한하여 N정형외과에서 지시서를 발급받았던 수급자는 병원내원이나 영상진료 없이 제2기관으로 팩스로 보내달라고 원고가 부탁하셨 음”이라고 진술한 점, ② 이 사건 현지조사 당시 피고 직원이 조사 과정에서 작성한 ‘방문간호지시서 팩스유무 확인’ 자 료에 의하면 피고는 N정형외과에서 발급된 전체 방문간호지시서를 원본과 팩스본 구별 없이 복사한 후 팩스본이 존재하는 내역을 별도로 표시, 정리하고, 팩스본이 존재하는 내역에 대해서만 이 사건 처분사유로 삼은 점, ③ 원고는 이 사건 소를 제기하고 약 2년 3개월 간 11차례 변론기일을 진행하는 동안 피고가 팩스발급 내역에 대해서만 처분사유로 삼 았다는 점에 대하여 다투지 않다가 변론종결 당일 팩스 사본을 참고자료로 제출해달라는 재판부의 피고에 대한 요청을 듣고 비로소 위 주장을 개진하고 있어 그러한 주장이 실체에 부합한다고 믿기 어려운 점 등을 종합하면, 원고의 주장은 이유 없다.