장기요양보험급여비용 환수처분취소

서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2023구합88078 장기요양보험급여비용 환수처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 10. 24. 판결선고 2025. 1. 16.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 12. 8. 원고에 대하여 한 214,899,270원, 5,536,490원 및 4,272,380원의 각 장 기요양급여비용환수처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 장기요양급여 중 시설급여를 제공하는 ‘B요양원(이하 ’이 사건 제1 요양원‘이라 한다)’, 재가급여(주간보호)를 제공하는 ‘C주간보호센터(이하 ’이 사건 센터‘라 한다)’, 시설급여를 제공하는 ‘D(이하 ’이 사건 제2 요양원‘이라 한다)’을 각 운영하는 사회복지법인이다. 나. 피고는 2023. 12. 8. 원고에게 다음과 같은 사유를 들어 이 사건 제1 요양원에 대하여 214,899,270원의, 이 사건 센터에 대하여 5,536,490원의, 이 사건 제2 요양원에 대하여 4,272,380원의 각 장기요양급여비용을 환수한다는 내용의 통보를 하였다(이하 순서대로 ‘이 사건 제○ 처분’과 같이 특정하고, 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1호증(가지번호 포함, 이하 가지번호 있는 것은 같다), 변론 전체 의 취지] 2. 관계 법령 등 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 각 처분의 위법 여부(인력추가배치가산기준 위반 처분사유의 인정 여부) 가. 관계 규정의 내용 노인장기요양보험법은 장기요양기관을 운영하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요 한 시설 및 인력을 갖추어 장기요양기관으로 지정받아야 한다고 정하고 있고(제31조 제1항), 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항은 위 시설 및 인력이란 재가급여를 제공하려는 자의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을(제1호), 시설급여를 제공하려는 자의 경우 같은 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을(제2호) 말한다고 정하고 있다. 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따르면 노인요양시설의 경우 1회 급식인원이 50명 이상인 경우 영양사 1명을 배치해야 한다(제6호). 그리고 같은 시행규칙 [별표 9]에 따라 주ㆍ야간보호 또는 단기보호를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 생활실, 침실 외의 시설은 사업에 지장이 없는 범위에서 병용할 수 있고[제6호 가목 2)], 인력기준에 따른 조리원을 두되 해당 조리원과 사회복지시설의 조리원을 공동으로 활용할 수 있다[제6호 나목 3)]. 노인장기요양보험법령의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따르면,<각주1> 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이 상 신고한 직종으로실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 시설급여기관, 주ㆍ야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초 과하여 배치하고 일정한 기준을 충족하면 인력추가배치 가산이 인정되나(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 시설급여기관, 주ㆍ야간보호기관 등이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하는데(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다(제54조 제3항). 나. 이 사건 제1 처분의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 노인장기요양보험법령상 노인요양시설에는 1회 급식인원이 50명 이상일 때 영양사를 두게 되어있을 뿐, 재가노인복지시설에는 급식인원의 수와 관련 없이 영양사를 두도록 하는 규정이 없으며, 시설을 병설하여 운영하는 경우 각 시설의 인원수를 합산하여 급식인원 수를 파악한다는 규정도 없 다. 그런데 이 사건 제1 요양원의 경우 재가노인복지서비스를 제공하는 이 사건 센터를 병설하여 운영하고 있으나, 이 사건 제1요양원의 식사는 건물 2층 식당에서 제공되는 것과 달리 이 사건 센터의 식사는 건물 1층에서 제공되고 있어 이 사건 제1 요양원이 식품위생법령에 따른 집단급식소에 해당하지 않고, 이 사건 제1 요양원만을 기준으로 할 경우 종사자를 포함하더라도 1회 급식인원이 50명 이상이 되지 않으므로, 이 사건 제1 요양원에 영양사를 두지 않아도 인력배치기준 위반에 해당하지 않는다. 나아가 인력배치기준 충족 여부는 직종별로 판단하여야 하는데, 이 사건 제1 처분은 영양사의 인력배치기준 위반을 사유로 삼고 있으면서도 다른 직종인 요양보호사, 간호조무사, 사회복지사에 대한 인력추가배치 가산금을 환수하는 것으로서 위법하다. 특히 이 사건 고시는 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 변경되었는바, 법령위반 후 제재처분 기준이 가벼워진 경우에 해당하여 위 개정 고시가 원고에 대하여도 소급 적용되어야 하므로, 다른 직종의 인력추가배치 가산금은 환수대상에 해당하지 않는다. 2) 인력배치기준 위반 여부에 대한 판단 앞서 본 관계 규정의 내용, 체계 및 개정 경위(을 제2호증) 등을 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사 정들, 즉 ① 노인요양시설의 경우 2015. 5. 1. 보건복지부령 제312호로 개정되기 전 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에서는 ‘입소자 50명 이상인 경우’ 영양사를 배치하도록 규정하고 있었는데, 2015. 5. 1. 보건복지부령 제312호로 개정된 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에서는 ‘1회 급식 인원 이 50명 이상인 경우’ 영양사 1명을 배치하도록 하였고, 이러한 개정의 이유는 노인요양시설의 영양사 배치기준을 1회 50명 이상에게 식사를 제공하는 집단급식소의 운영자로 하여금 영양사를 두 도록 정하는 식품위생법령(법 제2조 제12호, 제52조 제1항, 시행령 제2조, 제52조 제1항)에 맞추 기 위한 것이었던 점, ② 앞서 본 바와 같이 노인복지법 시행규칙 [별표 9]는 주ㆍ야간보호를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 조리실 등의 시설 및 조리원을 공동으로 활용할 수 있도록 허용하고 있는 점, ③ 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 인력배치기준에 관하여 ‘입소자 수’를 기준으로 하는 다른 직종과 달리 영양사의 경우 ‘1회 급식 인원’을 기준으로 배치인력을 두도록 차이를 둔 취지 등을 종합해보면, 이 사건과 같이 노인요양시설에 해당하는 이 사건 제1 요양원과 주ㆍ야간보호를 제공하는 이 사건 센터를 병설하여 운영하고 조리실 역시 공동으로 활용하는 경우에 있어서 ‘1회 급식인원 50명 이상인 경우’란 병설하여 운영되는 두 기관의 입소자ㆍ종사자를 구분하지 않고 1회에 급식이 이루어지는 전체 인원수라고 해석하는 것이 타당하다. 원고는 식품위생법령에 따른 ‘집단급식소’는 음식을 배식하는 장소까지 포함하므로 조리실이 공동으로 활용 되더라도 이 사건 제1 요양원과 이 사건 센터의 급식이 이루어지는 장소가 물리적으로 구분되는 이 상 1회 급식인원을 합산하여 산정할 수 없다는 취지로 주장하나, ‘집단급식소’의 개념을 그 주장과 같이 해석할 만한 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라, 만일 그러한 해석이 허용된다면 실질적으로 50 인이 넘는 다수의 사람들에게 제공될 급식이 한꺼번에 조리되는데도 단지 식사장소만을 분산하는 방법으로 영양사 배치기준을 회피함으로써 적절하고 균형 잡힌 식사의 제공을 통해 수급자들의 건 강과 복지를 증진하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지가 몰각되는 결과를 야기할 수 있으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 위와 같은 해석에 따라 이 사건 제1 처분에서 지적된 기간 동안 이 사건 제1 요양원과 이 사건 센터의 입소자ㆍ종사자를 구분하지 않고 1회 급식인원을 산정할 경우 50인 이상이 된다는 사실은 원고 도 다투지 않거나 앞서 든 증거들과 을 제1, 3호증의 각 기재에 의하여 인정할 수 있으므로, 해당 기간 동안 영양사를 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였다는 이 사건 제1 처분의 처분사유가 인정된다. 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다. 3) 다른 직종의 인력추가배치 가산금 환수 가부에 대한 판단 가) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 고시는 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 일부 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다고 정하고 있다(제54조 제3항). 이는 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무수행에 지장 이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 실질적인 관련성이 있 기 때문이라고 보인다. 따라서 이 사건 제1 요양원의 1회 급식인원이 50인 이상임에도 영양사를 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하였다고 인정되는 이상 위 규정에 의하여 인력추가배치가산 전체 가 적용되지 않고, 원고의 주장과 같이 인력배치기준을 위반한 직종에 한하여만 인력추가배치 가산금을 환수하여야 한다고 볼 수는 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다. 나) 물론 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하였으나, 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 달리 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 달리 반성적 고려에서 비롯된 것 이라는 점을 인정할 자료도 없는 이상(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니하는바, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다), 위 개정 고시가 이 사건의 경우에 소급 적용되어야 한다고 볼 수 없다. 나아가 원고는 “법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반 한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위 가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다.”고 정하는 행정소송법 제14조 제3항 단서에 따라 위 개정 고시가 소급 적용되어야 한다는 취지로도 주장하나, 이 사건 제1처분은 법령등을 위반한 행위에 대하여 가해지는 제재조치가 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분이므로 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다고 보아야 한다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 모두 이유 없다. 다. 이 사건 제2 처분의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 E 사회복지사는 2020. 8. 24. 이 사건 제1 요양원에서 이 사건 센터로 인사이동되어 2020년 9월 부터 11월까지 이 사건 센터에서 종사하였을 뿐 이 사건 제1 요양원의 업무를 겸직한 사실이 없고, 단지 양 시설의 사무실이 공동으로 사용되는 과정에서 담당자 부재 시 전화상담 등 일부 업무를 일 시적으로 대행한 것에 불과하므로, E의 월 기준 근무시간이 충족되지 않아 인력추가배치가산기준을 위반하였다는 처분사유가 인정되지 않는다. 2) 판단 노인복지법 시행규칙 [별표 9]는 주ㆍ야간보호 또는 단기보호를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 시설장, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사의 겸직을 허용하고 있을 뿐[제6호 나목 1), 2)] 사회복지사의 겸직을 허용하고 있지는 않으므로, 병설 운영의 경우 주ㆍ야간보호를 제공하는 시설의 사회복지사는 겸직 없이 해당 시설의 업무를 주로 수행해야 하고, 이 사건 고시 제51조 제1항에 따라 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 사회복지사 직종으로 실 근무하여야 인력배치기준 충족을 위한 ‘근무인원 1인’으로 인정될 수 있다. 그런데 이 사건 센터에 대한 현지조사의 일환으로 이루어진 문답조사 과정에서 E은 ‘이 사건 제1 요양원 소속으로 업무를 하다가 갑자기 이 사건 센터로 발령이 났는데, 같은 사무실에서 일하면서 양 기관 업무를 같이 하느라 힘들었다. 이 사건 센터 소속일 때 이 사건 제1 요양원 일을 주로 하였다. 요양원 업무가 80%, 주간보호센터 업무가 20% 정도였다’는 취지로 진술하였고(을 제4호증), 이 사건 센터 소속 사회복지사인 I 역시 ‘E이 이 사건 제1 요양원과 이 사건 센터 업무를 같이 하였고, 비율로 나누면 요양원 업무가 60%, 주간보호 업무가 40% 정도였다’는 취지로 진술하였는바(을 제5호증), 이러한 문답조사서는 진술자의 의사에 반하여 작성되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없어 그 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 이와 달리 원고는 위 진술들은 주관적인 견해에 불과하고 E이 일 시적으로 이 사건 제1 요양원의 업무를 대행하였을 뿐이라는 취지로 막연히 주장하고 있을 뿐 그 주장을 뒷받침할 만한 별다른 객관적인 자료도 제출하지 못하고 있다. 따라서 E이 2020. 9.부터 2020. 11.까지 총 3개월 동안 이 사건 센터 소속 사회복지사로 근무하 면서도 이 사건 제1 요양원의 업무를 동시에 상당한 비중으로 수행한 사실을 충분히 인정할 수 있고, 그 경우 원고에게 최대한 유리한 방향으로 보더라도 이 사건 센터 소속 사회복지사로서 E의 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음은 명백하므로, 이와 같은 전제에 있는 이 사건 제2 처분의 인력추가배치가산기준 위반 처분사유가 인정된다. 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다. 라. 이 사건 제3 처분의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 G 사회복지사는 2023. 1. 3. 정당한 요건하에 미리 발생하지 않은 연차유급휴가를 앞당겨 사용하 였을 뿐이므로 해당 선(先) 연차를 사용한 기간은 월 기준 근무시간으로 인정되어야 한다. 또한, H 요양보호사는 2022년 11월경 조기출근 등을 통해 176시간의 근무시간을 모두 충족하였고, 현지조사 당시 휴게시간을 90분이라고 진술한 것은 2022년 11월이 아니라 조사 시점의 휴게시간을 착각 하여 답변한 것에 불과하다. 따라서 이들의 월 기준 근무시간이 충족되지 않아 인력추가배치가산기준을 위반하였다는 처분사유가 인정되지 않는다. 2) G 사회복지사의 월 기준 근무시간 충족 여부 이 사건 고시 제51조 제4항은 근로기준법에 의한 연차 유급휴가 등 피고 이사장이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 인력배치기준 충족 여부 판단을 위한 월 기준 근무시간으로 인정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 공고된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항 (국민건강보험공단 공고 제2021-2호, 이하 ‘이 사건 공고’라 한다) 제12조 제1항 제1호 사목은 ‘근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차유급휴가는 ① 대표자와 종사자 간 사전합의한 경우, ② 종사자의 요청에 의 한 경우, ③ 돌봄 공백이 발생하지 않는 경우의 3가지 사항을 모두 충족한 경우에 한하여 3일 이내의 한도에서 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다’고 정하고 있다. 그런데 이 사건 제2 요양원에 대한 현지조사 과정에서 G은 ‘월차발생 기준을 정확히 알지 못하였고, 2023. 1. 3. 사용한 미발생 연차 관련하여 시설장과 협의하거나 본인이 그 사용을 요청한 적이 없고 관련 서류도 작성한 적이 없다’는 취지의 사실확인서를 작성하였고(을 제7호증의 1), 이 사건 제2 요양원에서 시설장으로 근무한 J도‘이 사건 제2 요양원은 연차 선 사용을 적용하지 않고 있고, 이와 관련하여 직원들과 협의하거나 종사자가 요청한 적도 없으며 관련 서류를 작성, 관리한 적도 없다’는 취지의 사실확인서를 작성하였는바(을 제8호증), 위 각 사실확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성되었다거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정을 찾아볼 수 없어 그 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다. 이와 달리 원고가 제출한 G의 연차신청서(갑 제4호증)에는 담당자와 원장의 결재가 되어 있으나 이는 현지조사 과정에서 확 보된 같은 연차신청서(을 제7호증의 2)의 결재란과 내용을 달리하여 사후적으로 작성되었다고 의심 되므로 그대로 믿기 어렵다. 따라서 G이 2023. 1. 3. 사용한 미발생 연차는 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 사목의 요건을 충족하지 못하여 월 기준 근무시간에 포함될 수 없고, 그 경우 이 사건 제3 처분의 처분사유 중 G의 2023년 1월 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음을 전제로 하는 부분 이 충분히 인정된다. 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다. 3) H 요양보호사의 월 기준 근무시간 충족 여부 이 사건 제2 요양원에 대한 현지조사 과정에서 H은 ‘2022년 11월경 요양보호사로 입사 후 2023 년 1월경까지는 주간 근무만 하였는데, 주간 근무는 08:30부터 19:00경까지였으나 근무시간 중 12:30부터 13:30까지 및 15:30부터 16:00까지 합계 90분이 휴게시간이었다’는 취지의 사실확인서를 작성하였고(을 제6호증), 시설장 K가 작성한 사실확인서에도 ‘2022년 11월 H은 점심시간을 포함하여 90분간 실제 휴게하였으나 2022년 12월 청구시 실제 휴게시간을 적용할 경우 월 기준 근무시간이 부족하다는 보고를 받고 월 기준 근무시간에 맞도록 휴게시간을 조정하여 청구하도록 지 시하였다’는 내용이 기재되어 있으며(을 제8호증), 위 각 사실확인서는 그 신빙성을 의심할 만한 특별한 사정을 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라 휴게시간이 ‘점심 12:30부터 13:30까지 및 오후 15:30 부터 16:00까지’로 기재되어 있는 이 사건 제2 요양원의 2022년 11월 근무표(갑 제3호증의 2 제3 면)에도 그대로 부합하여 충분히 증거가치가 있다. 원고는 H이 현지조사 과정에서 조사 당시의 휴게시간과 2022년 11월경의 휴게시간을 혼동하여 진술하였다는 취지로 주장하며 이에 부합하는 듯 한 H의 사실확인서(갑 제3호증의 1)를 제출하였으나, 이는 앞서 본 다른 서류들의 내용과는 명백하게 다를 뿐만 아니라 해당 사실확인서의 작성일조차 제대로 기재되어 있지 않아 그대로 믿기 어렵다. 위와 같이 H의 휴게시간을 90 분으로 적용할 경우 2022년 11월 월 기준 근무시간이 충족되지 않았음이 분명하므로, 이 사건 제3 처분의 처분사유 중 이를 전제로 하는 부분 역시 충분히 인정된다. 이를 다투는 원고의 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 송각엽(재판장) 심용아 오민관

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