장기요양급여비용 환수결정처분 취소

서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2023구합64720 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 김준래 피고 국민건강보험공단 변론종결 2024. 12. 12. 판결선고 2025. 2. 6.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 4.25. 원고에 대하여 한 265,339,940원의 장기요양급여비용 환수처분 중 59,855,530원을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2018. 4. 2.부터 전주시 완산구 B에 있는 장기요양기관인 C노인복지센터(이하 '이 사건 기관이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고와 전주시청은 2023. 2. 13.부터 2023. 2. 27.까지 노인장기요양보험법 제61조에 근거 하여 이 사건 기관의 2020. 4.부터 2022. 12.까지 33개월의 급여제공 내역에 대한 합동 현지조사 (이하 '이 사건 현지조사'라 합니다)를 실시한 다음 아래 표와 같은 위반행위가 있다고 판단하고, 2023. 4. 25. 원고에게 265,339,940원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다. 다. 원고는 이 사건 소송에서 위 환수처분 중 '급식위탁 업체에 국과 반찬만을 위탁하고 밥은 이 사건 기관 내에서 별도로 조리하여 제공하는 등 급식의 부분위탁만을 하고도 이 사건 기관에 필수인력 인 조리원을 배치하지 않아 인력배치기준을 위반하고, 위와 같이 조리원을 배치하지 않아 인력배치기준을 충족하지 못하였음에도 인력추가배치 가산을 청구하여 지급받았다'는 부분만을 다투고 있는데, 이와 관련된 부당금액은 205,484,410원이다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 라. 관계 법령은 별지 기재와 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증 내지 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 관계 법령은 장기요양기관이 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 '위탁'의 범위가 밥, 국, 반찬 등을 포함한 급식의 어느 범위까지를 의미하는 것인지가 불명확한데, 그럼에도 급식의 '위탁'을 '전량위탁'으로 만 한정하여 해석하는 것은 법령의 위임범위를 일탈하는 해석이다. 따라서 이 사건 기관이 '국과 반찬 등의 부분위탁을 하였다고 하더라도 조리원을 배치하지 않을 수 있으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니한다. 그리고 피고는 이전까지 일관되게 '조리원이 아닌 인력이라고 하더라도 조리행위를 전담하지 않고 돌아가면서 밥을 짓는 것은 문제가 없다'는 취지의 안내를 하여왔을 뿐만 아니라, 그동안 장기요양기관이 밥을 제외한 나머지 급식에 관하여만 위탁 운영을 하고 있는 관 행이 장기간 유지되었음에도 아무런 시정조치나 안내 등의 지도감독의무를 이행하지 않았으므로, 갑자기 급식의 전량위탁이 이루어지지 않았음을 처분사유로 삼는 것은 신뢰보호원칙에도 위반된다. 2) 2023. 12. 29. 개정되어 2024. 1. 1.부터 시행된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2023-289호, 이하 '개정후 고시'라 한다) 제54조 제1항 단서 및 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 인력추가배치가산기준 위반 관련 환수금액 중 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정되어야 한다. 나. 처분사유의 존부 등에 대한 판단 1) 관계 규정의 내용 구 노인장기요양보험법 (2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 의하면 주·야간보호를 제공하는 시설은 조리원 1명을 두어야 하나(제4호 가목), 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다(비고 제7호). 노인장기요양보험법 제39조 등의 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 고시(보건복지부고시 제2019-309호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 · 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 X 8시간'으로 하며(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 주·야간보호기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호조무사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초 과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되는데(제55조), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 일정한 비율에 따른 인력배치기준 위반 감액이 적용되며(제66조 제1항), 제66조의 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 주·야간보호기관 등은 해당 월에 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다(제54조 제3항). 2) 구체적 판단 원고도 이 사건 기관에서 2020. 4.부터 2022. 3.까지 반찬, 국 등의 급식을 외부업체에 위탁하면 서 '밥'은 위탁하지 않은 채 기관 내에서 직접 취사하여 제공한 사실을 인정하고 있는데, 다음과 같은 이유로 이는 조리원을 배치하지 않아도 되는 경우인 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 4. 인력기준 비고 제7호 (가)목에 규정된 '급식을 위탁하는 경우'에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 이 사건 기관에 조리원을 두지 않은 것이 인력배치기준 및 인력추가배치가산기준 위반에 해당한다는 이 사건 처분사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 가) 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 따라서 이용자가 10명 이상 인 주·야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등 한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 4. 인력기준 비고 제7호 (가)목에서 '급식을 위탁하는 경우'란 '밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 급식을 전량위탁 하는 것'이라고 해석하는 것이 타당하다. 나) 급식이라는 용어의 의미상 국, 반찬 등과 마찬가지로 밥 역시 해당 범주에 포함된다는 것이 명 백하므로, 밥을 제외한 나머지 급식만을 외부 업체에 위탁하는 것은 '급식 전량위탁'이 아니라 '급식 부분위탁'에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 만일 관계 법령이 조리원을 배치하지 않아도 되는 예외 사유로 허용하는 '급식 위탁'의 경우에 원고 주장과 같은 '급식 부분위탁'도 포함된다고 해석한다 면, 각 요양기관별 규모, 시설, 입소자 수 등이 모두 다르기 때문에 어느 수준까지 부분위탁을 허용 할 것인지 그 범위를 일률적으로 정하기 곤란한 문제가 초래되고, 심지어는 요양기관 운영자가 인 건비 등을 절감하고 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준에 따른 요양급여비용을 지급받기 위해 대부분의 음식을 요양기관에서 제공하면서도 극히 일부만을 위탁급식업체에 맡겨 놓고도 조리원을 배치하지 않는 부작용이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. 다) 특히 원고는 외부 위탁업체로부터 공급받은 국, 반찬 등과 마찬가지로 공급받은 밥을 전기밥솥 등에 데워서 입소자에게 제공하는 간단한 방법으로 입소자에게 양질의 급식을 제공할 수 있었음에도 불구하고, 조리업무를 본연의 업무로 하지 않는 이 사건 기관의 다른 종사자들로 하여금 직접 쌀을 씻고 밥을 지어 제공하고 설거지까지 하도록 하였는바, 장기요양기관 종사자들이 본연의 업무를 하여야 하는 시간에 조리업무 등을 수행하는 만큼 필연적으로 수급자들에 대한 돌봄 공백 등이 초래 될 수 있고, 이는 취사행위나 설거지에 그리 길지 않은 시간이 소요된다 하더라도 마찬가지이며, 길지 않은 시간만이 소요된다는 이유로 취사행위 등이 조리업무에 포함되지 않는다고 해석할 수도 없다. 라) 아울러 조리업무를 전담하는 전문 인력인 조리원이 아닌 다른 직종 종사자들이 자신의 본연의 업무를 담당하며 부수적으로 요양기관 내에서 밥을 지을 경우, 비록 밥을 제외한 나머지 국 및 반찬 등을 영양사 및 조리원이 소속된 외부 위탁업체로부터 제공받는다고 하더라도 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 밥을 포함한 전체적인 식사가 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 입소자들에게 제공되었다고 볼 수 없다. 마) 보건복지부에서 배포한 '2019년 노인보건복지 사업안내'에도 '급식을 위탁(계약)하는 경우 시설 내에는 조리업무 등을 수행할 종사자가 없게 되므로 전량위탁하는 것이 원칙이고, 다만 위탁을 하더라도 시설에서 조리원을 별도로 채용하고 있는 경우에만 해당 조리원이 수행할 수 있는 업무 (밥만 준비하는 경우 등)를 제외하고 부분 위탁을 할 수 있다'는 취지가 기재되어 있다(287면). 바) 원고는 다른 장기요양기관에서 피고 직원에게 위탁급식 및 조리원 업무 범위에 관하여 유선으 로 문의하여 ‘요양보호사가 전담이 아닌 부분적으로만 조리원 업무를 수행하는 것은 문제가 없다.'는 취지의 답변을 듣고 이를 신뢰하고 위탁급식 업무를 처리하였기에 원고에게 고의나 과실이 인정되지 않는다는 취지로도 주장하나, 갑 제7, 8호증의 각 기재만으로는 장기요양급여의 청구 및 지급·심사 업무를 담당하고 있지 않은 해당 직원의 답변을 피고의 공적 견해표명으로 평가하기는 어 려울 뿐만 아니라, 그 답변만으로 장기요양기관을 운영하는 자로서 관련 법령에 따른 인력배치기준을 충족하여 수급자에게 양질의 서비스를 제공하고 급여지급과 비용청구가 적정하게 이루어지도록 할 의무가 있는 원고가 자신의 의무를 다하였다고 보기도 어렵다. 나아가 피고가 그동안 위 노인보건복지 사업안내의 내용과 달리 급식의 전량위탁이 이루어지지 않은 경우에도 조리원을 배치하지 않아도 된다는 취지의 행정지도를 하였다고 볼 만한 별다른 자료도 없다. 다. 인력추가배치 가산기준 위반 여부 1)이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반한 경우, 위반이 발생한 직종을 따질 것 없이, 나머지 직종에 대한 인력추가배치에 따른 가산금도 지급하지 않 도록 정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 장기요양기관의 운영현실상 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 관련 [별표 4]에 따른 직종 중 결원이 발생하면 동일 직종 또는 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 일반적인바, 그로 인하여 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 생길 위험이 있는 이상, 장기요양급여의 질적 수준 저하를 방지하기 위하여 나머지 직종에 대한 인력추가배치에 대해서도 가산을 적용하지 않음으로써 인력배치기준 위반을 억제할 합리적인 필요성이 있다. 따라서 피고가 위 고시 규정에 따라 인력배치기준을 위반하지 아니한 나머지 직종에 대하여 지급된 인력 추가배치 가산금을 환수한 것이 위법하다고 볼 수 없다. 2)이 사건 고시 제54조가 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산을 인정하는 내용으로 개정되어 2024. 1. 1. 부터 시행하고 있기는 하나(개정 후 고시), 이는 가산 산정제한 기준을 완화함으로써 기관의 부담을 경감하기 위한 취지로, 위 개정 후 고시 제54조 제3항 본문에서 "3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다."라고 규정하여 여 전히 특정 직종과 나머지 직종의 인력배치 사이에 상호 관련성을 유지하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 정책적 적합성 판단에 따른 제도의 변경으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 고시 제54조의 위법·부당 성에 대한 반성적 고려에 기인한 개정이라 볼 수 없어 개정된 내용을 원고의 경우에 소급적용할 수 없다. 3) 따라서 이와 관련된 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 라. 소결론 이 사건 기관 소속 종사자들이 돌아가면서 밥을 짓고, 위탁급식업체로부터 밥을 제외한 나머지 국, 반찬 등을 제공받아 수급자들에게 제공한 것은 급식 부분위탁으로서 전량위탁이 아닌 이상, 원고로 서는 이 사건 기관에 조리원 1명을 두어야 한다. 그런데 원고는 이 사건 기관에 조리원 1명을 두지 않았음에도 마치 조리원에 관한 인력배치기준을 충족한 것처럼 장기요양급여비용 및 인력추가배치 가산금을 청구하여 지급받았다. 이는 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 급여비용을 청구한 경우'에 해당한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두 52980 판결의 취지 등 참조). 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 김순열(재판장) 김웅수 손지연

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