업무정지처분취소

광주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023구합11962 업무정지처분취소 원고 주식회사 A 소송대리인 법무법인 지재, 담당변호사 이지훈, 배연진 피고 순천시장 변론종결 2024. 11. 7. 판결선고 2025. 2. 13.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 4. 18. 원고에 대하여 한 B노인복지센터의<각주1> 업무정지 160일 처분을 취소한 다.

1. 처분의 경위 가. 당사자의 지위 원고는 노인장기요양보험법상의 주, 야간, 단기 보호사업 등을 목적으로 설립된 법인으로, 노인장기요양보험법상의 재가장기요양기관인 B노인복지센터(이하 '이 사건 센터'라 한다)를 운영하고 있다. 나. 국민건강보험공단의 장기요양급여환수처분 및 피고의 업무정지 처분 1) 피고와 국민건강보험공단은 2022. 8. 29.부터 2022. 9. 1.까지 이 사건 센터에 대한 현지조사 (조사대상기간 2021. 10.부터 2022. 6.까지 9개월)를 실시하였다. 국민건강보험공단은 위 현지조 사결과를 기초로 2022. 11. 21. 원고에 대하여 아래 표 '부당유형' 기재와 같은 사유(이하 순서대 로 '제1처분사유', '제2처분사유', '제3처분사유'라 하고, 제1 내지 3처분사유를 통틀어 일컬을 때에는 '이 사건 각 처분사유'라 한다)를 들어 31,722,810원의 장기요양급여비용 환수결정(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다)을 하였다. 2) 제2처분사유에 해당하는 '인력배치기준 위반' 부분의 구체적인 내용은 아래와 같고(이하 순서대 로 '제2-1처분사유' 내지 '제2-4처분사유'와 같이 특정한다), 제3처분사유에 해당하는 '인력추가배치 가산기준 위반' 부분은 원고가 위와 같이 '인력배치기준 위반' 사유가 있음에도 2021. 11.부터 2022. 6.까지 인력추가배치 가산금 및 맞춤형 가산금을 청구하여 지급받았다는 것으로서 제2처분사유가 인정됨을 전제로 하고 있다. 3) 피고는 위 현지조사 결과를 바탕으로 아래 표 기재와 같이 원고의 월평균 부담금액을 3,524,756원으로, 거짓청구 비율을 34.03%로 보고, 2023. 4. 18. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조에 따라 이 사건 센터에 대해 업무정지 160일 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 다. 이 사건 환수처분 취소소송의 경과 1) 원고는 이 사건 환수처분에 불복하여 2023. 6. 20. 서울행정법원에 국민건강보험공단을 상대로 이 사건 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 2) 서울행정법원은 2024. 7. 18. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(서울행정법원 2023 구합68562), 원고가 위 판결에 대하여 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(서울고등법원 2024누 56742, 이하 '관련 사건'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지<각주2> 이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다. 가. 처분사유의 부존재(사실오인) 1) 제2-1처분사유 이 사건 센터는 외부 업체에 급식을 전량위탁하는 계약을 체결하였고, 단지 밥에 한하여만 쌀을 물 에 부어 밥솥에 넣고 취사 버튼을 누르는 방법으로 직접 취사하였을 뿐인데, 이는 2~3분 가량 소요 되는 단순 작업으로 '조리' 행위에 해당한다고 볼 수 없다. 이처럼 급식의 전량위탁이 이루어진 이 상 이 사건 센터에 조리원을 배치하지 않았더라도 인력배치기준 위반에 해당한다고 볼 수 없다. 설령 이 사건 센터에서 외부 업체에 급식을 위탁한 것을 전량위탁이 아닌 일부 위탁으로 본다 할지 라도, 이 사건 센터에서 일부 밥을 취사함으로 인하여 급식의 질이 저하되었다고 볼 사정이 없고, 이 사건 센터 내에서 밥을 직접 취사하여 제공하는 것이 업체에서 지은 밥을 제공하는 것보다 나은 측면도 있으므로, 일부위탁을 하였다는 사정만으로 조리원 인력배치기준을 위반하였다고 볼 수 없다. 2) 제2-2처분사유 이 사건 센터의 근무내용 입력 및 가산/감산 청구 계산은 'D' 프로그램에 의하여 이루어지는데, 원고는 위 프로그램에 종사자들의 근무내역 및 수급자들의 생활내역 등을 적법하게 입력하였고, 그에 따라 위 프로그램에서 감산점수 2점이 출력된 것을 확인하였을 뿐, 원고가 고의로 근무내역 등의 사항을 잘못 입력하거나 감산점수를 변경하여 제출하는 등의 행동을 한 바가 없다. 3) 제2-3, 2-4처분사유 원고는 2022. 3. 10. E과 이 사건 센터의 조리원 업무 수행을 위한 근로계약을 체결하였고, E은 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 센터에서 조리원으로 근무하였다. 마찬가지로 원고는 2022. 3. 1. F과 이 사건 센터의 보조원 운전사 업무 수행을 위한 근로계약을 체결하였고, F은 2022. 3. 부터 2022. 5.까지 이 사건 센터에서 주 업무인 송영서비스를 비롯한 보조원으로서의 업무를 수행 하였다. 이와 같이 E, F은 이 사건 센터에 각 조리원, 보조원으로 채용되어 그 업무를 실제로 수행 하였는바, 원고는 조리원, 보조원에 대한 인력배치기준을 위반한 사실이 없다. 4) 제3처분사유 위 1) 내지 3)항과 같이 원고는 인력배치기준을 위반하지 않았으므로, 2021. 11.부터 2022. 6.까지 인력추가배치 가산금 및 가산금을 국민건강보험공단에 적법하게 청구하여 지급받을 수 있었다. 나. 재량권의 일탈·남용 1) 재량권의 불행사 피고는 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2]에 따른 행정처분의 기준(이하 '이 사건 기준'이라 한다)에 따라 업무정지 기간을 산정하였는데, 이 사건 기준은 행정청이 선택할 수 있는 업 무정지일수의 상한을 규정한 것으로, 피고는 위 개별기준에서 정하는 일수를 초과하지 않는 범위 내에서 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과를 고려하여 적절한 재량권을 행사했어야 한다. 그럼에도 피고는 이 사건 기준을 기계적으로 적용하여 최고 한도에 해당하는 160일의 업무정지 처분을 하였는바, 이는 피고가 재량권을 행사하지 않은 경우로서 재량권을 일탈·남용한 것이다. 2) 비례의 원칙 위반 설령 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 E, F과 적법하게 근로계약을 체결하였고, 관련 업무를 지시하였을 뿐이며, 이 사건 센터 종사자들이 작성한 근무표를 신뢰하여 장기요양급여비용을 청구하였을 뿐인 점, 원고는 관련 법령의 부지로 인하여 착오로 청구에 이르게 된 것일 뿐 국민건강보험공단을 기망하려는 고의가 있었던 것이 아닌 점, 원고는 이 사건 센터를 2021년부터 설립·운영하였는데 그 과정에서 피고나 국민건강보험공단 등 노인장기요양보험법상 책임 있는 행정청으로부터 이 사건 처분사유에 관한 교육을 전혀 받지 못하였던 점 등 그 위반 동기에 참작할 만한 사정이 존재한다. 또한 이 사건 처분으로 이 사건 센터의 업무가 160일간 정지된다면 이 사건 센터는 지역사회에서 신뢰를 잃게 되고, 현재 이 사건 센터를 이용하고 있는 수급자들은 앞으로 이용할 새로운 기관을 찾아 이동하여야 하는 불편과 경제적 부담을 감수하여야 한다. 뿐만 아니라 원고는 현재 수급 중인 이용자뿐만 아니라 장래 수급을 원하는 이용자도 잃게 되어 실질적으로 다시 이 사건 센터를 운영할 수 없거나 중대한 경영상 위기를 초래하는 결과를 가져오게 되고, 결국 그동안 투 자한 막대한 인적, 물적 시설과 재원이 무용지물이 되는 중대한 침해를 입을 수밖에 없다. 따라서 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 3) 이 사건 환수처분의 재량권 일탈·남용에 따른 이 사건 처분의 위법성 이 사건 환수처분은 재량행위에 해당함에도 국민건강보험공단은 재량권을 전혀 행사하지 않았는바 그 자체로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 뿐만 아니라 이 사건 환수처분은 의무 위반의 내용에 비하여 지나치게 과중한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 이와 같이 위법한 이 사건 환수처분을 전제로 한 이 사건 처분 역시 위법하므로 취소되어야 한다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단 가. 처분사유의 존재 여부 1) 관련 법리 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의하면 피고는 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정 한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 여기에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'란 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(국민건강보험법의 '속임수 나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자·가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 경우'의 해석에 관한 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 등의 취지 참조). 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사의 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 그 내용의 미비 등 때문에 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 2) 제2-1처분사유의 인정 여부 원고는 2021. 10.부터 2022. 1.까지 이 사건 센터에 별도로 조리원을 두지 않았던 사실, 위 기간 동안 이 사건 센터에서는 반찬, 국, 죽 등의 급식을 외부 업체에 위탁하면서 밥은 위탁하지 않은 채 이 사건 센터 내에서 직접 취사하여 제공한 사실을 각 인정하고 있다. 위 각 인정사실에, 앞서 든 증거, 을 제9, 10, 18, 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정을 더하여 볼 때, 이 사건 센터는 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 재가노 인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 제4호 가.목의 인력기준(이하 '이 사건 인력배치기준'이라 한다) 중 비고 제7호 (가)목에 규정된 '급식을 위탁하는 경우'에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 위 기간 동안 이 사건 센터에 조리원을 두지 않은 것은 이 사건 인력배치기준을 위반 한 것이므로 제2-1처분사유는 인정된다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. ① 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 재가급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이므로, 이용자가 10명 이상인 주· 야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수 준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 이 사건 인력배치기준 비고 제7호 (가)목에서 '급식을 위탁하는 경우'란 '밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 급식을 전량위탁 하는 것'이라고 해석하는 것이 타당하다. ② 급식이라는 용어의 의미상 국, 반찬 등과 마찬가지로 밥 역시 해당 범주에 포함된다는 것이 명백하므로, 밥을 제외한 나머지 급식만을 외부 업체에 위탁하는 것은 '급식 전량위탁'이 아니라 '급식 부분위탁'에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 만일 관계 법령이 조리원을 배치하지 않아도 되는 예외 사 유로 허용하는 '급식 위탁'의 경우에 원고 주장과 같은 '급식 부분위탁'도 포함된다고 해석한다면, 각 요양기관별 규모, 시설, 입소자 수 등이 모두 다르기 때문에 어느 수준까지 부분위탁을 허용할 것인지 그 범위를 일률적으로 정하기 곤란한 문제가 초래되고, 심지어는 요양기관 운영자가 인건비 등을 절감하고 인력배치기준 및 인력추가배치 가산기준에 따른 요양급여비용을 지급받기 위해 대부분의 음식을 요양기관에서 제공하면서도 극히 일부만을 위탁급식업체에 맡겨 놓고도 조리원을 배치하지 않는 부작용이 발생할 가능성도 배제할 수 없다. ③ 특히 원고는 외부 위탁업체로부터 공급받은 반찬, 국, 죽 등과 마찬가지로 공급받은 밥을 전기밥 솥 등에 데워서 입소자에게 제공하는 간단한 방법으로 입소자에게 양질의 급식을 제공할 수 있었음에도 불구하고, 조리 업무를 본연의 업무로 하지 않는 이 사건 센터의 시설장 G으로 하여금 직접 쌀을 씻고 밥을 지어 제공하도록 하였다[이 사건 요양원의 사회복지사로 근무하던 H도 G과 번갈아가 며 밥을 조리했던 것으로 보인다(을 제9호증의 2 참조)]. 이와 같이 장기요양기관 종사자들이 본연의 업무를 하여야 하는 시간에 취사 업무를 수행하는 만큼 필연적으로 수급자들에 대한 돌봄 공백 등이 초래될 수 있고, 취사 행위 후 취사 도구의 설거지 등 추가 행위가 필요할 것으로도 보인다. 이 는 취사 행위 자체에 그리 길지 않은 시간이 소요된다 하더라도 마찬가지이며, 짧은 시간만이 소요된다는 이유로 취사행위가 조리업무에 포함되지 않는다고 해석할 수도 없다. ④ 원고는 부산고등법원 2024. 5. 31. 선고 2023누21792 판결을 들어 이 사건 시설과 같이 국, 반찬, 죽은 위탁업체로부터 공급받고, 밥을 요양기관 내에서 직접 지어서 제공하는 것과 같이 업체에 급식을 전량위탁하지 않고 부분위탁하는 것도 허용될 수 있고, 이 경우 부분위탁을 하였다는 사정만으로 이 사건 인력배치기준을 위반한 것으로 볼 수 없다고 주장하나, 위 판결에서는 보조원으로 신고된 사람이 조리원 업무를 사실상 전담하면서 밥 짓기, 죽 끓이기 등의 업무를 수행하여 사실상 별도의 조리원을 둔 것과 다를 바가 없었을 뿐만 아니라, 요양보호사 등 다른 직원들의 업무 수 행에 지장을 초래하지 않았던 사정이 있었던 것으로 보인다. 반면, 이 사건 센터에서는 이 사건 센터의 시설장인 G이 송영과 주방일을 하면서 주방일이 많아 주방에만 있었다는 것인바(을 제20호증 4쪽 참조), 시설장이 그 본연의 업무가 아닌 조리 업무까지 수행하여 추가적인 업무를 부담하거나 업무 수행에 지장을 받았던 것으로 보이는 만큼(이 사건 인력배치기준에서도 시설장 1명을 두도록 규정하고 있다), 위 판결에서 설시하고 있는 법리가 이 사건에 그대로 적용될 수는 없다. ⑤ 아울러 조리업무를 전담하는 전문 인력인 조리원이 아닌 다른 직종 종사자들이 자신의 본연의 업무를 담당하며 부수적으로 요양기관 내에서 밥을 지을 경우, 비록 밥을 제외한 나머지 국 및 반찬 등을 영양사 및 조리원이 소속된 외부 위탁업체로부터 제공받는다고 하더라도 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 밥을 포함한 전체적인 식사가 조리원을 상시 배치한 것과 동등한 수준으로 입소자들에게 제공되었다고 볼 수도 없다. 이와 마찬가지로, 요양기관 내에서 갓 지은 밥을 그 대로 입소자에게 제공하는 것이 반드시 외부 위탁업체에서 지은 밥을 제공하는 것보다 낫다고 단정할 수도 없다. 3) 제2-2처분사유의 인정 여부 앞서 본 바와 같이 2021. 10.부터 2022. 1.까지 이 사건 센터가 조리원에 관한 이 사건 인력배치기준을 위반하였다는 제2-1처분사유가 인정되는 이상, 2022. 2.을 기준으로 이 사건 인력배치기준 위반이 2개월 연속으로 이루어졌음이 명백하므로, 감산점수는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2021-119호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제66조 제3항 제1호에 따라 1.2배가 적용되어 2.4점으로 산정되어야 한다. 그럼에도 원고는 1.2배를 적용하 지 않고 감산점수를 2점으로 산정하였으므로, 제2-2처분사유 역시 인정된다. 이에 대해 원고는 이 사건 센터의 근무내용을 입력하고 가산/감산 청구를 계산하는 프로그램에 종사자들의 근무내역 및 수급자들의 생활내역 등을 적법하게 입력하였고, 그에 따라 위 프로그램에서 감산점수 2점이 출력된 것을 확인하였을 뿐, 원고가 고의로 사항을 잘못 입력하거나 감산점수를 변경하여 제출하는 등의 행동을 한 바가 없다는 취지로 주장한다. 그러나 원고는 조리원에 관한 이 사건 인력배치기준을 2개월 연속으로 위반하였음에도 이를 위 프로그램에 입력하지 않은 것으로 보일 뿐만 아니라, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반 이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 위반자의 고 의나 과실을 요하지 않고(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결 등 참조), 달리 원고가 감산점수를 위법하게 산정하여 청구한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다는 등의 특별한 사정을 찾아 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 4) 제2-3처분사유의 인정 여부 앞서 든 증거, 갑 제3호증, 을 제11, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다 음과 같은 사실 내지 사정, 즉 ① 원고는 E을 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 시설의 조리원으로 등록한 점, ② 요양보호사 I가 작성한 사실확인서(을 제20호증)의 기재에 의하면, E은 이 사건 센터의 조리원으로 등록은 되어있으나 근무를 하지는 않았고, I는 근무하는 동안(2021. 11. 1. 부터 2022. 6. 3.까지) E을 한 번도 보지 못했던 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 센터에서 2021. 11. 5.부터 2022. 5. 31.까지 근무한 J은 국민건강보험공단과의 전화문답(을 제11호증) 과정에서, 'E은 이름만 올려놓은 조리원이고, 근무하는 도중 한 번도 E을 본 적 없다'는 취지로 진술한 점, ④ 이 사건 센터에서 2021. 10. 21.부터 2022. 6. 20.까지 근무한 간호조무사 K 역시 국민건강보험공단과의 전화문답(을 제18호증) 과정에서, ''급식의 외부위탁이 끝나고 나서는 G, 이 사건 요양원 원장 L, 노인 일자리 사업하는 분 3명이 준비했을 뿐 다른 사람이 식사를 준비하는 것은 보지 못했다'는 취지로 진술한 점, ⑤ E이 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 시설의 조리원으로 근무하였다는 것에 부합하는 듯한 M(을 제10호증), N(을 제12호증)의 각 전화문답 진술은 부정확 하거나 추측에 의한 것으로서 믿기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, E은 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 시설에서 조리원으로 실제 근무한 사실이 없다고 봄이 타당하다. 그럼에도 원고는 조리원 미배치에 따라 이 사건 고시 제66조에 따른 인력배치기준 위반 감액을 하여야 함에도 이를 감액하지 않고 요양급여를 청구하였으므로, 제2-3 처분사유 역시 인정된다. 5) 제2-4처분사유의 인정 여부 앞서 든 증거, 갑 제4, 6호증, 을 제11, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정에 비추어 볼 때, 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 시설의 보조원 (운전사)로 등록된 F은 주 업무인 송영서비스를 하지 않았다고 봄이 타당하다. 그럼에도 원고는 보조원 미배치에 따라 이 사건 고시 제66조에 따른 인력배치기준 위반 감액을 하여야 함에도 이를 감액하지 않고 요양급여를 청구하였으므로, 제2-4처분사유 역시 인정된다. ① 요양보호사 I는 'F 어르신 송영은 전혀 하지 않고 사무실 잡일 정도 하심. 요양원 사회복지사 일 도 하지 않음(실제 출근함)'이라는 내용이 기재된 사실확인서(을 제20호증)를 작성하였다. 사회복지사 0은 국민건강보험공단과의 전화문답(을 제11호증) 과정에서 'F은 나오기는 계속 나오는데, 운전원으로 해놓고 운전을 하지는 않았다. 이 사건 센터의 운전은 요양보호사들이 대부분 돌아가면서 했고, 때로는 대표 P이 할 때도 있었으며, 대표의 고모이자 센터장인 G도 송영을 같이 했다.'는 취지의 답변을 하였다. 요양보호사 Q는 국민건강보험공단과의 전화문답(을 제14호증) 과정에서 'F은 사회복지사로 기억한다. 시설 안전관리 같은 것도 하였고 프로그램에 참석도 하고 어르신들 돕는 등의 일을 하였다. 송영 업무를 하지는 않았다.'는 취지의 답변을 하였다. 이러한 I, O, Q의 각 사실확인서 기재 내지 전화문답 진술 내용에 비추어 볼 때, F은 이 사건 센터에 출근하기는 하였으나 주 업무인 송영업무를 하지는 않은 것으로 보인다. ② 원고는 F이 2022. 3.부터 2022. 5.까지 이 사건 센터의 보조원(운전사)으로 등록되어 있었고 2022. 6.부터는 다른 장기요양기관인 이 사건 요양원에서 사회복지사로 근무하였음을 전제로, 위 와 같은 종사자들 진술은 F이 이 사건 센터의 보조원(운전사)으로 등록되어 있던 기간에 관한 것이 아니거나 이 사건 센터와 이 사건 요양원의 근무내용을 혼동한 것으로서 그대로 믿기 어렵다는 취지로 주장한다. 그러나 요양보호사 I, 사회복지사 O의 진술에 관하여는 원고도 이를 믿기 어렵다고 볼 만한 별다른 사정을 주장하지 않고 있고, 사회복지사 O의 진술은 '운전원으로 등록되어 있던' F 이 송영 업무를 수행하지 않았다는 취지이므로, 위 진술은 F이 2022. 6. 1.부터 사회복지사로 등록되어 있던 이 사건 요양원에서의 근무내용을 혼동하여 진술한 것이 아니라 F이 보조원으로 등록되어 있던 이 사건 센터에서의 근무내용에 관한 것임이 명백하다. 비록 요양보호사 Q는 이 사건 요양원 소속의 요양보호사이기는 하였으나, 국민건강보험공단과의 전화 문답 과정에서 조사자는 R에게 이 사건 요양원 및 이 사건 센터 모두에 대한 현장조사가 이루어지고 있음을 분명하게 밝히면서 사 - 1 0 - 실대로 진술할 것을 요청하였던 점, Q 역시 이 사건 요양원과 이 사건 센터를 특별히 구분하지 않고 질문받은 내용에 대해 알고 있는 사실을 답변한 점, 원고는 같은 건물 2층에서 이 사건 센터를, 1층에서 이 사건 요양원을 동시에 운영한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, Q의 진술은 F이 이 사건 센터에서 송영 업무를 수행하지 않았다는 이 부분 처분사유를 충분히 뒷받침하는 내용이라고 판단된다. ③ 원고는 F이 이 사건 센터에서 송영 업무를 실제로 수행하였음에 관한 자료로 '이동서비스 목록'(갑 제4호증의 2)을 제출하였다. 그러나 이는 이 사건 센터에 대한 현지조사 과정에서 제출된 자료가 아닌 점, 위 '이동서비스 목록'은 단순히 이동서비스를 제공한 내역의 출력물에 불과할 뿐 그 작성의 객관성을 담보할 수 있을 만한 서명 등의 어떠한 조치도 되어 있지 않은 점, 특히 O은 국민건강보험공단과의 전화문답(을 제14호증) 과정에서 원고가 근무시간 등의 자료를 '맞춰서 올려놨을 것'이라는 취지로도 진술하였던 점 등에 비추어 보면, 위 이동서비스 목록 자료가 허위 신고의 결과물이거나 사후에 임의로 작성되었을 가능성을 배제할 수 없어 그 신빙성이 높다고 보기 어렵다. 6) 제3처분사유의 인정 여부 앞서 위 2) 내지 5)항에서 본 바와 같이 제2처분사유는 모두 인정되므로, 원고는 2021. 11.부터 2022. 6.까지의 기간 동안 부당하게 인력추가배치 가산금 및 맞춤형 가산금을 지급받았다고 봄이 타당하다. 따라서 제3처분사유 역시 인정된다. 7) 소결 결국 이 사건 처분사유는 모두 인정되므로, 이 사건 처분사유가 부존재한다거나 이 사건 처분에 사실을 오인한 위법이 있다는 취지의 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 재량권의 일탈·남용 여부 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것인지 여부는 처분사 유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비 교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더 - 1 1 - 라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법 원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내 용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 위 처분기준에 따른 처 분권이 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것이라고 볼 수는 없다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 2) 구체적인 판단 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 앞서 본 바와 같이 노인장기요양보험법령 등에서 요양기관에서 필요한 보조원(운전사)과 조리원의 수와 근무시간, 조리원을 두지 않을 수 있는 경우에 관하여 명확히 규정하고 있고 달리 해석할 부분은 없으며, 장기요양기관을 운영하는 원고로서는 급여비용 청구 시 그와 관련된 규정을 숙지하 고 있어야 할 의무가 있다. 또한 원고가 이 사건 위반행위로 인해 부당하게 지급받은 급여비용은 31,722,810원으로 그 금액이 상당하고 그 비율도 34.03%에 이르며, 거짓으로 급여비용을 청구 한 기간 역시 2021. 10.경부터 2022. 6.경까지 약 8개월에 이르는 등 짧지 아니하여 원고에 대한 비난가능성이 결코 가볍다고 할 수 없다. ② 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 및 이 사건 기준인 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] '행정처분의 기준'에 근거한 것인바, 업무정지기간이 비록 해당 기준에서 정 한 최상한에 해당하기는 하나, 앞서 본 원고의 위반행위의 동기·기간·정도 및 횟수 등을 고려할 때 특별히 감경할 만한 사유가 있다고는 볼 수 없다. 나아가 위 처분기준은 요양기관 등이 거짓으로 청구한 급여비용의 월평균청구액, 조사대상기간의 전체 급여청구액에 대비한 부당청구금액의 비율 등 을 기준으로 제재처분의 경중을 정하도록 하고 있으며, 부당청구자들 사이의 형평 외에도 행위에 대한 비난 가능성, 제재 및 예방적 효과 등 관련 사항을 종합적으로 고려하여 정책적으로 결정한 기 - 1 2 - 준이라고 보아야 하므로, 위 행정처분 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 처분이 위 처분기준을 따랐다는 사정만으로 곧바로 이를 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 다른 한편, 업무정지처분은 관련 법령상 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위에 대한 제재이므로, 가장 중요하게 고려할 요소는 부당청구 된 급여비용의 규모라고 할 것이고, 위 처분기준은 부당금액의 규모에 따라 설정되어 있으므로, 특별한 사정이 없 다면 해당 기준상 최고한도를 적용하여 이루어지는 처분이 현저히 부당하다고 보기도 어렵다. ③ 또한 ㉮ 원고로서는 제2-1처분사유와 같이 위탁업체에 급식을 위탁하면서 이 사건 시설에서 밥을 조리하여 제공하는 방식이 이 사건 인력배치기준에서 규정한 조리원을 두지 않을 수 있는 예외규 정의 요건에 해당하지 않는다는 것을 쉽게 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점(원고는 그와 관련하 여 관련 행정기관에게 별 다른 문의도 하지 아니한 것으로 보인다), ㉯ 2022. 3.부터 2022. 6.까지 이 사건 시설의 조리원으로 등록된 E은 이 사건 센터에서 실제 근무하지 않았고, 2022. 3.부터 2022. 5.까지 보조원(운전사)로 등록된 F은 실제 근무는 하였으나 주 업무인 송영서비스를 전혀 수행하지 않았던 점, ㉰ F은 원고의 대표이사인 P의 아버지이고, G, E은 F과 남매(즉, G, E은 P의 고모) 관계로 보이는데, G은 이 사건 시설의 시설장이었던 사정까지 종합하여 보면, 원고는 이 사건 처분사유에 해당하는 기간 동안 이 사건 요양기관에 보조원(운전사) 및 조리원에 대한 인력배치기준에 미달한다는 사정을 인식하고 있었음에도 해당 월의 급여비용을 감액하여 청구하지 아니한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 처분사유는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓으로 급여비용을 청구한 경우'에 해당하고, 이 사건 기준 제1항 라목 1)에 의해 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 없는 경우라고 봄이 상당하다. 설령 이 사건 위반행위가 '거짓'이 아닌 '그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우'로서 감경이 가능하다고 하더라도 위에서 본 이 사건 위반행위로 인한 부당이득 액수, 기간 등을 고려하면, 피고가 이를 감경하지 아니하였다고 하더라도 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈한 것이라고 단정할 수도 없다. 그리고 피고 역시 이러한 점을 비롯한 제반 사정을 고려하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 만큼 피고가 이 사건 처분을 함에 있 어 재량권을 행사하지 않았다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. ④ 노인장기요양보험법령 등에서 요양기관 등의 부당청구에 제재를 가하는 규정을 둔 궁극적인 목적은 요양급여비용에 대한 엄격한 통제·관리를 기초로 급여 재정의 투명성을 확보하고, 이를 통해 - 1 3 - 해당 수급자에 대한 양질의 서비스가 제공되어야 한다는 공익적 필요가 크다는 점에 있다. 위와 같은 공익적 입법취지와 더불어 적정한 수준의 인력 확보를 통한 재가급여 등의 향상을 도모하고자 하는 이 사건 처분의 공익적 사항은, 원고가 주장하는 여러 불리한 사정을 모두 감안하더라도 원고가 이 사건 처분으로 입게 될 불이익보다 더 작다고 평가하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 비례원칙 에 위배된다는 원고의 주장 역시 받아들이기 어렵다. ⑤ 원고는 이 사건 변론종결 후 제출한 참고서면에서 이 사건 환수처분이 재량권을 행사하지 않았 거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하면서, 이 사건 환수처분을 전제로 한 이 사건 처분 도 위법하다고 주장하고 있다. 그러나 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우'에 이 사건 처분을 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 이 사건 환수처분이 이 사건 처분의 전제가 된다고 볼 수는 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들일 수 없다. 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박상현(재판장) 오정민 김동희

- 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - 각주1: 원고는 청구취지에 '피고가 2023. 4. 18. 원고에 대하여 한 업무정지 160일 처분을 취소한다'라고만 기재 하였으나, 피고는 같은 날 원고가 운영하는 'C요양원'(이하 '이 사건 요양원'이라 한다)에 대하여도 업무정지 130 일 처분을 하였으므로, 이를 구별하기 위해 'B노인복지센터'를 기재하였다. 각주2: 원고가 이 사건 변론종결일 이후에 제출한 2025. 1. 24.자 참고서면에서 한 주장도 함께 살펴본다. - 2 0 -