장기요양급여비용환수결정처분취소

부산고등법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2023누21792 장기요양급여비용환수결정처분취소 원고,항소인 협동조합 A 소송대리인 법무법인 시우 담당변호사 최재원, 박민아 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 부산지방법원 2023. 6. 16. 선고 2022구합23921 판결 변론종결 2024. 4. 19. 판결선고 2024. 5. 31.

1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다. 가. 피고가 2022. 9. 30. 원고에 대하여 한 601,000,510원의 장기요양급여비용환수결정처분 중 468,834,642원을 초과하는 부분을 취소한다. 나. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송총비용 중 70%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 9. 30. 원고에 대하여 한 601,000,510원의 장기요양급여 비용환수결정처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 제1심판결문 3쪽 ‘표’ 아래에서 3행의 ‘사회복사’를 ‘사회복지사’로 고치는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분(1항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2. 원고의 주장 가. 절차적 위법성 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 제1심판결의 이유 중 해당 부분(2의 가항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 나. 실체적 위법성 1) 보조원(운전사)에 대한 인력배치기준 위반의 점에 관하여 가) 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제4호 가목의 ‘보조원(운전사)’(이하 ‘보조원(운전사)’라 한다) 의 업무 범위와 관련하여, 노인장기요양보험법 및 노인복지법상 보조원(운전사)의 업무 범위를 명시한 규정이 존재하지 않고, 그 업무 범위를 하위 규정에 위임하는 규정도 존재하지 않는다. 오히려 구 노인복지법 시행규칙(2008. 7. 1. 보건복지가족부령 제48호로 개정되기 전의 것)에서는 보조원 (운전사)을 ‘보조원 또는 운전사’로 표기하였고, 노인복지법 시행규칙의 개정 과정에서 ‘보조원’이 라는 표현을 유지하였다. 또한 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 (2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다) 는 제50조 제2항 제3호에서 보조원의 업무 범위를 구체적으로 명시하였는데, 이후 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 보조원의 업무 범위를 명시한 위 규정이 삭제되기도 하였다. 그렇다면 보조원(운전사)의 업무는 운전 및 이동서비스 보조업무에 한정되는 것이 아니라 장기요양기관 운영에 필요한 여러 가지 보조적 업무도 포함된다고 할 것임에도, 보조원(운전사)의 업무가 운전 업무 등에 한정되는 것을 전제로 한 이 사건 처분은 보조원(운전사)의 의미를 원고에게 불리한 방향으로 유추해석한 것으로서 ‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’에 반하거나, 법률유보원칙에 위배되어 위법하다. 나) 이 사건 보조원들은 도보로 이동을 하는 어르신들에 대한 송영 업무를 수행하고, 직접 차량을 운전하지 않는 상황에서는 어르신들의 차량 탑승 및 하차를 돕는 방법 등으로 송영보조 업무를 수행 하였으며, 급한 사정이 있는 경우에는 개인 차량을 이용하여 송영 업무를 수행하였다. 다) 피고의 대구중부지사는 ‘보조원(운전사)’의 업무 범위에 관한 원고의 문의에 대하여 ‘보조원의 업무 범위에 관한 명확한 규정이 없으므로 보조원(운전사)은 운전을 하지 않아도 된다’고 답변하였 다. 피고가 제공하는 장기요양기관 지정 관련 신청 서식에 의하더라도 ‘보조원(운전사)’에게 운전면허를 요구하지 않으며, 지방자치단체는 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 준수하였다고 보아 이 사건 요양기관의 지정을 승인하였다. 또한 원고는 장기요양기관 정기평가 과정에서 피고에게 보조원(운전사)이 송영 업무 이외의 다른 보조 업무도 수행하고 있다는 사실을 고지하였는데, 피고는 이를 확인하였음에도 별다른 안내 및 계도 없이 이 사건 요양기관의 인력배치기준이 준수되었다고 평가하였다. 이처럼 피고는 원고에게 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 준수하여 적법하게 운영되고 있다는 신뢰를 부여하였음에도 이에 반하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다. 라) 원고는, 보조원(운전사)이 보조 업무를 수행하는 인력이라고 이해하여 이 사건 보조원들을 ‘보조원’으로 채용 및 신고하였고, 이 사건 보조원들은 송영 업무를 포함한 보조 업무를 수행하였다. 원고는 이 사건 보조원들이 실제로 존재하지 않음에도 허위로 가장하여 신고한 사실이 없으므로, 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에 해당하지 않는다. 마) 이 사건 요양기관은 영세한 업체로서 운전사를 고용하더라도 1일 4시간 이상 온전히 운전 업무만을 수행하게 하는 것은 현실적으로 불가능하다. 또한 이 사건 처분은 보조원(운전사)의 인력배치기준 위반을 이유로 사회복지사 및 요양보호사에 대한 인력추가배치 급여까지 환수하는 것이어서 원고에게 지나치게 가혹하다. 이처럼 이 사건 처분은 원고의 운영 규모와 현실적인 문제 등을 고려하지 않은 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 2) 조리원에 대한 인력배치기준 위반의 점에 관하여 가) 조리원을 두지 않고 급식 위탁을 할 경우 전량위탁이 원칙이라는 것은 보건복지부 지침에 불과 하고, 노인장기요양보험법 및 노인복지법 등 관련 규정에는 급식을 전량위탁하여야 한다는 점을 명시한 규정이 존재하지 않으며, 인력 기준을 보건복지부지침에 위임할 수 있다는 위임규정도 존재하지 않는다. 따라서 원고가 이 사건 요양기관의 급식을 전량위탁하여야 한다는 전제 하에 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 나) 설령 급식을 전량위탁하여야 한다고 보더라도, 이 사건 요양기관은 입소자에게 제공되어야 하는 점심 식사를 업체에 위탁하였고, 일요일에 지급한 점심 식사 또한 위탁 업체가 제공한 것이다. 그렇다면 원고는 이 사건 요양기관의 급식을 전량위탁한 것으로 보아야 하므로, 이 사건 처분은 위 법하다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단 가. 절차적 위법 여부 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 제1심판결의 이유 중 해당 부분(4의 가항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 나. 보조원(운전사)에 대한 인력배치기준 위반 여부 1) 침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙 등 위배 여부 가) 관련 법리 ‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’이란 단순히 행정실무상의 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석 해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지 가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두51587 판결 등 참조). 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포 섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적 인 체계와 취지 목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다 (대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 참조). 나) 구체적 판단 위와 같은 법리를 토대로 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적 및 개정의 연혁 등의 아래와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 보면, 보조원(운전사)의 주 업무는 ‘운전 및 이동서비스 보조업무’로 제한 하여 해석함이 타당하므로, 이 사건 처분이 관련 법령을 원고에게 불리한 방향으로 유추해석한 것에 해당한다거나 법률유보원칙에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항은 ‘장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 (2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설의 시설 및 인력 요건을 ‘노인복지법 시행규칙 [별표 9] 에 따른 시설 및 인력’이라고 규정하고 있으며, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]는 제4호 가목에서 이 용자가 10명 이상인 주‧야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관의 인력배치기준에 대하여 보조원(운전사) 1명 등의 인력기준을 준수하여야 한다고 규정하고 있는데, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 비롯한 노인장기요양보험법령에 서 보조원(운전사)의 업무 범위를 구체적으로 명시한 규정은 없다. ② ‘보조원(운전사)’이라는 용어는 ‘보조원’이라는 단어 다음에 소괄호가 있고, 그 소괄호 안에 ‘운전사’라는 단어가 들어 있는 형태로 구성되어 있는데, ‘소괄호’가 다양한 용도로 사용되기는 하지만 가장 일반적으로 사용되는 용도는 소괄호 앞에 있는 대상의 뜻을 쉽게 풀이하거나, 추가적인 정보 나 설명을 부가하여 소괄호 앞에 있는 대상의 의미를 명확히 하는 것임을 고려하면, 보조원(운전사) 의 의미를 장기요양기관의 어떤 업무든지 보조할 수 있는 사람이 아니라 장기요양기관의 여러 업무 중 운전 업무를 보조하는 사람으로 해석하는 것이 가능하다. 원고는 보조원(운전사)이 ‘보조원 또는 운전사’라는 의미라고 주장하나, 소괄호가 일반적으로 그 앞에 있는 대상과 그 안에 있는 대상이 병렬적, 선택적 관계에 있다는 의미로 사용된다고 보기는 어 려우므로, 원고의 주장과 같은 해석은 쉽게 받아들이기 어렵다. 구 노인복지법 시행규칙(2008. 7. 1. 보건복지부령 제48호로 개정되기 전의 것)의 ‘보조원 또는 운전사’는 노인장기요양보험이 2008. 7. 1. 시작되기 전의 표기에 불과하다. ③ 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전까지 [별표 9] 제4호의 인력기준에서는 ‘주·야간보호서비스’, ‘단기보호서비스’, ‘방문요양서비스’, ‘방문목욕서비 스’를 제공하는 시설의 경우 보조원(운전사)의 배치 여부를 특정한 수의 인원이 아닌 단순히 ‘필요 수’라고 정하면서, 그 비고 제7호에서 직원의 배치기준을 ‘필요수’로 규정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설장이 판단하여 결정할 수 있다고 규정하고 있었는데<각주1>, 이후 2016. 8. 31. 위 [별표 9]가 개정되면서 위 ‘필요수’ 관련 규정은 삭제되고, ‘이용자 10명 이상인 주·야간보호서비스를 제공하는 재가노인복지시설’의 경우에 한하여 보조원(운전사) 1명을 의무적으로 배 치해야 하는 것으로 변경되었다<각주2>. 그 결과 장기요양기관 중 ‘이용자 10명 이상인 주·야간보호서비스를 제공하는 재가노인복지시설’에만 유독 보조원(운전사)을 배치하게 되었는데, 이는 다른 장기요양기관과 구별되는 위 시설의 특별한 업무와 관련된 것으로 보이고, 이러한 사정이 보조원(운전사)의 업무를 판단하는 데 중요한 의미를 가진다. 즉 ‘주·야간보호서비스’를 제공하는 재가노인복지시설은 ‘부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없는 심신이 허약한 노인과 장애노인을 주간 또는 야간 동안 보호시설에 입소시켜 필요한 각종 편의를 제공하여 이들의 생활안정과 심신기능의 유지ㆍ향상을 도모하고, 그 가족의 신체적ㆍ정신적 부 담을 덜어주기 위한 서비스’를 제공하는 시설로서, 시설 이용자의 특성(가족의 보호를 받을 수 없는 심신이 허약한 노인과 장애노인), 시설의 운영방식(시설 이용자가 주간 또는 야간 동안만 시설 에 입소하였다가 서비스를 제공받은 후 퇴소하는 방식으로 운영) 때문에 다른 장기요양기관과 달리 특별히 시설이용자의 입소 및 퇴소 과정에서 차량 등을 이용하여 시설과 주거지 간 이동서비스를 제 공할 필요가 크고, 그 이동서비스 제공으로 인한 요양보호사의 업무가 상당하기 때문에 그 업무 부 담을 덜어 주기 위하여 보조원(운전사)을 의무적으로 배치하도록 한 것이다. 이러한 사정에 비추어 보더라도, 보조원(운전사)의 주 업무는 시설 이용자에게 차량 등을 이용한 이동서비스를 제공하는 것으로 봄이 타당하다. 만약 원고의 주장대로 보조원(운전사)을 장기요양기관의 운영에 필요한 여러 가지 보조적 업무를 하는 인력으로 해석할 경우 다른 장기요양기관과 달리 유독 ‘주·야간보호서비스’를 제공하는 재가노인복지시설에만 보조원(운전사)을 두도록 한 이유가 합리적으로 설명되지 않는다. ④ 한편 이 사건 고시는 2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부개정되면서 제50조 제2항 제3호에 “보조원은 운전 및 이동서비스 보조 업무를 주로 한다.”라는 규정을 둠으로써 보조원(운전사)의 주 업무가 운전 및 이동서비스 보조 업무임을 명확히 한 바 있다. 이는 보조원(운전사)의 업무를 사회복지사, 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원, 위생원 등 다른 직종의 업무와 구분하여 운전 및 이동서비스 보조업무를 주로 하는 것으로 한정함으로써 직종별로 해당 업무에 보다 충실을 기할 수 있도록 하고, 이를 통해 입소자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되 도록 하기 위한 확인적 규정으로 보인다. 다만 이 사건 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 제50조 제2항 이 삭제되어 보조원(운전사)의 업무 범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었다. 그러나 보건복지부장관은 그 개정이유를 “필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제”라고 밝히고 있는데, 이러한 개정 이유 및 위 제50조 제2항이 삭제되면서 보조원 외에도 조리원, 위생원에 대한 업무범위 규정도 함께 삭제되었는데, 그로 인하여 조리원, 위생원의 업무범위가 변경되었다고 볼 수는 없는 점에 비추어 보면, 위 제50조 제2항이 삭제되었다고 하더라도, 그것이 보조원(운전사)의 업무 범위가 변경되었다거나 보조원(운전사)의 업무가 더 이상 운전 및 이동서비스 보조업무로 제한되지 아니하게 된 것으로 볼 수 없다. 실제로 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 개정되면서 ‘필요수’ 인력이 정수화되는 것으로 인력배치기준이 변경되었고, 그 변경된 기준이 2017. 1. 1.부터 시행하게 되자, 보건복지부장관은 2016. 12.경 각 지방자치단체장 및 국민건강보험공단이사장, H단체, I단체, J단체, K단체 등을 수신자로 하여 ‘노인복지법 시행규칙 개정사항 관련 안내 공문’(을 제12호증)을 발송하였는데, 그 붙임 문서인 ‘2017년 달라지는 제도 안내 Q&A’에서 ‘보조원(운전사)의 경우 운전면허 소지자여야 한다’라고 안내함으로써 보조원(운전사)이 주로 운전 업무를 수행하는 인력임을 밝히기도 하였다. 2) 이 사건 보조원들이 운전 및 이동서비스 보조 업무를 수행하였는지 여부 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 일부 수정하는 외에는 제1심 판결의 이유 중 해당 부분(4의 나.항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결문 9쪽 17행의 “을 제2 내지 12호증”을 “갑 제28호증, 을 제2 내지 12, 14, 17 내지 19호증”으로 고친다. ○ 제1심판결문 10쪽 9, 10행의 “이 사건 요양기관의 시설장으로 근무하던 E과 요양보호사로 근무하던 G도”를 “이 사건 요양기관의 시설장이었던 E, 요양보호사 G, L, M, 간호조무사 N 또한 일치 하여”로 고친다. ○ 제1심판결문 10쪽 20행부터 12쪽 3행까지를 아래와 같이 고친다. 3) 신뢰보호원칙 위반 여부 가) 관련 법리 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응 하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 이때 행정청의 공적 견해표명 이 있었는지를 판단할 때는 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 참조). 나) 구체적 판단 (1) 갑 제16 내지 18, 20, 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 아래의 각 사실은 인정된다. ① 원고는 2022. 8. 4. 국민건강보험공단 대구중부지사에 보조원(운전사)의 업무 범위에 관하여 유선으로 문의하였고, 위 지사의 직원은 ‘보조원(운전사)의 업무범위에 대하여는 정확하게 정해진 것은 없고, 다른 직원의 업무를 보조하면 되며 운전을 필수적으로 하지 않아도 된다‘는 취지로 답변 하였다. ② 노인장기요양보험법 시행규칙에 따른 ’장기요양기관 지정신청서‘ 서식[별지 제19호 서식]에는 보조원(운전사)의 업무 범위가 명시되어 있지 않고, 운전면허 자격증을 요구하고 있지 않다. ③ 피고는 2020. 10. 21. 이 사건 요양기관에 관하여 장기요양기관 정기평가를 실시하였는데, ‘장기요양기관 정기평가 평가조사표’의 연번 4항 ‘인력기준’ 중 ‘기관은 인력기준을 준수합니다’라는 항목에 관하여 ‘우수’, ‘인력기준을 준수함’이라는 항목에 관하여 ‘Y(YES)’로 평가하였다. (2) 그러나 앞서 든 증거들과 을 제6호증의 1, 제8, 20, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 드는 사정들만으로는 피고의 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이 유 없다. ① 원고가 국민건강보험공단 대구중부지사에 보조원(운전사)의 업무 범위에 관하여 유선으로 문의 하여 답변을 들었다고 하더라도, 장기요양급여의 청구 및 지급·심사 업무를 담당하고 있지 않은 그 직원의 답변만으로 피고의 공적인 견해표명이 있었다고 보기 어려울 뿐만 아니라[나아가 위와 같은 사정만으로 피고가 각 지역본부마다 보조원(운전사)의 업무 범위를 자의적으로 달리 취급하여 평등의 원칙을 위반한 것으로 보기도 어렵다] 그 시점도 원고가 이 사건 처분에 대한 사전통지를 받은 이후이므로, 원고가 피고의 대구중부지사 직원의 답변을 신뢰하고 인력배치기준을 위반하는 행위를 한 것으로 볼 수 없다. ② ‘장기요양기관 지정신청서’에는 ‘일반현황’[첨부서류 1], ‘인력현황’[첨부서류 2], ‘시설현황’[첨부서류 3]을 첨부하도록 되어 있는데, 그중 ‘인력현황’ 서식은 단순히 장기요양기관 지정신청을 희 망하는 기관의 인력현황을 확인하기 위한 것에 불과하므로, 위 서식의 존재만으로 피고가 보조원 (운전사)의 업무에 관한 어떠한 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없고, 나아가 피고가 이 사건 요양기관을 ‘주·야간보호서비스’를 제공하는 재가노인복지시설로 지정하였다는 사정만으로 원고가 보조원(운전사)과 관련하여 인력배치기준을 준수하였다는 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수도 없다. ③ 앞서 본 이 사건 요양기관에 대한 장기요양기관 정기평가 시행 및 결과 공표 행위를 피고가 원고에게 이 사건 요양기관이 인력배치기준을 준수하고 있다는 공적인 견해를 표명한 것으로 볼 수도 없 다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ㉠ 노인장기요양보험법 제54조에 근거한 장기요양기관 정기평가는 장기요양기관이 제공하는 장기요양급여 내용을 지속적으로 관리·평가함으로써 장기요양급여의 수준 향상을 이루고자 하는 것인 반면(제1항), 장기요양기관에 대한 현지조사는 노인장기요양보험법 제61조에 근거한 것으로서 장기요양기관이 피고에게 장기요양급여비용을 청구한 내역과 동일하게 실제로 인력 등을 배치하고 운영하였는지 조사하여 장기요양기관이 관련 법령 등에 따라 적정하게 장기요양급여비용을 청구하고 지급받았는지 여부를 확인하기 위한 것으로, 장기요양기관 정기평가와 현지조사는 그 법적 근거와 목적을 달리한다. ㉡ 노인장기요양보험법 제54조 제3항, 같은 법 시행규칙 제38조 제1항에 의하면, 피고는 장기요양기관 정기평가 시 장기요양급여의 종류별로 ‘1. 장기요양기관을 이용하는 수급자의 권리와 편의에 대한 만족도, 2. 장기요양기관의 급여제공 과정, 3. 장기요양기관의 운영실태, 종사자의 전문성 및 시설 환경, 4. 그 밖에 장기요양기관의 운영개선에 관한 사항’에 대하여 평가를 실시하게 되는 반면, 장기요양기관에 대한 현지조사는 장기요양급여비용 청구의 적정성을 평가하는 것으로서 장기요양기관 정기평가와 그 기준에 차이가 있고, 이 사건 요양기관에 대한 정기평가 역시 위 기준에 따라 이루어진 것으로 보인다. ㉢ ‘2020년 재가급여 평가매뉴얼’에 의하면, ‘장기요양기관 정기평가 조사표’의 ‘평가요소’란 ‘인력기준’ 중 ‘기관은 인력기준을 준수합니다’ 항목의 ‘평가척도’는 평가기준을 충족한 경우 ‘우수’를, 충족하지 못한 경우 ‘미흡’을 부여하게 되는데, 이는 해당 장기요양기관이 신고한 종사자 현황 및 수가감액 내용을 기준으로 평가하는 것으로 지표적용기간 동안 인력배치기준 위반으로 감액 적용을 받거나 신고된 인력이 허위로 확인되는 경우 ‘미흡’으로 평가하게 되는 것이다. 즉, 피고는 이 사건 - 1 0 - 요양기관이 제출한 내역을 토대로 하였을 때 이 사건 요양기관이 인력배치기준 위반으로 감액을 적 용받은 적이 없고 외관상 인력배치기준을 준수한 것으로 확인되어 위 항목의 평가척도 중 ‘우수’에 표시하여 통보한 것으로 보인다. ㉣ 피고의 이 사건 요양기관에 대한 2020. 10. 21. 자 장기요양기관 평가 예정통보서(을 제6호증의 1)에는 “장기요양기관 평가는 급여의 질을 평가하는 업무로써 장기요양급여 비용에 대한 적정여 부를 확인하는 현지조사, 서비스모니터링, 현지확인심사 등의 업무와는 구분됨을 안내합니다.”라는 내용이 기재되어 있다. 4) ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’에 해당 하는지 여부 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 규정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’란 반드시 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받 기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 등 참조). 나) 구체적 판단 보조원(운전사)의 업무는 운전 업무 및 이동서비스 보조업무라고 할 것인데, 원고는 이 사건 보조원들을 보조원(운전사)으로 신고하였음에도 이 사건 보조원들이 운전 업무 및 이동서비스 보조업무를 수행하지 않아 인력배치기준을 위반한 사실은 앞서 본 것과 같다. 그렇다면 원고가 보조원(운전사) 의 결원이 있음에도 장기요양급여비용을 감액하여 청구하지 않고 마치 인력배치기준을 충족하는 것 처럼 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 행위 및 인력 추가배치 가산비용을 청구하여 지급받은 행위는 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따라 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위에 해당하므로, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구하여 지급받은 경우’에 해당한다고 봄 이 타당하다. - 1 1 - 이에 대하여 원고는 보조원(운전사)이 보조 업무를 수행하는 인력으로 믿었으므로 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 이는 단순한 법령의 부지 내지 오해에 불과 하여 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유로 볼 수 없고(대법원 2002. 11. 13. 선고 2001두 4689 판결 등 참조), 나아가 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재인바 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부 과될 수 있는 것이므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 5) 재량권 일탈·남용 여부 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 자에 대하여 그 급여비용에 상당하는 금액을 징수한다’고 규정하고 있어 그 문언상 피고에게 재량권을 부여하고 있지 않은 점, 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이 고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지 등을 종합하여 볼 때, 위 조항에 따른 ‘징수’처분은 원래대로라 면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람으로부터 이를 환수하여 원 상회복시키려는 부당이득 환수의 성격을 지닌 처분으로서, 재량행위가 아니라 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 정할 수 없는 기속행위로 판단된다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 조리원에 대한 인력배치기준 위반 여부 1) 인정사실 을 제2~5, 18, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 아래의 각 사실이 인정된다. ① 이 사건 요양기관은 2020. 6.경부터 2022. 5.경까지 조리원을 별도로 두지 않고, 업체에 급식을 위탁하였다. ② 이 사건 요양기관은 위 기간 동안 월요일부터 토요일까지는 급식위탁업체로부터 공급받은 국과 반찬 및 요양기관 내에서 직접 지은 밥으로 입소자에게 점심을 제공하였고, 일요일에는 배달음식 또는 출근한 요양보호사가 준비된 재료를 이용하여 조리한 음식으로 입소자에게 점심을 제공하였 - 1 2 - 다. ③ 이 사건 요양기관은 위 기간 동안 입소자에게 오전 간식으로 죽을 제공하였다. ④ D는 이 사건 요양기관에서 월요일부터 금요일까지 주 5일 동안 09:00~13:00까지 근무하였는 데, ‘보조원(운전사)’으로 신고되었지만 실제로는 보리차 끓이기, 죽 끓이기, 밥 짓기, 급식위탁업체로부터 공급받은 반찬 손질(자르거나 다지기 및 생선뼈 손질 등), 배식, 설거지 등 주방보조원의 업무를 수행하였다. 2) 구체적 판단 피고는 이 사건 요양기관이 월요일부터 토요일까지는 급식위탁업체로부터 국과 반찬만 제공받아 입소자에게 제공하였고, 아침식사(죽)와 점심 밥은 보조원(운전사)으로 신고한 D가 만들어 입소자에게 제공하였으며, 일요일에는 배달음식 또는 요양보호사가 조리한 음식으로 입소자에게 제공하였는데, 이는 조리원 관련 인력배치기준을 위반한 행위라고 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유로 피고가 주장하는 사정만으로는 원고가 조리원 관련 인력배치기준 및 그 로 인한 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. ① 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 ‘장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다’고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설의 시설 및 인력 요건을 ‘노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력’이라고 규정하고 있으며, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]는 ‘이용자가 10명 이상인 주‧야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관의 인력배치기준에 대하여 조리원 1명 등의 인력기준을 준수하여야 한다’(제4호 가목) 고 규정하는 한편, ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다’[비고 제7호 (가)목]고 규정하고 있다. 한편 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 제49조 제1항에서 “급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 한다”라고, 제51조 제1항 본문에서 “‘근무인원 1 인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 - 1 3 - 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다“라고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하면, 주‧야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원을 배치하는 경우, 해당 조리원이 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간] 이상 (기본적으로 ‘주 5일’ 이상) 조리원 업무를 수행하면 조리원 인력배치기준을 준수한 것이므로, 조리원을 배치하는 대신 업체에 급식을 위탁하는 경우에도 조리원을 두는 경우와 동등한 수준의 급식 제공이 이루어지는 경우 즉, [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일] 이상 급식위탁업체로부터 급식을 제공받으면 해당 인력배치기준을 준수한 것으로 보아야 하고, 이와 달리 [해당 월의 공휴일, 토요일, 근로자의 날]까지 급식위탁업체로부터 급식을 제공받아야 할 의무 가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 요양기관이 기본적으로 [해당 월의 월요일부터 토요일까지 주 6일] 동안 급식위탁업체로부터 급식을 제공받은 이상 ‘일요일’에 급식위탁업체로부터 급식을 제공받지 않았다는 이유로 조리원 관련 인력배치기준을 위반한 것으로 평가할 수는 없다. ② 이용자가 10명 이상인 주·야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명을 필수적으로 두도록 한 것은 요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 입소자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공되고, 요양보호사 등 장기요양기관의 다른 종사자들이 조리 업무에 투입되어 본연의 업무 수행에 가급적 지장을 초래하지 않도록 하기 위한 것이므로, 조리원 배치에 갈음하여 업체에 급식을 위탁하는 경우 원칙적으로 ‘밥, 국, 반찬 등 급식을 전량위탁’하는 것이 바람직하다. 만약 부분위탁을 하게 될 경우 부실한 식사가 제공될 우려도 있고, 요양보호사 등 장기요양기관 종사자들이 조리 업무에 일부 투입됨으로써 그들 본연의 업무 수행을 지장을 초래할 우려가 있기 때문이다. 그러나 업체에 급식을 전량위탁하지 않고 부분 위탁을 한 경우에도, 조리원 업무만을 전담하는 직원을 별도로 고용하는 등의 방법으로 장기요양기관의 다른 종사자들이 조리 업무에 투입되는 등 본연의 업무 수행에 지장을 초래하지 않으면서 입소자에게 양질의 식사가 제공되는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 부분위탁도 허용될 수 있고, 이 경우 부분위탁을 하였다는 사정만으로 조리원 인력배치기준을 위반한 것으로 평가할 수 없다. 이 사건 요양기관은 급식위탁업체로부터 국과 반찬만 공급받고, 밥은 보조원(운전사)으로 신고한 인력인 D가 지어서 입소자에게 제공하였는데, 밥을 급식위탁업체로부터 공급받지 않고, 요양기관 - 1 4 - 내에서 직접 지어서 제공한 사정만으로 급식의 질이 저하된 것으로 볼 근거가 없고, 오히려 급식위탁업체에서 지은 밥을 용기에 담아 입소자에게 제공하는 것보다는 요양기관 내에서 갓 지은 밥을 그 대로 입소자에게 제공하는 것이 나은 측면도 분명 있다. 또한 이 사건 요양기관은 D를 보조원(운전사)으로 신고하였음에도, 실제로는 조리원 업무를 일부 수행하도록 하였는데, 이러한 행위가 보조원(운전사) 인력배치기준을 위반한 것임은 앞서 본 바와 같으나, 그로 인하여 D가 급여비용의 산정을 위한 보조원(운전사) 인원으로 인정받지 못한 이상, D가 조리원 업무 일부를 사실상 전담하면서 밥짓기, 죽 끓이기 등의 업무를 수행한 것은 사실상 별 도의 조리원을 둔 것과 다를 바가 없다. 나아가 D가 밥 짓기 등의 조리원 업무 일부를 전담함으로써 요양보호사 등 다른 직원들의 본연의 업무 수행에 지장을 초래하지 않은 것은 분명하고, 오히려 급식위탁업체로부터 급식을 제공받는 경우 요양보호사 등이 반찬 손질, 배식, 설거지 등 일부 주방 업무를 수행할 수도 있는데, D가 그러한 업무를 전담함으로써 요양보호사 등의 업무가 경감된 측면도 있다. 따라서 이 사건 요양기관이 위와 같이 급식위탁업체에 부분위탁한 사정이 있으나, 그것이 조리원 인력배치기준을 위반한 것으로 평가하기는 어렵다. 라. 소결론 이 사건 처분사유 중 보조원(운전사) 인력배치기준 위반 및 그로 인한 인력추가배치가산기준 위반 부분은 그 처분사유가 인정되나, 조리원 인력배치기준 위반 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준 위반 부분은 그 처분사유가 인정되지 아니한다. 5. 취소 범위 장기요양급여비용 환수처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 환수될 정당한 환수금액을 산출할 수 없을 경우에는 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 그렇지 않은 경우에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 한다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결 등 참조). 이 사건 처분사유 중 보조원(운전사) 인력배치기준 위반 및 그로 인한 인력추가배치가산기준 위반 부분은 그 처분사유가 인정되나, 조리원 인력배치기준 위반 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준 위반 부분은 그 처분사유가 인정되지 아니함은 앞서 본 바와 같고, 갑 제6호증의 기재 및 변론 전체 - 1 5 - 의 취지에 의하면, 이 경우 정당한 환수금액이 468,834,642원<각주3>이다. 따라서 이 사건 처분 중 468,834,642원을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 한다(원고는 이 사건 고시 제54조 가 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 변경되었으므로, 행정기본법 제14조 제3항 단서에 따라 위 개정 고시가 적용되어야 하고, 그렇지 않더라도 피고가 위 개정 고시를 적용하여 새롭게 환수처분을 내리 지 않은 것은 재량권 일탈·남용에 해당한다는 취지로 주장하면서 변론재개신청을 하였다. 그러나 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 달리 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책변경에 따른 것으로 보일 뿐 달리 반성적 고려에서 비 롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없는 이상, 개정 전의 규정을 근거로 한 이 사건 처분에 어떠한 잘못이 있다고 볼 수도 없으므로, 원고의 변론재개신청은 받아들이지 아니한다). 6. 결론 그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이 를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 주문과 같이 변경한다. 판사 김문관(재판장) 정동진 김정환

- 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - - 2 3 - - 2 4 - - 2 5 - - 2 6 - 각주1: 참고로 당시 인력기준에서는 보조원(운전사) 외에도 사무원, 조리원을 ‘필요수’ 인력으로 규정하고 있었다. 각주2: 참고로 ‘주·야간보호시설‘의 경우 조리원도 1명을 두어야 하고, 이용자가 25명 이상인 경우에는 사무원도 1명 두도록 변경되었다. 각주3: 상세한 환수금액 내역은 피고의 2024. 5. 23. 자 참고서면의 [별지] 참조 - 2 7 -