장기요양급여비용환수결정처분취소

부산지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2022구합23921 장기요양급여비용환수결정처분취소 원고 협동조합 A 소송대리인 법무법인 피케이 담당변호사 임태량 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 5. 12. 판결선고 2023. 6. 16.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 9. 30. 원고에 대하여 한 601,000,510원의 장기요양급여비용환수결정처분을 취소 한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 울산 북구 B에서 C재가노인복지센터(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 운영하고 있다. 나. 피고는 2022. 7. 4.부터 2022. 7. 7.까지 이 사건 요양기관에 대하여 조사대상기간을 2019. 10.부터 2022. 5.까지로 정하여 현지조사를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 다. 이 사건 현지조사 결과에 따라, 피고는 2022. 9. 30. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거하여 아래와 같은 사유로 601,000,510원의 장기요양급여비용 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. <각주1> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다. 가. 절차적 위법성 행정조사기본법 제17조는 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장에게 사전통지의무를 부과하 고 있는데, 피고는 이 사건 현지조사 당시 사전통지를 생략할 만한 예외적인 사유가 전혀 존재하지 않음에도 불구하고 원고에게 사전통지를 하지 않았다. 또한 피고는 이 사건 현지조사 당시 ‘송영’의 의미를 단순 ‘운전업무’로 축소해석하여 보조원 F, D(이하 ‘이 사건 보조원들’이라고 한다)의 업무 수행 여부를 조사하였고 강압적 조사로 보조원들이 제대로 진술하지 못하도록 하였으며 사실과 다른 내용의 확인서를 작성하도록 하였다. 따라서 이 사건 현지조사는 절차적으로 위법하고, 이를 기초로 이루어진 이 사건 처분 역시 위법하다. 나. 실체적 위법성 1) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다)는 보조원, 조리원, 위생원의 업무 범위를 구체적으로 명시하였는데, 이후 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제 436호로 개정되면서 개정 전 고시의 업무 범위 제한 규정인 제50조 제2항이 삭제되었다. 위와 같 이 업무 범위 제한규정이 삭제된 개정취지에 비추어 보면, 이 사건 보조원들이 다른 업무를 병행한 것을 위법하다고 단정할 수 없다. 2) 이 사건 보조원들은 도보로 이동을 하는 어르신들에 대한 송영 업무를 수행하고, 직접 차량을 운 전하지 않는 상황에서는 어르신들의 차량 탑승 및 하차를 돕는 방법 등으로 송영보조 업무를 수행하 였으며, 급한 사정이 있는 경우에는 개인 차량을 이용하여 송영 업무를 수행하였다. 그럼에도 피고는 ‘송영’의 의미를 축소해석하여 이 사건 보조원들이 위와 같이 송영보조 업무를 수행한 사실에 대하여는 확인하지 않고 강압적으로 현지조사를 하였다. 3) 원고는 재가노인복지시설 평가조사 과정에서 피고와 지방자치단체에 보조원들이 송영 업무 이 외 다른 업무를 수행하고 있다는 사실을 고지하였는데, 피고와 지방자치단체는 이를 확인하였음에도 문제삼거나 지적하지 않았고 오히려 2020. 10.경 원고를 재가노인복지시설 우수기관에 선정하 기도 하였다. 그럼에도 피고가 원고에게 보조원들의 고유업무 미수행 등을 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 행정의 일관성과 형평성에 위배된다. 4) 이 사건 처분은 인력배치기준 위반을 처분사유로 이루어진 것이므로 맞춤형 서비스제공 가산금은 그대로 적용되어야 함에도 맞춤형 서비스제공 가산금 중 일부금액을 환수하였다. 또한 이 사건 보조원들이 수행한 송영 업무 시간에 대한 정확한 조사 없이 결원수를 1명으로 산정하여 급여비용 산정비율을 90%로 적용하였고, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2021-119호)가 2021. 5. 1.부터 시행되었음에도 위 고시를 2020. 6.부터 2021. 4.까지 기간 동안에 소급적용하는 등 이 사건 처분의 환수금액 산정은 위법하다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단 가. 절차적 위법성에 대한 부분 앞서 든 증거들, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 현지조사의 경우 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에서 정한 사전통지 예외사유에 해당되고 피고가 사전통지를 생략한 다음 이 사건 현지조사 개시와 동시에 현장 조사서, 장기요양기관 현지조사 안내문 등을 원고에게 제시하고 이 사건 현지조사의 목적 등을 원고에게 구두로 통지한 이상 사전통지 의무를 위반하였다고 볼 수 없고, 이 사건 현지조사에 원고 주장과 같은 위법이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않 는다. ① 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 의하면 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서·자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. ② 장기요양기관이 수급자에게 적정하게 요양급여를 제공하였는지 여부 등을 조사하는 현지조사는 장기요양기관이 제출하는 자료와 종사자, 수급자 등 관련자들의 진술을 청취하는 것이 주된 조사방 법인데, 이러한 현지조사의 특성상 이를 미리 통지할 경우 장기요양기관으로서는 관계 자료를 사후 에 작성하거나 관련자들끼리 진술을 맞추는 등의 방법으로 위 현지조사를 무력화시키고 증거를 인 멸한 가능성이 있으므로, 이 사건 현지조사의 경우에도 위와 같은 위험을 방지하기 위하여 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 사전통지를 생략하고 조사의 개시와 동시에 현장출입조사서 등을 제시하거나 행정조사의 목적 등을 구두로 통지할 수 있다고 봄이 타당하다. ③ 피고는 울산 북구청과의 협의 하에 사전통지로 인한 증거인멸 등이 발생하지 않도록 이 사건 현지조사에 관한 사전통지를 생략하고 조사를 개시한 날인 2022. 7. 4. 원고에게 현장 조사서, 장기요양기관 현지조사 안내문을 제시한 다음 원고의 위임을 받은 E으로부터 서명을 받았으므로, 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어졌다고 하더라도 그러한 사정만을 들어 절차상 하자가 존재하는 위법한 것이라고 평가할 수는 없다. ④ 또한 피고의 조사원이 원고의 주장처럼 조사 당시 작성자들의 의사에 반하여 강압적 조사로 제대로 진술하지 못하도록 하거나 송영의 의미를 축소해석하여 사실과 다른 확인서를 작성하도록 하 였다고 볼 자료를 찾을 수도 없다. 나. 실체적 위법성에 대한 부분 1) 관련 규정 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제 2항은 “장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다.”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 (2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제1호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설의 시설 및 인력 요건을 ‘노인복지법 시행규칙 [별표 9] 에 따른 시설 및 인력’이라고 규정하고 있으며, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]는 제4호 가목에서 이 용자가 10명 이상인 주‧야간보호서비스를 제공하는 장기요양기관의 인력배치기준에 대하여 보조원(운전사) 1명 등의 인력기준을 준수하여야 한다고 규정하고 있다. 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 “재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등 에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.”고 규정하고, 그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2020-298호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제48조는 “급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 규칙 제23조 및 제24조에 따르며, 계산한 결과 소수점 이하는 반올림 한다. 다만, 계산한 결과가 0.5 미만인 경우에는 기본 1명을 배치하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이 사건 고시에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 하고(제49조 제1항), 근무인원은 관할 특별자치시장·특별 자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원을 말한다(제50조 제1항). ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 하나(제51조 제1항 본문), 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 보게 된다(제51조 제2항). 주·야간 보호기관의 보조원(운전사)의 경우에는 근무시간을 모두 합하여 월 기준 근무시간의 100분의 50 이상인 경우에도 1명으로 본다(제51조 제5항). 한편, 주·야간보호기관 등이 요양보호사 등의 직종에 대해 제48조의 인력배치 기준을 초과하여 배 치하고, 추가로 배치한 직종별로 일정 기준을 충족한 경우 인력추가배치로 인한 급여비용이 가산되 는데(제54조 제1항, 제55조 제1항), 주·야간보호기관 등이 인력배치기준을 위반하여 운영함으로써 제66조의 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우 해당 월에 제55조의 인력추가배치가산을 적용 하지 아니한다(제54조 제2항 본문). 2) 구체적 판단 앞서 본 관련 규정에 의하면, 이용자 수가 10명 이상인 이 사건 요양기관에는 보조원(운전사) 1명의 인력이 배치되어야 하는데, 그 보조원(운전사)이 근무한 해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수에 4시간을 곱한 시간이 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 월 기준 근무시간이 되고, 보조원(운전사)이 ‘근무인원 1인’에 해당하기 위하여는 위 월 기준 근무시간 이 상 신고한 직종, 즉 운전사로 근무하여야 한다. 그런데, 앞서 든 증거들 및 을 제2 내지 12호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 보조원들이 보조원(운전사) 으로 등록된 기간 동안 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수에 4시간을 곱한 시 간 이상을 운전사로 근무하였다고 할 수 없고, 그럼에도 원고가 이들을 보조원(운전사)으로 근무하는 인원으로 신고함으로써 피고로부터 이를 기초로 급여비용을 지급받은 사실을 인정할 수 있어 이 사건 처분사유는 정당하고 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 처분을 위법하다고 볼 수 없다. ① D는 이 사건 현지조사 기간 중 ‘본인의 업무는 주방보조원으로 주방 내에서 근무하고 있고, 어르 신을 직접 돌보거나 송영을 제공한 적은 없다’는 취지의 사실확인서를 자필로 작성하고 서명·날인 까지 하였고, 위 사실확인서에 기재된 D의 근무시간 중 구체적인 업무내용을 보면 D가 원고가 주장 하는 송영 업무 내지 송영보조 업무를 수행하였다고 볼 수 없다. ② 이 사건 요양기관의 시설장으로 근무하던 E과 요양보호사로 근무하던 G도 이 사건 현지조사 기 간 중 ‘이 사건 보조원들이 주방에서 근무하였고 송영이나 동승업무는 수행하지 않았다’는 내용의 사실확인서를 작성·제출하였다. ③ 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내 용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없고(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조), 위 ①, ②항 기재 각 사실확인서 작성자들이 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없으며, 이 사건 현지조사가 강압적인 분위기에서 이루어졌다거나 사실확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다는 사정을 인정할 자료도 없다. ④ 장기요양기관 평가는 노인장기요양보험법 제54조에 따라 장기요양기관이 제공하는 장기요양급 여내용을 지속적으로 관리·평가하는 것을 목적으로 하는 것으로 이 사건 현지조사와 그 성격이 전 혀 다르므로, 장기요양기관 평가와 관련하여 원고가 주장하는 사정들만으로 이 사건 현지조사를 전 제로 이루어진 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수도 없다. ⑤ 개정 전 고시는 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되었는데, 위와 같이 개 정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘개정 고시’라 한다) 제51조 제1항은 “근무인원 1인으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다.”라고 규정하고 있으므로, 위 고시 개정에 의하더라도 이 사건 보조원들은 ’신고한 직종인 보조원(운전사)‘으로 실제 근무를 한 것이 전 제되어야 인력배치기준이 적용될 수 있다. 또한 개정 고시의 [개정이유]에는 ’개정이유: 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨에 따라 관련 규정을 개정하고자 함, 주 요내용 라. 근무인원 업무범위 및 인원수 산정방법 개정(안 제50조, 제51조): 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제‘라고 기재되어 있어 원고가 주장하는 개정 전 고시의 개정취지[보조원(운전사)의 업무는 운전 및 이동서비스 보조 업무에만 국한 되는 것이 아니라 다른 업무까지도 모두 포함하는 것으로 해석하여야 한다]와 다른 내용이다. ⑥ 이 사건 처분의 환수금액 산정과 관련하여 보건대, 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2021-119호) 제66조 제1항을 소급하여 적용한 위법이 있다고 원고가 주장하고 있는 기간인 2020. 6.부터 2021. 4.까지 기간의 경우에 피고가 위 고시가 아니라 당시 시행되던 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2020-298호) 제66조 제1항에서 정하는 바에 따라 급여비용을 감액하여 산정하는 방법으로 이 사건 처분을 하였고, 급여비용(가산기준금액)이 감액됨에 따라 맞춤형 서비스제공 가산금도 감액·환수된 것이며, 달리 환수금액을 산정함에 있어 원고가 주장하는 위법이 있다고 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 문흥만(재판장) 정철희 유주현

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