장기요양급여비용 환수처분 취소

서울고등법원 제 4 - 3 행 정 부 판결 사건 2023누71317 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고,항소인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2023. 11. 16. 선고 2022구합77538 판결 변론종결 2025. 3. 19. 판결선고 2025. 4. 30.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 8. 3. 원고에 대하여 한 51,179,340원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 적을 이유는 아래와 같은 부분을 고치고, 원고가 이 법원에서 추가하거나 강조하는 주장 에 관한 추가 판단을 아래 제2항과 같이 덧붙이는 것 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로, 행정소 송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. ○ 제1심판결 6쪽 21줄부터 10쪽 1줄까지를 아래와 같이 고친다. 『(가) 이 사건의 쟁점 ① 이 사건 고시는 제정 당시 위생원의 업무 범위에 대하여 별다른 규정을 두고 있지 않았다. 이 사건 고시가 이 사건 개정 후 고시(2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부개정 된 것)로 전부개정되는 과정에서 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’는 조항(제50조 제2항 제2호)이 신설되었는데, 이는 위생원의 업무를 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원 등 다른 직종의 업무와 구분하여 ‘주로 세탁업무를 하는 것’으로 한 정함으로써 노인요양시설 내 수급자에게 양질의 서비스를 제공하기 위한 취지에서 비롯되었다. ② 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호는 2016. 12. 22. 이 사건 재개정 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정된 것)로 개정되는 과정에서 삭제되었고, 변론종결일 현 재까지 위생원의 업무 범위를 명확히 정한 규정은 신설되지 않았다. 이처럼 위생원의 업무 범위에 대한 규정이 삭제된 이후에도, 이 사건 개정 후 고시처럼 위생원의 주된 업무가 ‘세탁’인지 여부가 문제로 남게 되었다. (나) 구체적 판단 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하면, 이 사건 처분사유 발생 당시 시행 중이던 이 사건 재개정 고시에 의하더라도, 위생원의 주된 업무는 ‘주로 세탁업무를 하는 것’으로 해석함이 타당하다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다. ① 구 장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 ‘시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다’고 규정하고 있고, 구 노인복지법 시행규칙 (2022. 8. 31. 보건복지부령 제906호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4](이하 ‘별표 4’라고 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다’고 규정하고 있다(이하 ‘전량 위탁처리 규정’이라고 한다). 전량 위탁처리 규정은 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로 세탁물을 업체에 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원이 담당할 주된 업무라고 할 것이 없기 때문에 예외적으로 위생원을 두지 않아도 된다는 재량을 허용한 것이다. 전량 위탁처리 규정은 위생원의 업무 범위에 관한 규정이 삭제된 이후에도 일부 문구가 변경된 것 외에는 그대로 별표 4에 남아 있다. ② 당초 별표 4는 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우에도 위생원 배치 여부 및 인원수를 ‘필요수(해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것)’로 규정하고 있었 는데, 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서, 별표 4에 따른 위생원 배치 여부 및 인원수가 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우 ‘위생원 1명(입소자 100 명 초과할 때마다 1명 추가)’으로 변경되었다. 이처럼 위생원의 배치가 재량적인 것에서 ‘정수’ 배치 방식으로 전환한 배경은, 노인 수급자의 생활공간에서 발생하는 청소·세탁 업무를 수행하던 요양보호사의 부담을 줄이고, 요양보호사와 위생원 사이 업무 영역을 명확히 구분함으로써 실질적인 요양서비스 질을 높이려는 데에 있었다. ③ 위생원의 업무 범위에 관한 규정인 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호는 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되는 과정에서 삭제되었는데, 이 사건 재개정 고시는 개정 이유에서 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호를 삭제한 이유로 ‘필요수 정수화에 따라 불필요 한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제’라고 명시적으로 밝혔다. ④ 이 사건 재개정 고시가 이 사건 개정 후 고시와 달리 위생원의 업무 범위에 관한 규정을 삭제하 고 별도의 규정을 두지 않은 이유는 기존부터 정수 인력으로 규정되어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무 범위에 대하여 별도의 규정을 두 고 있지 않은 법령의 체계와 관련이 있다. 다른 정수 인력의 범위에 관한 별도의 규정이 없는 이 사건 재개정 고시의 규정체계에 비추어 보면, 오직 위생원에 대해서만 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 업무 범위에 관한 규정을 두는 것은 법령의 체계와 조화를 이루지 못한다. ⑤ 원고는 ’위생원이 주로 세탁업무를 수행해야 한다고 해석하는 것은 합리적인 이유나 근거 없이 처분 상대방에게 불리한 내용으로 행정법규를 축소해석하는 것이고, 위생원의 고유한 업무는 세탁 청소 등 위생 관련 업무를 모두 포괄하는 것으로 해석해야 하며, 기술의 발전으로 세탁기와 건조기를 사용할 수 있어 세탁업무에서 사람이 직접 수행해야 하는 노동의 비중이 감소한 반면, 청소업무에서 사람이 직접 수행해야 하는 노동의 비중은 여전히 높으므로, 위생원이 세탁을 포함한 청소 등 업무까지 수행한 경우에도 고유의 업무를 수행한 것으로 보아야 한다‘는 취지로 주장한다. 그러나 다음과 같은 사정들을 고려할 때, 원고의 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다. ㉮ ‘노인요양시설에서 수행하는 세탁업무’란 수급자의 생활 장소인 생활실에서 나오는 옷 수건 침 구 등 빨래를 수거하여 세탁기에 돌리고, 세탁이 완료된 빨래를 건조기에 돌리거나 빨래 건조대에 너는 방법으로 건조하며, 건조된 세탁물을 개서 정리하고, 이를 다시 생활실에 가져다주는 일련의 업무를 뜻하는데, 노인요양시설의 경우 고령이나 노인성 질병 등으로 혼자 거동하기 어려운 노인이 입소하여 생활하기 때문에 갑작스러운 배변이나 구토 등으로 오염된 빨래가 수시로 발생한다. 별표 4에 따르면, 1명의 위생원이 30~100명의 수급자한테서 나오는 빨래 전부에 관한 세탁업무를 담당 하여야 한다. 이러한 노인요양시설의 세탁업무 특성에 비추어 보면, 세탁기와 건조기를 이용하여 세탁업무를 수행한다고 하더라도 위생원이 담당하는 업무 범위가 단시간 내에 끝낼 수 있는 것으로는 단정하기 어렵다. 위생원에게 다른 업무까지 맡길 경우, 자칫 요양보호사가 세탁업무를 수행해야 하는 상황이 생길 수 있고, 이럴 경우 요양보호사가 수급자의 요양에 최선을 다할 수 없는 경우가 생길 여지가 있다. 이는 위생원 수를 ‘정수’로 규정한 이 사건 재개정 고시의 취지에 반한다. ㉯ 위생원의 주된 업무를 세탁업무로 정한 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호는 2015. 11. 25. 신설되었다. 해당 규정이 이 사건 개정 후 고시의 개정 과정에서 삭제되었으나, 앞서 본 바와 같이 이는 다른 법령 또는 규정 체계와의 조화에서 비롯된 것이고, 전량 위탁처리 규정은 여전히 존 재한다. 이에 비추어 볼 때, 원고가 주장하는 바와 같이 세탁업무의 기계화 등이 위생원의 주된 업무를 세탁업무에서 청소업무 등으로 판단할 수 있는 주된 근거에 해당한다고는 보기 어렵다. ㉰ 장기요양사업은 국민들로부터 징수한 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하 고(노인장기요양보험법 제2조 제3호), 요양기관이 적절한 전문인력을 배치하여 수급자에게 양질의 요양서비스를 제공하도록 하기 위하여 이 사건 재개정 고시가 장기요양급여비용의 산정과 관련하여 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준을 별도로 두고 있음에 비추어 볼 때, 인력배치기준에 따라 급여비용을 지급받을 수 있는 전문 인력 및 그 업무의 범위를 지나치게 확대하는 것은 곤란하다. 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적, 개정 연혁 등을 종합하면, 위생원의 업무는 ‘세탁업무를 주로 하는 것’으로 해석하는 것이 타당하고, 이를 ‘문언의 가능한 범위를 벗어나 원고들에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석한 것’으로는 볼 수 없다.』 ○ 제1심판결 13쪽 16줄부터 18줄의 “진술하였다.”까지를 아래와 같이 고친다. 『(라) 한편, D, E은 이 사건 조사 당시 자신이 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였다는 취지로 각 진술하였고, G는 제1심법원에 증인으로 출석하여, D는 사실확인서(갑 제29호증)를 통하여 각 같은 취지로 진술하였다.』 ○ 제1심판결 13쪽 21줄의 “이 법원”을 “제1심법원”으로 고친다. ○ 제1심판결 14쪽 7줄의 “따라서”부터 10줄까지를 아래와 같이 고친다. 『이에 대하여 원고는 ‘조리원이 부재하거나 조리원의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다’고 규정하고 있는 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항이 적용되어야 한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하면, D, E, F가 조리원의 업무에 도움이 필요한 경우 그 업무를 일시적으로 보조한 것에 불과하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항이 적용된다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. ① 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항이, 위생원이 위생원 업무를 주로 수행하면서, 예외적으로 위생원으로서의 업무 외에 조리원, 사무원, 관리원 등 다른 직종의 업무를 일부 수행하는 것을 넘어 ‘위생원이 조리원, 사무원, 관리원 등 다른 직종의 업무를 전담하거나 주로 수행하는 것을 원칙적으로 허용하고, 그와 같이 다른 직종의 업무를 전담하거나 주로 수행한 시간까지 위생원으로서의 근무시간으로 인정하는 취지’라고 해석할 수는 없다. ② 이 사건 재개정 고시 제49조 제1항은 ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 한다’고 규정하고 있는데, 통상적으로 매월 근무가능일수는 약 20일 정도이므로 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 160시간(= 20일 × 8시간) 정도이 다. ③ 그런데 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 조사 당시 ‘D, E, F는 이 사건 기관에 위생원으로 등 록된 전체 근무기간 동안 매일 9시 40분부터 11시까지, 15시 30분부터 17시까지 조리실에서 조리 업무를 수행하였으며, 2022년 3월부터는 조리원 2명을 채용하게 되면서 F는 조리원 2명이 근무하는 날에는 조리 업무를 수행하지 않았고, 조리원 1명이 근무하는 날에는 9시 40분부터 11시까지, 15시 30분부터 17시까지 조리실에서 조리 업무를 수행하였다’고 진술하였는바, 이 사건 조사대상 기간동안 D, E, F가 위생원으로서의 업무를 수행한 시간은 이 사건 재개정 고시에 따른 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 월 기준 근무시간에 미치지 못하는 것은 분명하고, D, E, F는 위생원 외 다른 직종의 업무를 수행하는 시간이 위생원으로서의 업무를 수행하는 시간보다 더 많았으므 로, 이러한 경우까지 ‘주로 위생원으로서 업무를 수행하였고, 부수적으로 다른 직종의 업무를 일부 수행한 것에 불과하다’고 평가하기 어렵다. ④ 위와 같은 D, E, F의 업무 수행 현황을 볼 때, D, E, F가 ‘위생원 외의 다른 직종의 업무를 수행 한 시간’에 대하여 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항을 적용하여 위 생원으로서의 근무시간으로 인정할 수는 없다고 할 것이다.』 2. 추가판단 가. 원고 주장의 요지 설령 이 사건 기관이 위생원에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 보더라도, 그와 관련 없는 요양보호사 등에 대한 인력추가배치 가산금까지 전부 환수하도록 한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2020-298호, 이하 ‘제2020-298호 고시’라 한다) 제54조는 비례원칙 및 자기책임원칙을 위반한 위 헌 위법적 규정이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다. 그렇지 않더라도 제2020-298호 고시가 보건복지부고시 제2023-289호(이하 ‘제 2023-289호 고시’라 한다)로 개정되었으므로 그와 같이 개정된 인력추가배치 가산금 환수 규정이 원고에게 소급 적용되어야 한다. 나. 판단 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하면, 제2020-298호 고시가 위헌ㆍ위법이라거나 제2023-289호 고시가 소급적용되어야 한다고 볼 수 없다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다. ① 제2020-298호 고시 제54조 제1항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시 하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개 선을 도모하기 위한 것으로, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 또한 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 별표 4에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 크다. 그러므로 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부는 상호 관련성이 있다고 봄이 타당하다. 결국 원고 주장과 같이 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치가산금을 인정하지 않거나 급여비용을 감액하는 것만으로 이 사건 고시의 취지나 목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵고, 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있다는 점에서도 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 볼 수 없으며, 이 사건 고시로 달성하려는 공익과 원고가 입는 불이익 사이에 법익의 불균형이 있다고 보이지도 않는다. ② 나아가 장기요양기관의 수급자 정원, 종사자 인력배치 기준 등은 장기요양기관 운영자가 지켜야 할 기본적인 사항인바, 이를 위반한 장기요양기관에 대하여는 비록 일부 종사자를 법정 기준에 추 가하여 배치하였더라도 그에 관하여 가산금을 지급하지 않는다고 규정한 것이 자기책임원칙에 위배 된다고 볼 수도 없다. ③ 한편 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되어 2024. 1. 1. 시행된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제1항은 단서에서 ‘다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치가산은 인정한다’고 규정하고 있다. 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므 로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다. 다만 법령이 단순한 정책변경에 따라 개정된 것이 아니라 개정 전의 구 법령에 위헌적 요소가 있어 서 이를 해소하려는 반성적 고려에서 개정된 것이고 그 개정을 통하여 개정 전의 구 법령보다 행정 상대방의 법적 지위를 유리하게 하는 데 그 입법 취지가 있다면, 법원은 마찬가지의 이유에서 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용하는 것이 타당한 경우가 있다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 그런데 제2020-298호 고시 제54조 등에 위헌적 요소를 찾기 어려운 점은 앞서 본 바와 같으므로 위 개정 고시 규정이 위헌성을 해소하려는 반성적 고려에서 개 정되었다고 보기 어렵다(개정 고시 규정도 ‘3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다’고 정하여, 급여비용 가산 산정 기준을 완화 하면서도 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이의 상호 관련성을 여전히 상당 정도 유지하고 있는바, 이 사건 고시 제54조에 대한 개정이 정책적 결정이지 반성적 고려가 아님을 보여 준다). 나아가 위 개정 고시 규정은 급여비용 가산 산정이 인정되기 위한 요건을 종전보다 완화하여 그 급여비용 가산 산정을 확대하는 내용으로, 이에 따라 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 보 이는바, 개정 고시 규정은 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와도 밀접한 관련이 있으므로 예외적으로 법령의 소급적용이 허용되는 ‘법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우’라고 볼 수도 없다(대법원 2013. 7. 25. 선고 2010두23804 판결 등 참조). 따라서 원고에게 위 개정 고시 규정을 소급적용하는 것은 허용되지 않는다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므 로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다. 판사 정선재(재판장) 오영준 이광만