장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2023. 11. 16. 선고 2022구합77538 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2022구합77538 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2023. 8. 31. 판결선고 2023. 11. 16.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 8. 3. 원고에 대하여 한 51,179,340원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 영주시 B에서 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 ‘C기관(이하 ’이 사건 기관‘이라 한다)’을 개설하 고 이를 운영하는 사람이다. 나. 영주시장은 피고의 지원을 받아 2022. 5. 23.부터 2022. 5. 26.까지 이 사건 기관에 대한 현지조사(조사대상기 간 2021. 3.경부터 2022. 3.경까지, 이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였다. 다. 영주시장과 피고는 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실(이하 ‘이 사건 처분사유’라 한다)을 적발하였다. 라. 피고는 2022. 8. 3. 이 사건 처분사유와 관련하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 원고에게 합계 51,179,340원의 장기요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 이 사건 처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 절차상 하자 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 처분의 원인이 되는 사실을 구체적으로 적시하지 않은 채 알 수 없는 기호(K14, K15)와 금액만 나열하였고, 법적 근거 또한 ‘노인장기요양보험법 제43조’라고만 기재했을 뿐 구체적으로 제시하지 않았 다. 따라서 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조 제1항에 따른 처분의 이유제시의무를 위반한 절차상 하자가 존재한 다. 2) 실체상 하자 가) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 위생원의 구체적인 업무내용에 대하여 규정하고 있지 않고, ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항이 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정한 것은 위생원 1인 배치 여부에 관한 기준을 명시한 것에 불과하다. 그리고 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정된 것, 이하 ‘이 사건 개정 후 고시’라 하고, 이와 같이 전부 개정되기 전의 것은 ‘이 사건 고시’라 한다) 제50조 제2항 제2호는 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’고 규정하고 있었으나, 이 사건 개정 후 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정(이하 ‘이 사건 재개정 고시’라 한다)되면서 위와 같은 규정이 삭제되었다. 따라서 이 사건 처분사유 발생 당시에는 위생원의 업무 범위에 아무런 제한이 없었으므로, 이 사건 재개정 고시상 위생원의 주된 업무가 세탁업무에 한정된다고 할 수 없다. 나) 이 사건 기관의 위생원으로 신고된 D, E, F는 모두 이 사건 기관에서 세탁업무를 주도적으로 수행하였고, 세탁기를 돌린 후 세탁이 완료되기를 기다리는 시간이나 조리원이 출근하지 않은 날 청소, 조리 업무를 일부 도와 수행하였을 뿐이다. 따라서 D, E, F가 이 사건 기관에서 세탁 업무를 주로 수행하지 않았음을 전제로 하는 이 사건 처분사유는 인정 되지 않는다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차상 하자 존부 가) 관련 법리 행정절차법 제23조 제1항은 ’행정청은 처분을 할 때에는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.‘라고 정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 갑 제3, 4호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고로서는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분서에 처분사유가 다소 개괄적으로 기재되어 있다고 하더라도 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다고 할 수 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. (1) 원고는 이 사건 조사 마지막 날인 2022. 5. 26. 조사 담당 직원으로부터 이 사건 처분사유의 내용 및 법적 근거가 상세하게 기재되어 있는 확인서를 제시받고 그 내용을 확인한 뒤 하단에 ’내용 설명 들음‘이라고 자필로 기재하였다. (2) 피고는 2022. 6. 24. 급여제공 월, 환수코드, 환수 대상 수급자, 환수금액 등이 상세하게 기재되어 있는 ’장기요양 급여비 환수예정내역서‘를 첨부하여 원고에게 ’장기요양급여비용 환수예정 통보‘를 하였다. (3) 원고는 위 환수예정 통보를 받은 뒤 2022. 7. 14. 피고에게 이 사건 처분사유의 구체적인 내용 및 법적 근거를 적 시하며 환수처분의 부당함을 지적하는 의견서를 제출하였다. 뿐만 아니라 원고는 이 사건 소를 제기하면서도 이 사건 처분의 법적 근거가 이 사건 고시라고 주장하는 등 이 사건 처분에 대한 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없 었다. 2) 실체상 하자 존부 가) 위생원의 업무 범위 주장에 관한 판단 (1) 관련 법리 ‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’이란 단순히 행정실무상의 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두51587 판결 등 참조). 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두59624 판결 등 참조). (2) 구체적 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분사유 발생 당시 시행 중이던 이 사건 재개정 고시에 의하더라도 위생원의 주된 업무는 이 사건 개정 후 고시와 마찬가지로 세탁업무라고 해석함이 타당하다. <1> 따라서 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. (가) 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 별표 4에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 구 노인복지법 시행규칙 별표 4(2022. 8. 31. 보건복지부령 제906호로 개정되기 전 의 것, 이하 ‘별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있는데, 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로, 이를 위탁 처리하는 경우에는 달리 위생원이 담당할 주요 업무라고 할 것이 없기 때문에 장기요양기관에 위생원을 두지 않아도 무방하다는 취지로 해석된다. 같은 취지에서 별표 4는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제6항에서 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있다. (나) 한편, 이 사건 고시는 제정 당시 위생원의 업무 범위에 대해 별다른 규정을 두고 있지 않았는데, 이 사건 고시가 2 015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호에 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.’는 규정이 신설되었다. 이러한 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호는 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매·뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 장기요양급여 수급자를 요양하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 상당한 분량의 세탁물에 대한 세탁업무를 위생원이 담당하도록 함으로써 요양보호사나 사회복지사가 요양급여 업무에 전념할 수 있도록 하려는 이 사건 고시의 입법 목적과 관련 법령의 체계를 고려해 위생원의 업무범위를 명확히 하기 위한 확인적 규정이라고 할 것이다. 피고는 이 사건 고시가 위와 같이 개정되기 전부터 별표 4의 ‘세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’는 규정을 근거로 위생원의 주 업무를 세탁물 관리로 해석하여 왔고, 이러한 전제 하에서 장기요양기관에 대한 현지조사를 진행하여 왔다. (다) 이 사건 개정 후 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 제50조 제2항 제2호가 삭 제되어 이 사건 재개정 고시에는 위생원의 업무범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었다고 하더라도, 여전히 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 보아야 한다. 그 이유는 다음과 같다. ① 구 노인복지법 시행규칙 별표 4(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다.’고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호의 삭제에도 불구하고 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되어 2017. 1. 1.부터 시행된 노인복지법 시행규칙 별표 4는 구 별표 4와 동일하게 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있었고, 앞서 본 바와 같이 위 규정은 일부 자구가 변경된 것을 제외하고는 현재까지도 별표 4에 그대로 존속하고 있다. ② 구 별표 4는 노인요양시설 위생원의 배치기준을 ‘필요수’로 정하면서, ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제9항에서 ‘직원의 배치기준을 ‘필요수’로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있다.‘고 규정하고 있었다. 그런데 2016. 8. 31. 개정된 별표 4는 위생원을 ‘필요수’에서 ‘1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)’으로 변경하였는데, 이는 세탁업무 등까지 수행하던 요양보호사의 업무 부담을 덜고 개별 직종 간 업무 범위를 명확히 함으로써 전체적인 요양급여의 질을 높이기 위한 취지에서 비롯된 것으로 보인다. ③ 결국 이 사건 재개정 고시에서 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호가 삭제된 것은 필요수 정수화에 따라 불 필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무 범위를 삭제하기 위해서로 보일 뿐, 위생원의 업무 범위를 변경해 야 할 반성적 고려나 사정변경이 있었기 때문이라고 보이지는 않는다. ④ 이 사건 재개정 고시에서 이 사건 개정 후 고시와 달리 위생원의 업무범위에 관하여 별도의 규정을 두지 않은 것은 기존부터 정수 인력으로 규정되어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무 범위에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 법령의 체계에서 비롯된 측면이 있는 것으로 보인다. 다른 정 수 인력의 업무 범위에 관한 별도의 규정이 없는 이 사건 재개정 고시의 규정 체계상 위생원을 필요수 인력에서 정수 인력으로 변경하면서 정수 인력 중 오직 위생원에 대해서만 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 업무 범위에 관한 규정을 두는 것은 법령의 체계와 조화를 이루지 못한다. (라) 위생원은 노인장기요양법령에서 사용하는 법적 개념이므로, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양법령의 문언과 체계에 맞게 이를 해석하는 것이 타당하다. (3) 소결론 결국 이 사건 처분사유 발생 당시에도 위생원의 주된 업무는 세탁업무였다고 할 것이므로, D, E, F가 이 사건 기관에서 세탁업무를 본연의 업무로 하지 않았다면 일부 직접 수행한 세탁업무 시간과 청소 및 환경위생관리 업무 시간의 합계 가 월 기준 근무시간을 충족하는지 여부에 관계없이 그 자체로 위생원에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이하에서는 D, E, F가 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였는지 여부에 관하여 살펴본다. 나) 처분사유 인정 여부 (1) 관련 법리 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받 았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2 016두33117 판결 등 참조). (2) 구체적 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 을 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, D, E, F가 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였다고 보기 어렵고, 원고가 제출한 증거들 및 증인 G의 증언만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 이 사건 처분사유는 인정되므로, 이 부분 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다. (가) 이 사건 기관의 관계자들은 모두 이 사건 조사 당시 아래와 같이 ‘이 사건 기관에서 빨래는 요양보호사들이 하였고, D, E, F는 조리 업무를 수행하였다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 기관 관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다. 이와 관련하여 원고는 이 사건 기관의 구조상 다른 종사자들이 세탁실의 모습을 확인하기 어려우므로 위와 같은 이 사건 기관 관계자들의 진술을 믿을 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 원고가 제출한 증거들만으로는 위와 같은 이 사건 기관관계자들이 세탁실에서 빨래하는 직원이 누구인지 파악하는 것이 불가능하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이러한 원고의 주장은 받아들일 수 없다. (나) 위와 같은 이 사건 기관 관계자들의 진술은 이 사건 조사 당시 원고의 진술에도 부합한다. 원고는 이 사건 조사 당시 ‘D, E, F는 이 사건 기관에 위생원으로 등록된 전체 근무기간 동안 매일 9시 40분부터 11시까지, 15시 30분부터 1 7시까지 조리실에서 조리 업무를 수행하였으며, F는 2022. 3.부터는 조리원 2명을 채용하게 되면서 조리원 2명이 근무하는 날에는 조리 업무를 수행하지 않았고, 조리원 1명이 근무하는 날에는 9시 40분부터 11시까지, 15시 30분부터 17시까지 조리실에서 조리 업무를 수행하였다.’는 취지로 진술하였다. (다) 이 사건 조사 당시 F의 진술에 의하더라도 F가 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였다고 도저히 보기 어렵 다. F는 이 사건 조사 당시 ‘하루 8시간 중 소독, 청소가 주 업무고, 조리는 점심, 저녁시간에 한다. 청소, 소독 시간은 8 시간 중 절반 정도 되고, 청소 끝나면 주방 나물 씻어주고 어르신 물 받아주고 간식 드린다. 정확한 일이 뭔지 모르겠다. 다른 쌤들도 내 정확한 일을 모른다. 이 사건 기관에서 세탁을 주로 맡아서 하는 사람은 없다.’는 취지로 진술하였다. (라) 한편, D, E은 이 사건 조사 당시 자신이 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였다는 취지로 각 진술하였고, G 또한 이 법원에 증인으로 출석하여 같은 취지로 진술하였다. 그러나 ① 이러한 D, E, G의 각 진술은 앞서 본 이 사건 기관 관계자들의 진술과 완전히 어긋나는 점, ② D는 원고의 모친으로서 원고에게 유리하게 진술할 이유나 동기를 가 지고 있는 점, ③ G는 이 법원에 증인으로 출석하여 ‘이 사건 조사 당시 담당 직원이 D, E, F가 세탁기를 돌린 일에 대해서는 질문하지 않았기 때문에 대답하지 않았을 뿐이다.’라고 진술하였으나, 이 사건 조사 당시 담당 직원은 G에게 ‘D, E, F가 이 사건 기관에서 하는 일이 무엇인지’에 대해 포괄적으로 질문하였던 점 등을 종합해 보면, 위와 같은 D, E, G의 각 진술은 믿기 어렵다. (마) 사정이 이와 같다면 D, E, F는 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하다가 남는 시간이나 조리원이 출근하지 않은 날에 한하여 청소나 조리업무를 일부도와 수행하였다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분사유가 ‘제1항에도 불구하고 조리원이 부재하거나 조리원의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으 로 실 근무한 것으로 본다.’고 규정하고 있는 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항에 의하여 정당화된다고 보기도 어렵다 . 3) 중결론 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 정용석 판사 김규현 김준영

1 서울고등법원 2019. 4. 5. 선고 2018누68126 판결 참조(대법원 2019. 8. 9. 자 2019두39338 판결로 확정됨).