장기요양급여비용환수결정취소

서울고등법원 2019. 4. 5. 선고 2018누68126 판결 [장기요양급여비용환수결정취소] 서울고등법원 제 1 0 행 정 부 판결 사건 2018누68126 장기요양급여비용환수결정 취소 원고,항소인 1. 주식회사 A 2. B 3. C 원고들 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2018. 9. 20. 선고 2017구합77848 판결 변론종결 2019. 3. 15. 판결선고 2019. 4. 5.

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2017. 9. 5. 원고 주식회사 A(이하 '원고 회사'라 한다)에 한 58,958,050원 및 80,3 40,950원의 각 장기요양급여비용 환수처분, 원고 B과 원고 C에게 한 91,105,600원의 장기요양급여비용 환수처분 을 모두 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 판결의 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰거나 원고들이 당심에서 강조하거나 추가로 한 주장에 대한 판단을 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제42 0조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다(그 밖에 원고들이 당심에서 주장하는 내용은 원고들이 제1심에서 주장한 내용과 크게 다르지 아니하고, 제1심 및 당심에 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 원고들의 이러한 주장을 배척한 제1심 법원의 판단은 정당하다). [고쳐 쓰거나 추가하는 부분] ○ 제1심판결 6면 각주 2) 1행의 '원고는'을 '원고 회사는'으로, 2행의 '원고에게'를 '원고 회사에게'로 각 고친다. ○ 제1심판결 16면 5행, 19면 2행, 12행, 20면 12행, 21면 19행, 23면 18행의 각 '증인'을 각 '제1심 증인'으로 고친다. ○ 제1심판결 6면 18행, 19면 12행, 20면 16행, 24면 20행의 각 '이 법정'을 각 '제1심 법정'으로 고친다. ○ 제1심판결 16면 5행의 '각 기재' 뒤에 '(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)'을 추가한다. ○ 제1심판결 19면 15행의 'BC'을 'J'으로 고친다. ○ 제1심판결 20면 7행의 '않는다' 뒤에 '(한편, 피고는 2017. 8. 30. 원고 회사에게 송부한 E요양원에 관하여 한 처분 사전통지서에 '위반행위의 세부내용'으로 요양보호사 K, L 관련 부분을 포함시켰으나, 당심에서 원고 회사에 대한 E요양원 관련 환수결정금액에 요양보호사 K, L 관련 부분에 대한 환수금액이 포함되어 있지 않다는 점을 밝힌 바 있다)'를 추가한다. ○ 제1심판결 29면 11행의 '2017. 8. 31.'을 '2016. 8. 31.'로 고친다. [추가로 판단하는 부분] 가. 위생원의 업무범위에 관한 관계 법령이 명확성 원칙에 위배되는지 여부 1) 원고들의 주장 요지 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]의 6항 비고 중 '7. 세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.'라는 규정이 노인요양시설에서 위생원이 수행하는 업무범위를 특정하거나 제한하는 규정으로서 이 사건 처분의 근거규정이 될 수 있는지 의문인 데다가 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2 015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부개정된 것, 이하 '이 사건 개정 후 고시'라 한다)가 시행된 2016. 1. 1. 전에는 위생원이 수행할 수 있는 업무범위에 관한 규정이 존재하지 아니하였고, 이 사건 개정 후 고시가 시행된 2 016. 1. 1.부터 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제20 16-242호로 개정된 것, 이하 '이 사건 재개정 고시'라 한다)가 시행되기 전인 2016. 12. 31.까지는 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호가 적용되었으나 그 해석・적용방법이 명확하지 아니하였으며, 이 사건 재개정 고시가 시행된 2017. 1. 1.부터는 위 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호가 삭제됨에 따라 위생원의 업무범위를 더 예측할 수 없게 되 었는바, 이와 같이 위생원의 업무범위에 관한 관련 법령은 예측가능성이 없고, 피고의 자의적 법해석이나 법집행이 이 루어질 수 있다는 점에서 명확성의 원칙에 위배된다. 2) 관계 법령 제1심판결 별지 및 별지 기재와 같다. 3) 판단 가) 관련 법리 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석・집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달 려 있다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두10432 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 (1) 앞서 본 바와 같이 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 노인장기요양보험법 시행규칙(현행 시행규칙 및 2015. 12. 31. 보건복지부령 제389호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제2호, 구 노인복지법 제35조 제3항은 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전의 것, 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 2016. 6. 30. 보건복지부령 제412호로 개정되기 전의 것, 2015. 5. 1. 보건복지부령 제312호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4]에서 노인의료복지시설의 인력에 관하여 정하도록 규정하고 있고, 위 [별표 4]는 '6. 직원의 배치기준' 비고란 7항에서 '세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.'라는 규정을 두고 있는바, 위 관련 법령의 체계적 구조와 그 문언해석상 위생원의 주된 업무가 세탁 업무라는 것은 충분히 예측할 수 있다. (2) 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 보건복지부장관에게 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 장기요양 등급 및 급여제공일수를 산정기준으로 제시하면서 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임함에 따라 보건복지부장관이 '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'를 정한 것인바, 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 위 고시는 각 상위의 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규 명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. 그런데 ① 이 사건 개정 후 고시가 제50조 제2항 제2호에 '위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생 관리 업무를 할 수 있다.'라는 규정을 신설하였다가 이 사건 재개정 고시로 위 규정을 삭제하였는바, 이와 관련하여 이 사건 재개정 고시는 그 개정이유로 '필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제한 것'이라고 밝히고 있는 점, ② 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전 의 것) 제22조 제1항 [별표 4]가 위생원의 배치기준을 '필요수'에서 '1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)'으로 변경한 것은 그동안 세탁 등의 업무까지 수행하던 요양보호사의 부담을 덜고 직종간 업무범위를 명확히 하여 전체적인 서비스의 질을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있는 것으로 보이는 점, ③ 한편 위 고시의 개정 여부에 불구하고 여전히 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 '6. 직원의 배치기준' 비고란 7항을 유지하고 있는 점 등에 비추어 보면, '장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시'의 개정 여부 및 그 개정내용이 위생원의 업무범위에 관하여 수범자의 예측가능성을 해하거나 피고에게 자의적인 법해석이나 법집행의 여지를 준다고 볼 수 없다. 위생원의 업무범위에 관한 관계 법령이 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 위생원들의 업무수행과 관련한 원심의 사실인정에 잘못이 있는지 여부 1) 원고들의 주장 요지 피고가 장기요양기관에 대하여 실시하는 현지조사는 행정조사기본법이 정한 절차가 사실상 제대로 작동되지 않는 상 태에서 이루어지는 것임에도, 원심이 위생원의 업무수행과 관련하여 이 사건 현지조사 당시 작성된 사실확인서나 유선문답서의 신빙성을 광범위하게 인정하면서 J, Z이 제1심 법정에 출석하여 한 각 진술내용을 배척한 데에는 채증법칙을 위반하여 사실을 오인한 잘못이 있다. 2) 판단 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 원고 B 뿐 만 아니라 E요양원, G 및 I에서 사회복지사, 간호사, 간호조무사, 물리치료사, 요양보호사, 사무원, 위생원 등으로 근무 한 각 직원이 피고 직원을 면담하고 사실확인서 등을 작성하거나 위 각 직원이 피고 직원과 통화하면서 진술한 내용을 피고 직원이 유선문답서로 작성하는 등의 방식으로 이루어졌는데, 그 과정에서 각 사실확인서나 유선문답서 등이 작성 자 또는 진술자의 의사에 반하여 강제로 작성 또는 진술되었다거나 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정은 보이지 않는 데다가 각 사실확인서나 유선문답서 등에 기재된 진술내용이 매우 구체적이고 비슷한 시기에 동일한 시설에서 근무한 직원들의 진술이 대체로 일치하고 상호간에 모순되는 부분이 없으며, 위 직원들이 위 현지조사 시 허위진술을 하였다고 볼 만한 특별한 동기나 이유를 발견할 수 없는 점, ② 이 사건 현지조사 시 피고 직원과 문답하면서 진술한 J과 대면 및 전화진술을 한 Z도 제1심 법정에 증인으로 출석하여 위 현지조사 자체의 위법성 내지 부적절성이나 사실확인서, 방문 및 유선문답서의 진정성립이나 내용의 진정성을 직접적으로 다툰 것은 아닌 점, ③ 이 사건 현지조사 시 전화 진술한 AC은 제1심 법정에 증인으로 출석하여 유선문답서의 기재내용과 일관된 진술을 한 점, ④ 원고들은 피고가 유선문답서의 기재내용을 확인할 수 있는 대화 녹음파일을 증거 로 제출하지 않은 점을 문제 삼고 있으나 행정조사기본법 제23조 제3항이 '조사대상자와 조사원은 조사과정을 방해하 지 아니하는 범위 안에서 행정조사의 과정을 녹음하거나 녹화할 수 있다.'라고 정하고 있는 이상 위 녹음 또는 녹화는 임의적인 사항에 불과한 점, ⑤ 그 밖에 원고들이 이 사건 현지조사가 행정조사기본법 등 관계 법령을 위반하여 위법・ 부당하게 이루어졌다는 점을 주장・증명하지 못하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 현지조사 시 작성된 사실확인서나 유선문답서 등의 신빙성을 인정하고 이를 토대로 각 처분사유의 존재를 인정한 원심의 조치에 채증법칙을 위반하 거나 사실을 오인한 잘못이 있다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 다. 위생원 배치기준 위반과 관련한 피고의 장기요양급여비용환수처분이 비례성의 원칙에 위배되는지 여부 1) 원고들의 주장 요지 피고가 원고들이 위생원 배치기준을 위반하였다는 사유에 대한 행정제재로 위생원 배치에 대하여 지급하였던 급여비용(위생원 가산 환수금액)을 환수하면서 원고들이 추가 배치했던 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사 및 조리원에 대하여 지급하였던 급여비용(위생원 제외 가산금액)까지 전액 환수하는 처분을 한 것은 위반사실에 비하여 과도한 처분을 한 것으로, 행정법의 일반원칙인 비례성의 원칙 중 최소침해의 원칙에 반하여 위법하다. 2) 판단 가) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2014. 6. 26. 보건복지부고시 제2014-97호로 전부개정된 것 및 2015. 7. 22. 보건복지부고시 제2015-126호로 개정된 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제4장 제5 절 제1호는 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 등에 의한 인력배치기준에 비하여 종사자를 추가로 1명 이상 배치하여 운영한 경우 해당 월 수급자 전원에 대하여 추가배치한 인력수에 따라 가산하도록 하고 있고, 같은 절 제4호는 위 와 같은 인력 추가배치 가산이 적용되는 기관에 조리원, 위생원, 보조원(운전사)을 1명 이상 배치하여 운영한 경우 역 시 해당 월 수급자 전원에 대하여 가산하도록 규정하고 있으며, 같은 절 제6호는 '인력배치기준 위반'으로 감액산정이 적용되는 기관은 해당 월에 급여비용 가산을 적용하지 아니한다고 정하고 있다. 또한 이 사건 개정 후 고시 제61조 제1항 제1호, 제2항, 제56조 제1항, 제54조 제1항, 제48조는 인력추가배치 가산이 적용되는 노인요양시설에 조리원, 위생원이 1명 이상 배치되는 경우 직종별 각 1점으로 가산점수를 계산하여 가산금액을 지급하도록 하면서, 제54조 제2항에서 인력배치기준 위반으로 감액산정이 적용되는 기관은 해당 월에 급여비용 가산을 적용하지 아니한다고 정하고 있고, 이 사건 재개정 고시 제54조 제2항, 제66조, 제55조도 인력배치기준 위반으로 감액산정이 적용되는 기관은 해당 월에 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다고 정하고 있다. 위 각 고시 규정의 내용과 배치기준에 비하여 추가로 배치된 인력이 그 각각의 고유 업무에 전념하도록 함으로써 장기요양기관의 서비스 향상을 도모하기 위한 규정 취지 등을 종합하면, 요양보호사와 '필요수'에 해당하는 조리원, 위생원의 배치로 인한 가산을 적용받기 위해서는 적어도 배치기준을 1명 이상 초과한 요양보호사가 배치되는 것에 더하여, 조리원과 위생원이 직종별로 1명 이상 배치되어야 할 것이고, 이를 위반한 경우 해당 월에 급여비용 가산 규정이 아예 적용될 수 없는 것으로 해석된다. 나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분과 관련된 환수대상 기간 동안 E요양원에는 위생원 J이, G에는 위생원 Y, Z, AA 가, I에는 위생원 J, AB가 각 '위생원'으로서의 법정근무시간 이상을 업무하지 않음에 따라 인력배치기준 위반으로 감액산정이 적용되는 이상 해당 월에 급여비용 가산 규정이 적용되지 아니하므로, 원고들에 대하여 위생원 가산 환수금 액뿐만 아니라 위생원 제외 가산금액까지 환수를 명한 이 사건 처분은 이 사건 고시, 이 사건 개정 후 고시 및 이 사건 재개정 고시에 따른 것으로서 적법하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 2. 결론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는데 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 한창훈(재판장) 원익선 성언주

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